CE - Sentencia 68001233300020160118401

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 26 de marzo de 2025

Radicación: 68001-23-33-000-2016-01184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Referencia: Acción de reparación directa

Temas: reparación directa – ocupación permanente de bienes inmuebles – ocupación por obra pública.

Síntesis del caso : se demanda por la ocupación de un terreno por una obra pública .

Aunque el demandante realizó la entrega del bien de manera anticipada y voluntaria, con posterioridad el Estado no adquirió la propiedad del bien en el que hizo la vía.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 26 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 19 de octubre de 2016, la Federación Oriental de los Andes (la

1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 19 de octubre de 2016, la Federación Oriental de los Andes (la Federación) presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Bucaramanga (el Municipio), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe):

“1. EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA , (…) es administrativamente responsable de la totalidad de los perjuicios causados a la FEDERACIÓN ORIENTAL DE LOS ANDES (…) como consecuencia de la no cancelación al demandante de la TERCERA PARTE de un predio denominado CEMENTERIO CENTRAL2, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 300 -52872, ocupado en forma permanente en la construcción de la obra pública

VIADUCTO DE LA NOVENA”.

1 Folios 152-172 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2”. Expediente digital, índice 2 Samai. 2 El nombre correcto del predio, de acuerdo con toda la documentación aportada, es “Cementerio Universal”.Radicación: 68001-23-33-000-2016-00184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Decisión: revoca – accede a las pretensiones

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2. Los perjuicios reclamados se resumen así:

Tipo de perjuicio Valor Daño emergente $2.049.432.000 por el valor de una tercera parte del inmueble

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2. Los perjuicios reclamados se resumen así:

Tipo de perjuicio Valor Daño emergente $2.049.432.000 por el valor de una tercera parte del inmueble

3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos:

4. En el 2009, la alcaldía municipal decidió que ampliaría la carrera novena y construiría un viaducto. Por esto, d eclaró de interés público el predio denominado “Cementerio Universal”.

5. El 24 de marzo de 2010, la Federación firmó el acta de entrega anticipada del bien al Municipio. Posteriormente realizó numerosas gestiones para obtener el pago del terreno entregado “ como acto de buena fe a la administración municipal de Bucaramanga ”. La última solicitud fue presentada el 29 de abril de 2016 y la respuesta fue negativa.

1.2. Posición de la parte demandada

6. El Municipio contestó la demanda 3. Afirmó que, de acuerdo con la escritura 2055 de 1950 y la anotación 1 de la matrícula inmobiliaria, el terreno tenía una extensión de 60 metros 4. Posteriormente, mediante la escritura 3475 de 7 de diciembre de 1953 (anotación 3), los señores Carlos Cárdenas, Carlos Gómez y Pedro Isaza vendieron al municipio 30.25 metros . Por lo anterior, a partir de ese momento, la entidad fue propietaria del 50,4 1% del inmueble.

7. Indicó que la Resolución 95 de 2010 contenía una oferta de compra con una vigencia de 30 días que, de no ser aceptada, facultaba a la entidad

inmueble.

7. Indicó que la Resolución 95 de 2010 contenía una oferta de compra con una vigencia de 30 días que, de no ser aceptada, facultaba a la entidad para continuar con la expropiación. En todo caso, la Federación, en el acta de entrega de 24 de marzo de 2010 , había manifestado “su voluntad anticipada e inequívoca de acogerse a la oferta de compra que a futuro le notificara el municipio”.

8. Propuso la excepción de caducidad porque el demandante tuvo “plena certeza” de la fecha en que el municipio inició las obras. Así, dado que el acta de entrega material anticipada del inmueble fue suscrita el 24 de marzo de 2010, a partir de ese momento iniciaba el término.

9. Propuso la excepción de falta de legitimación activa en la causa porque, a parti r de la escritura 481 de 24 de julio de 1984, y de acuerdo con la

3 Folios 198-203 del d ocumento “12_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS194(.PDF) NroActua 2” del expediente digital. 4 Aunque la unidad correcta sería metros cuadrados, en la contestación de la demanda la entidad hizo la referencia en metros.Radicación: 68001-23-33-000-2016-00184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Decisión: revoca – accede a las pretensiones

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anotación 4 de la matrícula inmobiliaria, la Federación solo era dueña del 16,53% del bien y no del 33,33% como se pretendía en la demanda.

1.3. Sentencia de primera instancia

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anotación 4 de la matrícula inmobiliaria, la Federación solo era dueña del 16,53% del bien y no del 33,33% como se pretendía en la demanda.

1.3. Sentencia de primera instancia

10. Mediante la Sentencia de 26 de enero de 20215, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. Indicó que no había operado la caducidad porque, por tratarse de una ocupación por obra pública, el término debía contarse desde su finalización. Así, dado que los trabajos finalizaron el 7 de enero de 2016, la demanda presentada el 19 de octubre del mismo año fue oportuna.

