CE - Sentencia 68001233300020150023002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril dos mil veinticinco (2025)

Expediente: 68001233300020150023002 (71.800)

Demandante: Fundación Nutricol y otros

Demandado: Departamento de Santander Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia

TEMAS: OMISIÓN DE SOLICITUD PROBATORIA EN PROCEDIMIENTO DE IMPOSICIÓN DE MULTAS - No toda irregularidad en el procedimiento administrativo relacionada con la atención de solicitudes probatorias tiene la virtualidad de configurar un vicio invalidante de la decisión - solo aquellas que afectan de manera sustancial el ejercicio del derecho de defensa y trascienden sobre el sentido de la decisión pueden dar lugar a la nulidad del acto / MOTIVACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS - Debe exponer el supuesto fáctico que da lugar a la imposición de la multa, verificando la existencia de un incumplimiento imputable al contratista / INTERVENTORÍA Y SUPERVISIÓN - se trata de instrumentos diseñados para garantizar el cumplimiento del deber de las entidades estatales de ejercer el control y la vigilancia en la ejecución contractual.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó parcialmente las pretensiones de la demanda.

La controversia se refiere a un contrato cuyo objeto era la ejecución del Plan de

la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó parcialmente las pretensiones de la demanda.

La controversia se refiere a un contrato cuyo objeto era la ejecución del Plan de Alimentación Escolar (PAE) en los 82 municipios del departamento de Santander. El contratista solicitó la nulidad de las resoluciones mediante las cuales la entidad contratante le impuso una multa por incumplimiento.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. El 23 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander profirió la

siguiente decisión1:

“Primero. Declarar nulas parcialmente las Resoluciones 13975 del 11.08.2014, y 14604 del 21.08.2014, proferidas por el departamento de Santander, conforme lo explicitado en la parte motiva de esta sentencia, y como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho:

Segundo. Ordenar al Departamento de Santander, reconocer y pagar a la UT Ananías Santander, la suma de $331.467.254, que descontó en la liquidación bilateral del contrato de suministro No. 352/2014, por concepto de multa impuesta por el incumplimiento de los literales c) y e) de la cláusula decimoprimera del referido contrato.

Parágrafo: Esta suma de dinero deberá ser actualizada en los términos previstos en el acápite E) de esta providencia.

1 Exp. digital, 01 Principal, 02 Demanda, pp. 1-27.Radicación: 68001233300020150023002 (71.800)

Actor: Fundación Nutricol y otros

Demandado: Departamento de Santander

Referencia: Controversias contractuales

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Actor: Fundación Nutricol y otros

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Tercero. No condenar en costas en primera instancia.

Cuarto. Archivar el expediente, una vez ejecutoriada est a decisión y previas las constancias en el aplicativo SAMAI”.

2. La anterior providencia resolvió la demanda presentada 2 por la Fundación Nutricol, la Cooperativa para el Desarrollo Social Integral, la Cooperativa para el Desarrollo de las Comunidades y la Corporación Alianza, integrantes de la Unión Temporal Ananías Santander (en adelante, las “Demandantes”), en contra del departamento de Santander, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos

de derecho son los siguientes:

Pretensiones

3. Las Demandantes solicitaron3 la nulidad de: (i) la Resolución 13.975 del 11 de agosto de 2014, mediante la cual el departamento de Santander declaró que la Unión Temporal Ananías Santander incumplió parcialmente el contrato 352 de 2014 y le impuso una multa de $497’200.880; y, (ii) l a Resolución 14.604 del 21 de agosto de 2014, que resolvió el recurso de reposición y confirmó la primera.

