CE - Sentencia 68001233300020150031501 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

Radicado:

68001233300020150031501 (5151-2024)

Demandante:

Luis Eduardo Orduz Demandado: Medio de control

Municipio de Guaca (Santander) Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 2080 de 2021

Tema:

Reconocimiento de cesantías, intereses a las cesantías y sanción moratoria por no pago de cesantías.

Decisión: Sentencia de segunda instancia

La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda por haberse configurado la caducidad del medio de control.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

1.1. Pretensiones.

El señor Luis Eduardo Orduz , por intermedio de apoderad a judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la resoluci ón No. 090 del 3 de mayo de 2014, expedida por la Alcaldía de Guaca (Santander), por medio de la

Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la resoluci ón No. 090 del 3 de mayo de 2014, expedida por la Alcaldía de Guaca (Santander), por medio de la cual se resolvió recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 040 del 8 de marzo de 2014, en la que se reconoció y ordenó el pago del auxilio de cesantías.

1 La Dra. Elizabeth Becerra Cornejo se declaró impedida para conocer del proceso de la referencia, manifestación que fue aceptada por el resto de la Sala. Samai 000162

Nº Interno: 5151-2024

Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al municipio de Guaca (Santander), al reconocimiento y pago d e los valores no consignados por concepto de cesantías, intereses a las cesantías y la indemnización moratoria por el retraso en el pago de las cesantías.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes:

Que el demandante se desempeñó como gerente de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios del municipio de Guaca, de forma ininterrumpida desde el 5 de septiembre de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2011, para un total de 64 meses de trabajo.

Indicó que, en enero de 2012 solicitó ante el Fondo Nacional de Ahorro el retiro de sus cesantías, siendo informado el 16 d e enero del mismo año, que solo había sido afiliado por 38 meses, faltando entonces por pagar y liquidar, lo correspondiente al interregno

cesantías, siendo informado el 16 d e enero del mismo año, que solo había sido afiliado por 38 meses, faltando entonces por pagar y liquidar, lo correspondiente al interregno comprendido entre septiembre de 2006 y octubre de 2008, para un total de 26 meses.

En atención a la anterior situación, presentó petición2 ante la alcaldesa del municipio de Guaca con el fin de conocer lo que había ocurrido con el pago de sus cesantías.

Asegura que, en respuesta al derecho de petición, el municipio le advirtió (el demandante lo narra de esta ma nera en los hechos de la demanda) que los dineros faltantes por liquidar y pagar, habían sido consignados mediante cheque No. 0935 a la cuenta 366 – 8 del Banco Agrario de Colombia por un valor de 1.675.000, girado al Fondo Nacional del Ahorro y cobrado po r ventanilla el día 24 de junio de 2009, cobro que asegura, desconoce.

Finalmente adujo que a través de la Resolución No. 040 del 8 de marzo de 2014, el ente territorial demandado reconoció y ordenó el pago de las cesantías solicitadas en cuantía de $2.121.783, no obstante, revocó dicha decisión a través de la Resolución No. 090 del 3 de mayo de 2014, que resolvió un recurso de reposición interpuesto por el demandante.

1.2. Normas violadas y concepto de violación.

2 De la respuesta emitida a esta petición por parte del municipio de Guaca, se extrae que el documento data del 4 de julio de 2013 y fue recibido en la entidad el día 11 de ese mismo mes y año3

Nº Interno: 5151-2024

Demandante: Luis Eduardo Orduz

fue recibido en la entidad el día 11 de ese mismo mes y año3

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Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

La parte demandante manifestó que, acude al alcance del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para la reparación de un perjuicio a través de la anulación del acto demandado y consecuencialmente una orden de restablecimiento del derecho vulnerado.

Que de conformidad co n lo previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no solo puede reclamar la anulación de un acto administrativo particular, sino que también habilita para solicitar el restablecimiento del derecho y la reparación del daño.

Adujo que la reparación del daño debe ser integral, es decir, tanto el daño emergente y el lucro cesante, pues ni la Constitución ni la ley han puesto límite a este particular.

2. Contestación de la demanda.

El municipio de Guaca (Santander) se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que se realizaron todas las actuaciones pertinentes para cumplir con los aportes por concepto de cesantías a favor del demandante y que el acto administrativo ahora demandado, fue emitido al no existir equilibrio entre lo solicitado y lo recurrido, pues la reclamación administrativa estaba encaminada al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y con la impugnación reclamó la sanción moratoria por el no pago de estas, lo que conllevó a realizar un estudio frente a la vinculación laboral del ahora demandante, lo cual arrojó que había operado el fenómeno de la prescripción.

de estas, lo que conllevó a realizar un estudio frente a la vinculación laboral del ahora demandante, lo cual arrojó que había operado el fenómeno de la prescripción.

Como excepciones propuso la que denominó: “caducidad por vencimiento del término para ejercer la acción”, “prescripción del derecho”, “cobro de lo no debido”, “enriquecimiento sin justa causa” y “excepción innominada o genérica que el fallador encuentre probada en base a los hechos y el acervo probatorio, de conformidad con la ley”.

3. La sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia anticipada proferida el 20 de junio de 2024, declaró probada la excepción de caducidad , señalando que la4

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Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

demandante dispuso hasta el 10 de noviembre de 2014 para presentar la demanda, no obstante, procedió por fuera de este término. No se impuso condena en costas.

El fallo de primera instancia indicó que, si bien el acto administrativo demandado tiene como objeto el reconocimiento de un derecho laboral que implica una prestación periódica, al momento de la presentación de la demanda, el vínculo laboral entre las partes ya no se encontraba vigente, tal y como quedó demostrado con lo manifestado en la demanda y las pruebas allegadas al proceso , por lo tanto , resultaba procedente el análisis de la referida caducidad.

Por lo tanto, expuso que la notificación de la Resolución No. 90 del 3 de mayo de 2014,

las pruebas allegadas al proceso , por lo tanto , resultaba procedente el análisis de la referida caducidad.

Por lo tanto, expuso que la notificación de la Resolución No. 90 del 3 de mayo de 2014, es del 13 de mayo de 2014 , la solicitud de conciliación prejudicial data del 10 de septiembre de ese mismo año, y la constancia de no conciliación es del 4 de noviembre de esa anualidad, por lo que el término estuvo suspendido por ese lapso.

Así las cosas, concluyó que el demandante estaba habilitado para presentar la demanda hasta el día 10 de noviembre de 2014; sin embargo, fue presentada el 16 de diciembre de ese mismo año, momento para el cual ya había operado la caducidad, por lo que se debía declarar configurada dicha excepción y como consecuencia de ello, negar las pretensiones de la demanda.

4. El recurso de apelación.

La parte demandante se pronunció frente al trámite adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, alegando el tiempo que ha transcurrido entre cada una de las actuaciones procesales.

Asimismo, controvirtió en extenso, el contenido de la Resolución No. 90 del 3 de mayo de 2014, de toda la situación administrativa que se presentó con ocasi ón de su vinculación laboral con la entidad demandada y los actos administrativos expedidos por esta.

En lo que atañe a la decisión de primera instancia, la controvirtió así:

«DECIMOTERCERO: Ahora en el caso en particular que nos ocupa, debemos analizar los tiempos así: Los 4 meses para presentar la acción se deben contar a partir del día 13 de mayo de 2014,5

«DECIMOTERCERO: Ahora en el caso en particular que nos ocupa, debemos analizar los tiempos así: Los 4 meses para presentar la acción se deben contar a partir del día 13 de mayo de 2014,5

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Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

fecha en la cual se hizo la respectiva notificación de la Resolución # 090 de 2014, y se terminarían el 13 de septiembre de 2014. Pero, se hace la solicitud para Audiencia de Conciliación el día 10 de septiembre de 2014 , tal como se puede comprobar con la CONSTANCIA expedida por la Procuraduría 160 Judicial II para Asuntos Administrativos, con radicación # 316307 del 10 de septiembre de 2014 (documento que hace parte integral de este proceso y fue allegado como prueba). Este hecho automáticamente SUSPENDE LOS TÉRMINOS DE LA CADUCIDAD. Ahora de acuerdo con lo prescrito en el Artículo 21 de la Ley 640 de 2001, se tienen 3 meses para que se surta la Conciliación, lo cual quiere decir que se tendría tiempo para presentar la Acción de Nulidad con Restablecimiento del Derecho hasta el 31 de diciembre de 2014 , fecha en la cual vencerían los tres meses de suspensión por la realización de la Audiencia de Conciliación. Acto seguido a ello y teniendo en cuenta los tiempos, SE PRESENTA LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR Y ADMINISTRSTIVOJUZGADO CIVIL -FAMILIA Y LABORAL el día 16 de diciembre de 2014, estando dentro del término de ley para presentar dicha Acción.»

JUZGADO CIVIL -FAMILIA Y LABORAL el día 16 de diciembre de 2014, estando dentro del término de ley para presentar dicha Acción.»

5. Trámite en segunda instancia.

En auto del 28 de octubre de 2024 3, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demanda nte y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado para alegar.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP) 4, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

2. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada la Sala debe decidir si en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad o si, por el contrario, es procedente ordenar el pago de las cesantías, intereses sobre las cesantías y la sanción moratoria al señor Luis Eduardo Orduz, por la presunta mora en el pago de

3 Índice 00004 de Samai 4 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior

argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispen sable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia»6

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Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

sus cesantías definitivas.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ; 2.2 Hechos probados; 2.3. Caso concreto y 2.4 Condena en costas.

2.1 De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto

La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley.

En ese sentido, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del Código de

controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley.

En ese sentido, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, así:

«Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o pub licación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.»

(Destaca la Sala.)

De otra parte, la Sala recuerda que este término puede ser suspendido en los términos del artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, que estableció lo siguiente:

«Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación

conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero».

Conviene precisar que, al momento que se termina el vínculo laboral, los derechos laborales, pierden la connotación de periódicos y se reconocen prestaciones definitivas; en este caso, el auxilio de cesantías y la sanción moratoria por el no pago de estas, controvertidas en las Resoluciones Nos. 040 y 90 del 8 de marzo y 3 de mayo de 2024, respectivamente. Así las cosas, esos actos administrativos están sometidos al término de caducidad previsto en el literal d) numeral 2º del artículo 164 del Ibídem.7

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Por consiguiente, se estudiarán los hechos y el material probatorio arrimado con la demanda con el fin de determinar si fue presentada dentro del término indicado.

2.2. Hechos probados.

1. Resolución No. 40 del 8 de marzo de 2014, expedida por la alcaldía municipal de Guaca (Santander), “Por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de cesantías a un exfuncionario del municipio de Guaca Santander”.

1. Recurso de reposición presentado el 19 de marzo de 2014, en contra de la resolución de reconocimiento de cesantías , en el que solicita que se le incluya en los valores a pagar, el correspondiente a la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías.

de reconocimiento de cesantías , en el que solicita que se le incluya en los valores a pagar, el correspondiente a la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías.

1. Resolución No. 90 d el 3 de mayo de 2014 5, “Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la resolución No. 040 de marzo 8 de 2014, en la que se reconoce y ordena el pago de cesantías a un exfuncionario del municipio de Guaca” .

Acto administrativo que revoca en su totalidad la decisión impugnada.

1. Formato constancia de trámite conciliatorio extrajudicial administrativo ante la Procuraduría General de la Nación, el cual da cuenta que el señor Luis Eduardo Orduz presentó solicitud de conciliación el 10 de septiembre de 2014.

1. Acta de conciliación extrajudicial celebrada ante la Procuraduría 160 Judicial II para Asuntos Administrativos, fechada del 4 de noviembre de 2014, la cual se declara fallida.

1. Acta individual de reparto de la Rama Judicial, que da cuenta que la demanda fue presentada el 16 de diciembre de 2014 y asignada inicialmente al Juzgado Octavo

Administrativo Oral de Bucaramanga.

2.3. Caso concreto.

5 Notificada el 13 de mayo de 2014.8

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Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

De acuerdo con el devenir fáctico de la actuación, se tiene acreditado que el demandante se vinculó con la entidad demandada el 5 de septiembre de 2006 y que para la fecha de

Demandado: Municipio de Guaca (S)

De acuerdo con el devenir fáctico de la actuación, se tiene acreditado que el demandante se vinculó con la entidad demandada el 5 de septiembre de 2006 y que para la fecha de expedición de las Resoluciones Nos. 040 del 8 de marzo y 090 del 3 de mayo, ambas de 2014, ya no tenía un vínculo laboral vigente con el Municipio.

Mediante Resolución No. 040 del 8 de marzo de 2014, el municipio de Guaca, ordenó en favor del demandante , en su calidad de exfuncionario , el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y los intereses sobre las cesantías. Este acto administrativo fue recurrido por el actor.

Como consecuencia de lo anterior, el ente demandado expidió la Resolución No. 090 del 3 de mayo de 2014, en la cual revocó en su totalidad el acto administrativo recurrido.

En el presente caso, la Sala observa que como la precitada resolución fue notificada personalmente a la apoderada judicial del demandante el 13 de mayo de 2014, los cuatro (4) meses a los que se refiere el literal d) del numeral 2 del ar tículo 164 del CPACA, se vencían, en principio, el 15 de septiembre de 2014 (día hábil siguiente al 14/09/2014). No obstante, la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el día 10 de septiembre de 2014, con lo cual se suspendió el término de caducidad faltando 3 días para su vencimiento.

Ahora bien, la constancia de este trámite conciliatorio fallido, fue expedida el 4 de noviembre de 2014, por lo que el término para que operara la caducidad se reanudó a

Ahora bien, la constancia de este trámite conciliatorio fallido, fue expedida el 4 de noviembre de 2014, por lo que el término para que operara la caducidad se reanudó a partir del 5 siguiente y así, los 6 días calendario (4 días hábiles) fenecieron el 10 de noviembre de 2014 y no vencidos los 3 meses con los que se cuenta para la realización de la audiencia de conciliación, como erradamente concluyó la parte apelante.

De manera que , sus pretensiones ante esta jurisdicción eran oportunas hasta el 10 de noviembre de 2014, por lo que su formulación el 16 de diciembre de esa anualidad fue extemporánea.

En esos términos, como se vio, la caducidad es el fenómeno extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley, como una sanción regulatoria del ejercicio del derecho sustancial.9

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Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

En consecuencia, y, como conclusión de lo explicado, se impone para la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad y como consecuencia de ello, la terminación del proceso.

2.4. Condena en costas.

De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 20116, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte

que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En esos términos, en el cas o concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrán en esta sede.

III. DECISIÓN

En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander del 20 de junio de 2024 que declaró probada la excepción de caducidad y como consecuencia de ello, la terminación del proceso.

En mérito de lo expuesto e l Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de junio de 2024 , por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander, declaró probada la excepción de caducidad , conforme las sentencias anotadas en precedencia.

6 Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.10

Nº Interno: 5151-2024

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.10

Nº Interno: 5151-2024

Demandante: Luis Eduardo Orduz

Demandado: Municipio de Guaca (S)

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Impedida

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.