11. De acuerdo con los documentos relativos a la historia del inmueble , el municipio, en 1953, adquirió 30,25 metros cuadrados de un total de 8.652 metros cuadrados del inmueble. Del área restante, un tercio era propiedad de la parte demandante.

12. No obstante , no se demostró la ocupación, porque la Federación entregó voluntariamente el inmueble, aunque , posteriormente, no se hubiera realizado el pago ni la transferencia de la propiedad. De este modo, afirmó el tribunal, dado que “el ingreso y ejecución de la obra fue aceptada y permitida por los propietarios”, no se probó que la administración hubiera atentado contra el derecho de propiedad o de posesión.

13. Sostuvo que el Municipio hizo una oferta mediante resolución, que había sido aceptada en el acta de entrega anticipada por la Federación. Así, solo restaba analizar si había responsabilidad de la administración por la omisión en no cumplir los acuerdos contenidos en el acta de entrega material.

sido aceptada en el acta de entrega anticipada por la Federación. Así, solo restaba analizar si había responsabilidad de la administración por la omisión en no cumplir los acuerdos contenidos en el acta de entrega material.

14. En este caso, debía demostrarse que la Federación, como promitente vendedor, realizó todos los trámites para elevar a escritura pública el contrato de compraventa y realizar la tradición del inmueble. De hecho, se demostró que el Municipio tenía disponibilidad presupuestal para el pago.

15. Para realizar la transferencia de la propiedad era indispensable que la Federación cancelara dos medidas cautelares que mantenían el bien fuera del comercio, según las anotaciones 8 y 13 de la matrícula inmobiliaria.

16. Por último, como una razón adicional para negar las pretensiones, señaló que, según la escritura pública 481 de 8 de marzo de 1984, mediante la cual la Federación recibió el bien, la destinación del inmueble como cementerio no podía modificarse y el terreno solo podía cederse a título gratuito con el mismo fin.

5 Documento “4_ED_04SENTENCIAPRIMER(.RAR) NroActua 2” del expediente digital.Radicación: 68001-23-33-000-2016-00184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Decisión: revoca – accede a las pretensiones

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1.4. Recurso de apelación

17. La parte demandante interpuso recurso de apelación 6. Afirmó que el tribunal desconoció el principio de congruencia porque resolvió “problemas

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1.4. Recurso de apelación

17. La parte demandante interpuso recurso de apelación 6. Afirmó que el tribunal desconoció el principio de congruencia porque resolvió “problemas jurídicos” diferentes a los planteados en la audiencia inicial. Señaló que nunca alegó que se tratara de una “ocupación ilegal o violenta” y agregó que la “ entrega voluntaria (…) fue de buena fe, pero inducida por el engaño”. A su juicio, la Federación “cumplió con los requisitos exigidos por el municipio de Bucaramanga, quien no culminó su carga de adquirir el bien por vía de enajenación voluntaria o de expropiación y pagar su precio ”, como lo ordenaba la Ley 388 de 1997.

18. Indicó que, de acuerdo con el acta de entrega anticipada, el Municipio realizaría una oferta, la que, de no ser aceptada en los 30 días siguien tes, daría lugar a iniciar la expropiación. El demandante aceptó la oferta y pagó los impuestos del inmueble para continuar con el trámite; sin embargo, la entidad no realizó las gestiones que le correspondían.

19. Señaló que el tribunal se equivocó al consi derar que la Federación no podía transferir el dominio del bien, porque, únicamente, la medida cautelar de embargo retira a los bienes del comercio, no así la inscripción de una demanda.

20. Por último, consideró que la interpretación del tribunal desconoció el principio de relatividad de los contratos . La cláusula contenida en la escritura 481 de 8 de marzo de 1984, que establecía unas limitaciones sobre

demanda.

20. Por último, consideró que la interpretación del tribunal desconoció el principio de relatividad de los contratos . La cláusula contenida en la escritura 481 de 8 de marzo de 1984, que establecía unas limitaciones sobre la propiedad, solo era aplicable a “una relación contractua l diferente e incipiente que existió entre la Federación Oriental de los Andes y el Municipio de Bucaramanga”. De cualquier modo, resultaba desproporcionado exigir el cumplimiento de esta cláusula cuando fue el Municipio quien puso al demandante en “imposibilidad de cumplir con la destinación el inmueble para cementerio”, al imponer su destinación para una vía pública.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Liquidación de perjuicios – 2.4. Condena en costas

2.1. Síntesis de la controversia

21. La Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará responsable al Municipio por la ocupación de la propiedad de la Federación. Si bien la parte demandante entregó voluntariamente el bien, lo cierto es que, posteriormente, la entidad construyó la vía pública sin haber adquirido el dominio del inmueble. Por tanto, se configuró una ocupación

6 Documento “3_ED_03MEMORIALES(.RAR) NroActua 2” del expediente digital.Radicación: 68001-23-33-000-2016-00184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Decisión: revoca – accede a las pretensiones

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por obra pública y se ordenará la indemnización de acuerdo con lo

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por obra pública y se ordenará la indemnización de acuerdo con lo probado en el proceso.