4. A título de restablecimiento del derecho, pidieron la devolución de los montos que les fueron descontados del pago de la liquidación del contrato po r concepto de la multa, en proporción a la participación de cada una en la estructura plural. Asimismo, solicitaron la indexación de los montos reconocidos, así como los intereses moratorios desde la fecha en que se realizó el descuento hasta el momento del pago.

multa, en proporción a la participación de cada una en la estructura plural. Asimismo, solicitaron la indexación de los montos reconocidos, así como los intereses moratorios desde la fecha en que se realizó el descuento hasta el momento del pago. Finalmente, solicitaron el reconocimiento de perjuicios materiales en favor de la Cooperativa para el Desarrollo Social Integral por un monto de $40’930.000, y perjuicios morales en favor de cada una de las personas jurídicas por un monto equivalente a 60 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Hechos

5. En apoyo de sus pretensiones, las Demandantes expusieron los siguientes

hechos4:

6. El 16 de enero de 2014, el departamento de Santander suscribió con la Unión Temporal Ananías Santander5 (en adelante, “UT Ananías”) el contrato 352 de 2014, cuyo objeto era el suministro de alimentación escolar en los 82 municipios de Santander. El negocio jurídico tenía una duración de ocho meses. No obstante, las partes suscribieron un otrosí para prorrogar el término un mes, por lo que su ejecución terminó el 16 de octubre de 2014. El valor total del contrato ascendió a $21.770’837.370 y las partes lo liquidaron bilateralmente el 31 de diciembre de 2014.

2 La demanda se presentó el 19 de febrero de 2015 (Exp. digital, 01 Principal, doc. 014). 3 Exp. digital, 01 Principal, 02 Demanda, pp. 10-11. 4 Exp. digital, 01 Principal, 02 Demanda, pp. 2-12. 5 La Unión Temporal Ananías Santander estaba conformada por las siguientes personas jurídicas: (i)

3 Exp. digital, 01 Principal, 02 Demanda, pp. 10-11. 4 Exp. digital, 01 Principal, 02 Demanda, pp. 2-12. 5 La Unión Temporal Ananías Santander estaba conformada por las siguientes personas jurídicas: (i) Cooperativa de Servicios Nacionales (15%), Fundación Nutricol (15%), Cooperativa para el desarrollo de las comunidades (5%), Cooperativa para el desarrollo social inte gral (10%), Corporación Alianza (40%) y Corporación Gestión del recurso humano (15%).Radicación: 68001233300020150023002 (71.800)

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7. En la ejecución del contrato, el departamento de Santande r inició un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de la UT Ananías por presuntos incumplimientos. Dicho procedimiento derivó en la expedición de la Resolución 13.975 del 11 de agosto de 2014, la cual declaró que el contratista incumplió parcialmente sus obligaciones contractuales y le impuso una multa por valor de

$497’200.880.

8. La Resolución 13.975 fue objeto de recurso de reposición, alegando la vulneración del debido proceso y del derecho de defensa. El departamento de Santander resolvió e l recurso mediante la Resolución 14.604 del 21 de agosto de 2024 y confirmó íntegramente la Resolución 13.975.

Cargos de nulidad de los actos administrativos

9. Las Demandantes sostuvieron que los actos administrativos acusados adolecen de tres vicios invalidantes: (i) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa,

Cargos de nulidad de los actos administrativos

9. Las Demandantes sostuvieron que los actos administrativos acusados adolecen de tres vicios invalidantes: (i) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa,

(ii) infracción de las normas en que debían fundarse, y (iii) expedición irregular.

10. Señalaron que la causal de nulidad de desconocimiento del derecho de audiencia y defensa se verificó porque la entidad no citó al procedimiento sancionatorio a todas las personas jurídicas que conforman la UT Ananías, sino únicamente al representante de la estructura plural. En su criterio, esto les impidió a sus integrantes, individualmente considerados, defenderse frente a las imputaciones del

Departamento.

11. Frente a la causal de nulidad por infracción de normas superiores, indicaron que la entidad territorial desconoció el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29

Constitución Política), lo que se evidenció en varias actuaciones a lo largo del procedimiento administrativo. Las Demandantes señalaron que (i) la citación de la audiencia reflejó un prejuzgamiento en contra del contratista; (ii) el Departamento no dispuso un mecanismo de video, audio o escrito para registrar el desarrollo de las audiencias que sirviera como soporte de memoria para tomar la decisión; (iii) no se aportó ningún medio de prueba (foto, acta, declaración, etc.) que demostrara el incumplimiento, pues los informes de la interven toría y la supervisión que originaron el procedimiento contienen una simple relación de presuntos incumplimientos; y, (iv) el contenido de las actas de las audiencias no se ajustó a lo realmente acontecido en su desarrollo.

12. Las Demandantes también pusier on de presente que: (v) la entidad no atendió

el contenido de las actas de las audiencias no se ajustó a lo realmente acontecido en su desarrollo.

12. Las Demandantes también pusier on de presente que: (v) la entidad no atendió los requerimientos de precisar el supuesto estado de incumplimiento de algunas obligaciones y no justificó la exigencia de obligaciones no previstas en el contrato,

(vi) no se tuvieron en cuenta las pruebas documentales aportadas por la UT Ananías que desvirtuaban las imputaciones del informe de interventoría, y (vii) no hubo un pronunciamiento frente a varias solicitudes probatorias.

13. En relación con la expedición irregular, las Demandantes argumentaron que l a Resolución 13.975 del 11 de agosto de 2014: (i) no contiene los argumentos expuestos por el contratista a lo largo del procedimiento; (ii) sólo hizo alusión alRadicación: 68001233300020150023002 (71.800)

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material probatorio aportado en la audiencia del 29 de julio de 2014, omitiendo el resto de las pruebas allegadas; (iii) se abstuvo de decidir sobre el decreto de pruebas solicitado por el contratista y la aseguradora; (iv) careció de una adecuada valoración probatoria; y, (v) sancionó al contratista por supuestas contravenciones ocurridas en junio de 2014, a pesar de que en la citación a descargos se indicó que el procedimiento era para imputarle incumplimientos que tuvieron lugar entre enero y mayo del mismo año.

14. Igualmente, las Demandantes plantearon que la decisión de la entidad es nula

procedimiento era para imputarle incumplimientos que tuvieron lugar entre enero y mayo del mismo año.

14. Igualmente, las Demandantes plantearon que la decisión de la entidad es nula porque: (vi) imputó a la UT Ananías por el incumplimiento de obligaciones no pactadas en el contrato; (vii) no acreditó que el contratista hubiera puesto en grave peligro el objeto del contrato; (viii) la decisión se motivó insuficientemente, porque no hubo una apreciación de la Administración frente a cada incumplimiento; (ix) incluyó referencias a un informe de interventoría diferente al que se le trasladó inicialmente al contratista; (x) reportó información inexacta sobre el desarrollo de las audiencias;

(xi) desconoció el principio de proporcionalidad en la tasación de la multa; y, (xii) no se ordenó a la aseguradora que otorgó la garantía de cumplimiento el pago de la multa.

Contestación de la demanda

15. El departamento de Santander 6 se opuso a todas las pretensiones y formuló excepciones y argumentos de defensa7. En primer lugar, señaló que las pretensiones eran improcedentes porque en el procedimiento administrativo quedó demostrado que el contratista incumplió sus obligaciones al no iniciar el programa de alimentación en las fechas pactadas, suministrar alimentos en mal estado, prestar un “mal servicio en el menú ” y cobrar a los estudiantes por el servicio. Adicionalmente, expuso que obró de buena fe a lo largo de toda la actuación sancionatoria que culminó con la imposición de la multa. Al respecto, explicó que el hecho de que no hubiera podido registrar en video las audiencias se debió a la carencia de elementos idóneos en la

obró de buena fe a lo largo de toda la actuación sancionatoria que culminó con la imposición de la multa. Al respecto, explicó que el hecho de que no hubiera podido registrar en video las audiencias se debió a la carencia de elementos idóneos en la entidad, pero que ello no materializó una violación al debido proceso.

Intervención de Seguros del Estado S.A.

16. El Departamento llamó en garantía a Seguros del Estado S.A. 8, así como a la Unión Temporal PAE 2014, interventor del contrato 9. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 31 de marzo de 2016, negó el llamamiento en garantía respecto de la Unión Temporal PAE 2014 y lo admitió frente a Seguros del Estado

S.A.

6 Exp. digital, 01 Principal, doc. 29. 7 En la contestación de la demanda la entidad formuló las siguientes excepciones previas: (i) indebida escogencia de la acción, (ii ) ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, (iii) demanda encausada en el trámite de un proceso diferente al que le corresponde e (iv) indebida integración del litisconsorcio necesario (Exp. digital, 01 Principal, doc. 29, p. 4). Estas exce pciones fueron desestimadas por el Tribunal en la audiencia inicial del 30 de noviembre de 2017 (Exp. digital, 01 Principal, doc. 51). 8 Textualmente la pretensión fue: “Que se LLAME EN GARANTÍA A: 1. SEGUROS DEL ESTADO S.A., para que sea esta aseguradora la que responda en dado momento en que haya alguna condena en contra de los demandados, especialmente en lo referente al Departamento de Santander, conforme los amparos

que sea esta aseguradora la que responda en dado momento en que haya alguna condena en contra de los demandados, especialmente en lo referente al Departamento de Santander, conforme los amparos adquiridos y sus vigencias” (Exp. digital, 02 Principal, doc. 01, p. 2). 9 Exp. digital, 02 Principal, doc. 01.Radicación: 68001233300020150023002 (71.800)

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17. Seguros del Estado S.A. señaló que el llamamiento en garantía era improcedente porque los efectos de la sentencia, en caso de que prosperaran las pretensiones, no podían hacerse extensivos a la aseguradora. En consecuencia, solicitó que se desestimara el llamamiento y se le tuviera como coadyuvante de las Demandantes10.

18. La aseguradora explicó que la póliza tenía como finalidad proteger al contratante

(departamento de Santander) frente a posibles incumplimientos del contratista (UT Ananías). En cambio, la demanda buscaba la nulidad de unos actos administrativos proferidos por la entidad que —por lo demás— no le impusieron ninguna obligación a la compañía de seguros. Por lo tanto, puntualizó que no podía confundirse la responsabilidad del contratista y de la aseguradora ante la entidad por un eventual incumplimiento (riesgo cubierto por la póliza), con la responsabilidad de la Administración frente al contratista por la eventual nulidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento e impusieron la multa.

19. Por otra parte, afirmó que la entidad desconoció las garantías del derecho de

Administración frente al contratista por la eventual nulidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento e impusieron la multa.

19. Por otra parte, afirmó que la entidad desconoció las garantías del derecho de audiencia y defensa del co ntratista durante el procedimiento administrativo sancionatorio, coadyuvando a los señalamientos expuestos en la demanda. Señaló que el principio de oralidad impone a la Administración la obligación de llevar un registro digital del desarrollo de las audie ncias, ya que la ausencia de dicho registro —como ocurrió en el caso concreto — impide al particular demostrar las irregularidades en que pueda incurrir la entidad estatal. También cuestionó que las actas elaboradas por la entidad no reflejaban fielmente lo sucedido en las diligencias.

Finalmente, sostuvo que el Departamento no actuó de buena fe al considerar como firmadas las actas basándose únicamente en el registro de asistencia de las audiencias.

Intervención de terceros con interés vinculados al proceso

20. En auto del 23 de julio de 201511, el Tribunal vinculó al proceso a la Cooperativa de Servicios Nacionales y a la Corporación Gestión del Riesgo Social y Humano, por estimar que tenían interés directo en el resultado del proceso, dado que cada una de estas personas jurídicas tenía una participación del 15% en la UT Ananías. El Tribunal ordenó notificar a las vinculadas y surtir el trámite de traslado de la demanda

(art. 172 CPACA).

21. La Cooperativa de Servicios Nacionales presentó escrito de coadyuvancia a la demanda12. Por su parte, la Corporación Gestión del Riesgo Social y Humano reiteró las pretensiones y formuló nuevos cargos de nulidad13. Sostuvo que el Departamento

21. La Cooperativa de Servicios Nacionales presentó escrito de coadyuvancia a la demanda12. Por su parte, la Corporación Gestión del Riesgo Social y Humano reiteró las pretensiones y formuló nuevos cargos de nulidad13. Sostuvo que el Departamento vulneró el debido proceso porque no realizó una valoración probatoria adecuada, pues se limitó a interpretar el informe de la interventoría, ignoró las pruebas aportadas por el contratista y se apoyó en un informe de la Contraloría General de la República que no fue traslado a las partes. Señaló que no se acreditaron los incumplimientos

10 Exp. digital, 01 Principal, doc. 35. 11 Exp. digital, 01 Principal, doc. 22. 12 Exp. digital, 01 Principal, doc. 46, pp. 55-59. 13 Exp. digital, 01 Principal, doc. 46, pp. 1-24.Radicación: 68001233300020150023002 (71.800)

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diarios endilgados. Además, argumentó que la Resolución 13.975 del 11 de agosto de 2014 fue proferida fuera de audiencia porque el procedimiento sancionatorio estaba suspendido hasta el 12 de agosto.

22. Por otra parte, alegó una falsa motivación indicando que la entidad aplicó la sanción más gravosa de la cláusula de multas (1% del valor total del contrato), a pesar de que la supuesta contravención tenía asignada una consecuencia más leve.

Asimismo, sostuvo que la tasación de la sanción fue incong ruente, en tanto la

sanción más gravosa de la cláusula de multas (1% del valor total del contrato), a pesar de que la supuesta contravención tenía asignada una consecuencia más leve. Asimismo, sostuvo que la tasación de la sanción fue incong ruente, en tanto la Administración indicó que solo consideraría un evento de incumplimiento, pero calculó la multa con base en tres eventos distintos. Finalmente, estimó que operó un decaimiento de las resoluciones demandadas. Según el interviniente, la cl áusula de multas no era clara porque estableció diferentes sanciones para un mismo incumplimiento, lo que la hacía ineficaz de pleno derecho en virtud del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. Al haberse fundamentado las resoluciones en una cláusula ineficaz, afirmó que estas no producen efectos jurídicos.

23. El Tribunal corrió traslado al Departamento de las intervenciones de la Cooperativa de Servicios Nacionales y la Corporación Gestión del Riesgo Social y Humano mediante auto dictado en la audiencia inicial del 24 de noviembre de 201714.

La entidad descorrió traslado remitiéndose a lo expuesto en la contestación de la demanda15.

Alegatos en primera instancia

24. Surtida la etapa probatoria 16, las Demandantes presentaron sus alegatos de conclusión en los que reiteraron los argumentos de la demanda17. En relación con la demostración del incumplimiento, plantearon que no se acreditó que en el procedimiento se hubieran trasladado pruebas que lo sustentaran, pues en la audiencia de imposición de multas únicamente se e ntregaron los informes de supervisión e interventoría sin los debidos soportes, los cuales simplemente

procedimiento se hubieran trasladado pruebas que lo sustentaran, pues en la audiencia de imposición de multas únicamente se e ntregaron los informes de supervisión e interventoría sin los debidos soportes, los cuales simplemente enlistaban las obligaciones presuntamente incumplidas. En contraste, afirmaron que sí quedó probado que la UT Ananías aportó y solicitó pruebas en su defensa, pero la entidad no las valoró ni ofreció justificación alguna para su omisión. Finalmente, pusieron de presente que no se desvirtuó el hecho de que la resolución de multa fue emitida mientras el procedimiento estaba suspendido.

14 Exp. digital, 01 Principal, doc. 48. 15 Exp. digital, 01 Principal, doc. 49. 16 En audiencia inicial del 30 de agosto de 2018 (Exp. digital, 01 Principal, doc. 68), el Tribunal decretó como pruebas la documen tal allegada con la demanda, la contestación y las intervenciones de los terceros. Adicionalmente, requirió a la UT Ananías para que allegara las carpetas ‘AZ’ con las hojas de vida de los manipuladores de alimentos que trabajaron en la ejecución del contr ato y ofició al departamento de Santander para que remitiera el original del expediente administrativo que culminó con la imposición de la multa, las pruebas presentadas por la UT Ananías durante la actuación administrativa y la constancia de ejecutoria de los actos acusados. En audiencia de pruebas del 12 de diciembre de 2018 (Exp. digital, 01 Principal, doc. 98), decretó los testimonios de Viviana Margarita Peñaranda Rosales (rendido el 28 de mayo

ejecutoria de los actos acusados. En audiencia de pruebas del 12 de diciembre de 2018 (Exp. digital, 01 Principal, doc. 98), decretó los testimonios de Viviana Margarita Peñaranda Rosales (rendido el 28 de mayo de 2019) y de Hilda Janeth infante Cáceres (rendido el 30 de enero de 2019), solicitados por la parte demandante, así como los de Hersilia Morales Sandoval (rendido el 21 de junio de 2019) y Óscar Mauricio Hinestroza (rendido el 30 de enero de 2019), solicitados por la entidad demandada (Exp. digital, 01 Principal, docs. 104, 111 y 114). 17 Exp. digital, 01 Principal, doc. 115.Radicación: 68001233300020150023002 (71.800)

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25. El departamento de Sa ntander presentó alegatos de conclusión abordando tres puntos principales 18. En primer lugar, sostuvo que durante el procedimiento sancionatorio se respetaron todas las etapas y garantías al contratista, dado que este fue debidamente citado, tuvo la oportu nidad de rendir descargos, presentar y controvertir pruebas, así como de interponer recursos. En segundo lugar, señaló que la entidad no contaba con los medios técnicos para llevar un registro digital de las actuaciones, lo que no supone una vulneración del debido proceso, ya que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 no impone tal obligación a la Administración. Finalmente, manifestó que, si bien se elaboró una única acta del procedimiento, esta documenta

actuaciones, lo que no supone una vulneración del debido proceso, ya que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 no impone tal obligación a la Administración. Finalmente, manifestó que, si bien se elaboró una única acta del procedimiento, esta documenta todo lo acontecido en las distintas audiencias, y resaltó que en todo caso se llevó un registro de asistencia de cada sesión.

26. La Corporación Gestión del Recurso Social Humano presentó sus alegatos de conclusión19, reiterando los argumentos de su intervención. Además, indicó que los actos administrativos carecieron de una adecuada valoración probatoria, ya que no se estableció ningún razonamiento que vinculara los hechos con las pruebas para justificar la sanción. Asimismo, señaló que se fijó la multa sin seguir las reglas del contrato. Explicó que, según lo pactado, la ejecución de la obligación de suministro de raciones debía evaluarse diariamente. Sin embargo, la entidad impuso la sanción considerando períodos mensuales, como si el incumplimiento hubiera ocurrido todos los días del mes. Por último, cuestionó la inactividad de la Administración entre enero y mayo de 2014, período en el que supuestamente ocurrieron los incumplimientos, y su posterior decisión de sancionar al contratista en un plazo de solo 20 días.

27. Seguros del Estado S.A. presentó escrito de alegatos de conclusi ón20 en el que insistió en los argumentos expuestos en su intervención. Adicionalmente, destacó tres aspectos probatorios. Primero, indicó que el testimonio de Viviana Peñaranda confirmó la falta de herramientas para documentar el desarrollo de las audienc ias y que las actas solo tenían como propósito registrar la asistencia de los participantes.

tres aspectos probatorios. Primero, indicó que el testimonio de Viviana Peñaranda confirmó la falta de herramientas para documentar el desarrollo de las audienc ias y que las actas solo tenían como propósito registrar la asistencia de los participantes. Segundo, señaló que las grabaciones de las audiencias, realizadas por el propio contratista, evidencian discrepancias entre lo registrado en las actas y lo que realmente ocurrió en las diligencias. Finalmente, resaltó que el testimonio de Hersilia Morales demostró que la UT Ananías cumplió íntegramente con el objeto del contrato.

Los fundamentos de la sentencia impugnada

28. La sentencia de primera instancia declaró la nulidad parcial de los actos demandados.

29. El Tribunal afirmó que el procedimiento sancionatorio cumplió con las exigencias del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, pues el departamento de Santander agotó todas las etapas previstas en la norma. Ad emás, precisó que esta disposición legal exige la citación del “contratista” al procedimiento administrativo, sin que ello suponga la convocatoria individual de cada integrante de la unión temporal. A partir de la

18 Exp. digital, 01 Principal, doc. 116. 19 Exp. digital, 01 Principal, doc. 117. 20 Exp. digital, 01 Principal, doc. 118.Radicación: 68001233300020150023002 (71.800)

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jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado 21, determinó que el representante designado por los miembros de la unión temporal actúa en su nombre

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jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado 21, determinó que el representante designado por los miembros de la unión temporal actúa en su nombre para todos los efectos jurídicos. En consecuencia, concluyó que la citación realizada al representante de la UT Ananías fue válida y suficiente p ara garantizar el derecho de defensa. Finalmente, destacó que no se probó que las personas jurídicas integrantes de la estructura plural hubieran manifestado expresamente su intención de intervenir en el procedimiento.

30. En cuanto a la motivación fáctica de la decisión, el Tribunal explicó que, de los 29 incumplimientos señalados en los informes de interventoría y supervisión en los que se sustentó el acto administrativo, solo el identificado con el No. 26 —relativo a la entrega incompleta de raciones de com ida— fue debidamente justificado por el Departamento bajo la causal prevista en el literal (d) de la cláusula decimoprimera de multas y sanciones del contrato. En consecuencia, concluyó que la imposición de la multa por un valor de $165’733.626 resultaba procedente.

31. En relación con la multa impuesta por los restantes 28 incumplimientos, el Tribunal consideró configuradas las causales de nulidad por desconocimiento del derecho de defensa y expedición irregular. En primer lugar, determinó que el Departamento no resolvió cuatro solicitudes probatorias formuladas por el contratista durante el procedimiento sancionatorio, cada una vinculada a un incumplimiento específico sobre: (i) el manejo higiénico sanitario de los alimentos, (ii) el empaque y

Departamento no resolvió cuatro solicitudes probatorias formuladas por el contratista durante el procedimiento sancionatorio, cada una vinculada a un incumplimiento específico sobre: (i) el manejo higiénico sanitario de los alimentos, (ii) el empaque y rotulado de lo s productos, (iii) el cambio de la modalidad de ración “ preparada en sitio” a “industrializada” y (iv) el suministro de elementos de aseo a las instituciones educativas.

32. En segundo lugar, el Tribunal determinó que la decisión carecía de una motivación suficiente, ya que la entidad omitió analizar las pruebas aportadas por la UT Ananías para desvirtuar los incumplimientos y no contrastó su contenido con los hallazgos de los informes de supervisión e interventoría. Para sustentar esta conclusión, expuso dos ejemplos concretos: el primero, relativo al incumplimiento No. 9, concerniente a la dotación de bodegas para el almacenamiento de alimentos; y el segundo, identificado como incumplimiento No. 12, relacionado con el reporte de entrega de víveres en las unidades educativas. Basándose en estos casos, concluyó que “lo expuesto en los dos ejemplos anteriores, se repite en los 28 de 29 puntos de incumplimiento que el departamento le endilga a su contratista ” sin ulteriores precisiones.

33. A partir de lo anterior, el Tribunal indicó que el Departamento tasó indebidamente la multa impuesta al contratista. Sostuvo que la sanción debía calcularse únicamente con base en el incumplimiento No. 26 (entrega incompleta de raciones), tipificado en el literal (d) de l