2.2. Análisis sustantivo

22. Mediante el Acuerdo 63 de 29 de septiembre de 2009, el Concejo Municipal facultó al alcalde de Bucaramanga para declarar la existencia de utilidad pública de unos predios, entre ellos, el denominado “Cementerio Universal”7. Mediante el Decreto 198 de 30 de septiembre de 2009 8, el alcalde municipal lo hizo.

23. El 24 de marzo de 2010 9, el Municipio y la Federación suscribieron el documento titulado “Acta de entrega material anticipada de un inmueble”.

Según este, el predio, con matrícula inmobiliaria 300-52872, tenía un área de 8.652 metros cuadrados. Del total, el Municipio era el propietario de 30,25 metros cuadrados y el área restante estaba dividida en partes iguales entre tres propietarios, uno de ellos, la sociedad dem andante. Esta manifestó en el acta su intención de acogerse a la oferta de compra que haría la entidad.

24. Mediante la Resolución 95 de 27 de abril de 2010 10, el Municipio determinó el carácter administrativo de la expropiación y realizó una oferta de compra. En el documento fijó como precio del inmueble $1.152.236.535.

A cada uno de los tres propietarios correspondía $384.078.845. Según el mismo acto, de no lograrse un acuerdo dentro de los 30 días hábiles

de compra. En el documento fijó como precio del inmueble $1.152.236.535. A cada uno de los tres propietarios correspondía $384.078.845. Según el mismo acto, de no lograrse un acuerdo dentro de los 30 días hábiles siguientes, la entidad daría inicio al trámite de expropiación administrativa.

25. De acuerdo con el oficio de la alcaldía municipal, de 5 de mayo de 201611, la administración llegó a un acuerdo de compra con los otros dos propietarios en marzo y abril de 2011, quedando pendiente la negociación de la tercera parte del inmueble propiedad la Federación. Según el documento, para la fecha la entidad no tenía constancia de la aceptación o del rechazo de la oferta.

26. Las transferencias de dominio referidas constan en el certificado de matrícula inmobiliaria12. Además, en la anotación número 8 se inscribió una demanda de un proceso ordinario en contra de la Federación. En la

7 Folios 37-39 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2” del expediente digital. 8 Folios 41-44 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2” del expediente digital. 9 Folios 25-27 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2” del expediente digital. 10 Folios 4-11 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2” del expediente digital. 11 Folios 32 -36 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2”

expediente digital. 11 Folios 32 -36 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2” del expediente digital. 12 Folios 97 -99 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2 ” del expediente digital.Radicación: 68001-23-33-000-2016-00184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Decisión: revoca – accede a las pretensiones

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anotación número 11 se inscribió una demanda de un proceso de pertenencia en el que la Federación demandó a los otros dos propietarios del predio.

27. Finalmente, de acuerdo con el oficio de 18 de abril de 201613, las obras

sobre el inmueble, relativas a la construcción del viaducto de la carrera novena y las obras complementarias, terminaron el 7 de enero de 2016.

28. De lo expuesto hasta aquí, contrario a lo sostenido por el tribunal, para la Sala es claro que se configuró una ocupación permanente. En primer lugar, la entrega anticipada del inmueble no puede convertirse en una excusa para que la administración no obtenga el dominio de los inmuebles en que realiza sus obras. La ocupación permanente de bienes inmuebles por obra pública no solo ocurre cuando media la fuerza o la imposición sin autorización del propietario, pues lo que la define es la construcción de infraestructura sin la adquisición de la propiedad. Si bien en este caso la administración formuló una oferta, sobre la cual no obtuvo respuesta alguna, era su deber iniciar la expropiación administrativa de acuerdo con

infraestructura sin la adquisición de la propiedad. Si bien en este caso la administración formuló una oferta, sobre la cual no obtuvo respuesta alguna, era su deber iniciar la expropiación administrativa de acuerdo con lo previsto en los artículos 68 y siguientes de la Ley 388 de 199714.

29. En segundo lugar, la inscripción de las demandas en la matrícula inmobiliaria del inmueble tampoco eximía a la administración de realizar su compra, con mayor razón cuando n inguna de las dos medidas retiraba el bien del comercio.

30. Por tanto, se demostró que el Municipio utilizó el inmueble denominado “Cementerio Universal” sin comprar la propiedad de la parte que le correspondía a la Federación, lo que configura una ocupación permanente de bien inmueble. En consecuencia, se ordenará la indemnización por este concepto.

2.3. Liquidación de perjuicios

31. Con la demanda la parte allegó un avalúo elaborado por la Corporación Lonja Inmobiliaria de Santander 15. Según el documento, en consideración a la ubicación del inmueble y al uso del suelo permitido por

13 Folios 30 -31 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2 ” del expediente digital. 14 “Artículo 68. Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la

(30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente (…)”. 15 Folios 49-151 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2 ” del expediente digital.Radicación: 68001-23-33-000-2016-00184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Decisión: revoca – accede a las pretensiones

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el POT, el valor del inmueble era $6.148.296 .000, de los cuales correspondía un tercio a la sociedad demandante, esto es, $2.049.432.000.

32. La Sala estima que el valor del documento no corresponde a la realidad del inmueble, como pasa a explicarse. El bien utilizado para la obra pública era un cementerio y, de acuerdo con la escritu ra 481 de 198416, mediante la cual la Federación adquirió su participación , se comprometía a “ no cambiar jamás la destinación del inmueble, (…) es decir, la de cementerio”.

33. En la audiencia de pruebas 17, el avaluador que elaboró el informe aportado no explicó en forma satisfactoria la razón para el mayor valor si, de acuerdo con la escritura pública referida, el bien tenía una destinación específica y, por tanto, no era procedente calcular su precio de acuerdo con los valores de mercado de la zona.

aportado no explicó en forma satisfactoria la razón para el mayor valor si, de acuerdo con la escritura pública referida, el bien tenía una destinación específica y, por tanto, no era procedente calcular su precio de acuerdo con los valores de mercado de la zona.

34. En el contexto anotado, para indemnizar a la parte demandante la Sala tomará como valor el fijado por la administración en su oferta de compra — ante el cual, en la entrega anticipada , la parte demandante había mostrado su conformidad— y lo traerá a valor presente. Así:

Valor actualizado = Valor histórico x (IPC final) (IPC inicial)

Entonces,

Valor actualizado = $384.078.845 x (147,90)18 = $780.399.246 (72,79)19

2.4. Condena en costas

35. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA y el numeral 4 del artículo 365 del CGP se condenará en costas a la parte demandada porque la sentencia de segunda instancia revoca totalmente la de primera instancia y resultó vencida en el proceso . El tribunal de origen liquida rá la condena en costas de manera concentrada, de acuerdo con el artículo 366 del CGP.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

16 Folios 104-107 del documento “9_ED_EXPEDIENTE_CDNOPPALFOLIOS1A(.PDF) NroActua 2” del expediente digital. 17 Archivo “16_ED_EXPEDIENTE_CP_0305101230137(.WMV) NroActua 2 ” del expediente digital

del expediente digital. 17 Archivo “16_ED_EXPEDIENTE_CP_0305101230137(.WMV) NroActua 2 ” del expediente digital 18 IPC de febrero de 202 5, por ser la última cifra disponible al momento de proferir esta decisión. 19 IPC de abril de 2010, mes en que la administración realizó la oferta de compra.Radicación: 68001-23-33-000-2016-00184 01 (67217) Demandante: Federación Oriental de los Andes Demandado: municipio de Bucaramanga Decisión: revoca – accede a las pretensiones

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RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR Sentencia de 26 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DECLARAR responsable al municipio de Bucaramanga por el daño causado a la sociedad demandante, con ocasión de la ocupación permanente de su porcentaje en el predio denominado Cementerio

Universal.

TERCERO: CONDENAR al municipio de Bucaramanga a pagar a la Federación Oriental de los Andes la suma de $780.399.246 por concepto de daño emergente.

CUARTO: PROTOCOLIZAR y REGISTRAR la presente Sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble denominado Cementerio Universal, con número de matrícula inm obiliaria 300 -52872, para que obre como título traslaticio de dominio en los términos del artículo 191 del CPACA.

QUINTO: CONDENAR en costas del proceso a la parte demandada. La liquidación se hará de manera concentrada en el tribunal de primera instancia.

traslaticio de dominio en los términos del artículo 191 del CPACA.

QUINTO: CONDENAR en costas del proceso a la parte demandada. La liquidación se hará de manera concentrada en el tribunal de primera instancia.

SEXTO: EJECUTAR esta sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO: para el cumplimiento de esta providencia, EXPEDIR copia de la sentencia de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 114 del Código General del Proceso. Para tal efecto, el tribunal de instancia cumplirá lo previsto por el artículo 329 del CGP.

Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado