CE - Sentencia 68001233300020220066901 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD SIMPLE Radicación: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

Demandante: COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES

LIMITADA - COPETRAN

Demandado: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, SANTANDER

Temas: Artículo 107 del Acuerdo 019 de 2022. Autorretenedores del impuesto de Industria y Comercio. Irretroactividad de ley tributaria.

Territorialidad del ICA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 28 de junio de 2024 , proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda sin imponer condena en costas.

Norma demandada

«ACUERDO N° 019 DE 2022

(Febrero 22)

“POR MEDIO DEL CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE

PIEDECUESTA – SANTANDER”

(…)

ARTÍCULO 107. AUTORRETENEDORES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.

“POR MEDIO DEL CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE

PIEDECUESTA – SANTANDER”

(…)

ARTÍCULO 107. AUTORRETENEDORES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.

Declárese Autorretenedores del impuesto de Industria y Comercio del Municipio de Piedecuesta a aquellos responsables del impuesto de Industria y Comercio que hayan declarado u obtenido ingresos brutos nacionales, antes de deducciones, por una suma igual o superior a veintitrés mil novecientos setenta y cinco (23.975) UVT o que tengan un patrimonio bruto de cincuenta y siete mil ochocientos dieciocho (57.818) UVT.

PARÁGRAFO PRIMERO. Anualmente se incrementará los valores absolutos aplicando la UVT de conformidad con lo establecido por la DIAN

PARÁGRAFO SEGUNDO. En el caso de agencias o sucursales los valores topes a que hace referencia este ARTÍCULO será el que se extraiga de los libros contables debidamente registrados con forme (sic) a lo reglamenta el código de comercio. Si las agencias y sucursales no tienen sus propios libros contables de la casa matriz o razón social consolidada.

PARÁGRAFO TERCERO. Dejará de ser Autorretenedor del impuesto de Industria y Comercio del Municipio de Piedecuesta cuando después de dos vigencias o años gravables consecutivos no cumpla con las condiciones requeridas para ser autorretenedor. Se hará efectiva la exclusión de contribuyente como gran contribuyente de Industria y Comercio en la fecha que la Secretaria (sic) de Hacienda Municipal o quien haga sus veces expedida (sic) la resolución motivada donde lo excluye previas (sic) solicitud del interesado. Para resolver esta solicitud la Secretaría de

(sic) de Hacienda Municipal o quien haga sus veces expedida (sic) la resolución motivada donde lo excluye previas (sic) solicitud del interesado. Para resolver esta solicitud la Secretaría de Hacienda Municipal tiene diez (10) días hábiles.»Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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Demanda

La demandante en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones1:

«Declarar la nulidad del Artículo 107 del Acuerdo Municipal No. 019 de febrero 22 de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Piedecuesta, por medio del cual se establecen los Agentes Autorretenedores del Impuesto de Industria y Comercio del Municipio de Piedecuesta.

Así mismo, se emita pronunciamiento frente a la situación planteada y a la actuación que debe surtir posteriormente el funcionario competente del municipio, ante lo expuesto en el concepto de violación.»

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:

• Artículos 313, 338 y 363 de la Constitución Política • Artículo 32 de la Ley 14 de 1983. • Artículo 343 de la Ley 1819 de 2016. • Artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

Como concepto de la violación expuso lo siguiente:

• Artículo 32 de la Ley 14 de 1983. • Artículo 343 de la Ley 1819 de 2016. • Artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

Como concepto de la violación expuso lo siguiente:

De acuerdo con el artículo 137 del CPACA, el acto administrativo fue expedido contrariando las normas en que debía fundarse, siendo éstas la Constitución Política y la Ley.

Desconocimiento del Principio de irretroactividad de la ley tributaria. Los artículos 338 y 363 de la Constitución Política consagran el principio de irretroactividad de la Ley tributaria, por lo cual esta no puede aplicarse sino a partir del periodo siguiente al que entró en vigencia.

El Acuerdo 019 fue sancionado el 4 de marzo de 2022, por lo que se entiende que el mismo entra en firme y comienza a surtir efectos únicamente a partir de esa fecha; no obstante, la Dirección de tesorería e Impuestos de Piedecuesta ordena la presentación y pago de declaraciones mensuales de autorretención del ICA desde enero de 2022, siendo esta una actuación contraria a la Ley por tener efectos retroactivos.

Desconocimiento del carácter territorial y municipal del impuesto de Industria y Comercio. De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el ICA es un tributo de carácter municipal, por lo que la gestión y administración de este impuesto es competencia exclusiva de los municipios. En este sentido, la citada ley establece que el hecho generador de este gravamen es el ejercicio de una actividad industrial, comercial y/o de servicios dentro de una determinada jurisdicción municipal.

El poder tributario de las entidades territoriales se fundamenta en lo dispuesto en el

el hecho generador de este gravamen es el ejercicio de una actividad industrial, comercial y/o de servicios dentro de una determinada jurisdicción municipal.

El poder tributario de las entidades territoriales se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución Política, que reconoce la autonomía que gozan para la gestión de sus intereses; sin embargo, dicha autonomía territorial en materia impositiva tiene su límite en la Constitución y la ley, en virtud del cual solo resulta posible gravar

1 Índice No. 16 de SAMAI del tribunal. Expediente Digital. 21 5_ED_001DEMANDA201800(.pdf) NroActua 16. Se tienen en cuenta las pretensiones expuestas en el escrito inicial de demanda, toda vez que el escrito de subsanación fue presentado de manera extemporánea.Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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los ingresos por el desarrollo de actividades realizadas en la respectiva jurisdicción municipal.

La Alcaldía de Piedecuesta, para determinar la calidad de agentes autorretenedores del ICA , basa su normatividad en requisitos no contemplados en la Ley, siendo contrarios al propósito que buscó el legislador al momento de otorgar la competencia en cuestión.

Inclusión de requisitos no previstos en la Ley para establecer contribuyentes como autorretenedores. El artículo 107 del Estatuto Tributario de Piedecuesta establece

en cuestión.

Inclusión de requisitos no previstos en la Ley para establecer contribuyentes como autorretenedores. El artículo 107 del Estatuto Tributario de Piedecuesta establece como agentes autorretenedores del ICA a aquellos contribuyentes responsables del impuesto que hayan declarado u obtenido ingresos brutos nacionales por una suma igual o superior a 23.975 UVT o tengan patrimonio bruto de 57.818 UVT.

La implementación como requisito para constituirse como agentes autorretenedores de indicadores correspondientes a los ingresos brutos obtenidos a nivel nacional o el patrimonio bruto de la persona jurídica a nivel nacional , constituye una flagrante violación y desconocimiento de los lineamientos establecidos en la Constitución y la Ley y de los principios de imparcialidad, equidad, coordinación y armonización que rigen las actuaciones administrativas.

Sanción improcedente. La sanción por extemporaneidad contemplada en el artículo 553 del Acuerdo 019 de 2022 es improcedente por no constituirse COPETRAN como autorretenedor del impuesto del ICA, de acuerdo con los límites impuestos por la Constitución y la Ley.

Contestación de la demanda

El municipio de Piedecuesta se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente2:

El artículo del acto censurado no adolece de causal de nulidad alguna en la medida que el contenido de este fue proferido en el marco de la autonomía territorial y con apego a lo dispuesto por la Ley 14 de 1983 y demás normas concordante s, estableciéndose así la condición para efectos de determinar la calidad de autorretenedor del ICA, mas no está imponiendo la base gravable del tributo y menos

apego a lo dispuesto por la Ley 14 de 1983 y demás normas concordante s, estableciéndose así la condición para efectos de determinar la calidad de autorretenedor del ICA, mas no está imponiendo la base gravable del tributo y menos estableciendo que el valor a declarar corresponda a actividades ejercidas por fuera de la jurisdicción municipal.

Lo regulado en el artículo 107 del Acuerdo 019 de 2022, no desconoce la normatividad invocada como violada , toda vez que el mismo no implica la asunción de una imposición tributaria que se enmarque dentro de la reserva establecida al legislador en torno a la facultad constitucional que tiene para definir la creación e imposición de tributos, sino que dicha norma va orientada a la mera determinación de la calidad de autorretenedor, lo que hace parte de la potestad que tiene la entidad en ejercicio de la autonomía territorial para determinar el sistema de recaudo del ICA.

El artículo demandado no regula la base gravable ni el hecho generador ni demás atributos esenciales del impuesto ICA, el cual debe surtirse conforme a lo establecido

2 Índice No. 16 de SAMAI del tribunal. Expediente Digital. 19_ED_015CONTESTACIONDD(.pdf) NroActua 16.Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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en el artículo 53 de la citada normatividad , sino que establece unas condiciones para

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en el artículo 53 de la citada normatividad , sino que establece unas condiciones para efectos de determinar la calidad para ser considerado autorretenedor del ICA en el municipio de Piedecuesta, quienes deberán liquidar el tributo conforme a las actividades realizadas en la jurisdicción del municipio y por los ingresos que perciban en tal territorio. Así, al limitarse la norma acusada a determinar la calidad de autorretenedor del ICA y no imponer un nuevo tributo ni modificar el existente, no se desconocen los principios de imparcialidad y equidad.

En relación con la pretensión encaminada a que se emita un pronunciamiento frente a la situación particular planteada, esta configura una indebida acumulación de pretensiones en la medida en que no se evidencia en el presente asunto que la nulidad del acto demandado implique un restablecimiento de derecho del tipo que depreca la demandante máxime cuando aquello se relaciona con una situación concreta y específica de la empresa demandante, por lo que no está llamada a prosperar.

Propuso la excepción de caducidad del medio de control. En el evento en que del acto de carácter general emanen efectos de carácter particular, ya que se estaría frente a pretensiones propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se encuentra caducado por cuanto la demanda debía haberse interpuesto en el término de cuatro (4) meses contados a partir de su publicación, lo que ocurrió el 4 de marzo de 2022 y no el 29 de noviembre de 2022, tal como sucedió en el caso de la

el término de cuatro (4) meses contados a partir de su publicación, lo que ocurrió el 4 de marzo de 2022 y no el 29 de noviembre de 2022, tal como sucedió en el caso de la referencia.

La demandante pretende invocar argumentos dentro del concepto de violación que no guardan relación con el contenido del acto demandado, toda vez que de una parte pretende con base en el desconocimiento del principio de irretroactividad atacar una decisión proferida por la administración orientada a la liquidación y pago del impuesto de industria y comercio, y de otra parte, alegar su inconformidad en torno a la imposición de una sanción por extemporaneidad, aspectos que no emanan del contenido del acto acusado y por tal razón no pueden cuestionarse en esta sede judicial.

El acto administrativo demandado no desconoce la territorialidad del ICA ni modifica los elementos esenciales del tributo, en la medida que solo se limita a determinar la calidad de autorretenedor de este impuesto, sin significar esto la creación de un nuevo tributo ni la modificación de uno existente , por lo que tampoco viola el principio de legalidad. Huelga aclarar que el hecho generador del impuesto, conforme al artículo 55 del Acuerdo 019 de 2022 , recae, en cuanto a materia imponible “«sobre todas las actividades industriales, comerciales y de servicios que ejerzan o realicen en la jurisdicción del Municipio de Piedecuesta directa o indirectamente…» limitándose la norma acusada en el marco de la autonomía territorial derivada de la Constitución, conforme al numeral 5 del artículo 300 y numeral 3 del artículo 313, que predican la facultad de las entidades territoriales para organizar sus ingresos y gastos a fin de

la norma acusada en el marco de la autonomía territorial derivada de la Constitución, conforme al numeral 5 del artículo 300 y numeral 3 del artículo 313, que predican la facultad de las entidades territoriales para organizar sus ingresos y gastos a fin de cumplir con las funciones asignadas constitucional y legalmente.

No existe violación al principio de irretroactividad tributaria ya que el artículo demandado no establece la creación y/o imposición de un nuevo tributo distinto del existente del ICA, sino que refiere aspectos para definir la calidad de autorretenedor del citado tributo, por lo que es evidente que el ICA ya se encontraba establecido desdeRadicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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el punto de vista de sus atributos esenciales desde la anterior normatividad tributaria municipal.

Finalmente, se refiere a la retención en la fuente como mecanismo que permite al Estado percibir un flujo de ingresos fiscales, con los cuales las autoridades pueden racionalizar sus políticas de gasto y garantizar la prestación de los servicios públicos, lo que atiende los principios de eficiencia, equidad y progresividad.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Santander , en sentencia de 28 de junio de 2024, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente3:

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Santander , en sentencia de 28 de junio de 2024, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente3:

La demandante no invocó expresamente las normas que no se aplicaron o no se interpretaron conforme a los parámetros de orden superior o de rango legal, por lo que no fue posible realizar el ejercicio de contrastación formal entre el acto acusado y las normas de mayor jerarquía.

En cuanto a la violación del principio de irretroactividad de la ley tributaria y la sanción improcedente por la no constitución de Copetran como autorretenedor del ICA, surge con nitidez un contenido particular en las pretensiones de la demanda, lo cual escapa al resorte del juez de nulidad simple, como quiera que este medio de control es de naturaleza pública, especial y objetiva, pues su finalidad es tutelar el orden jurídico y la legalidad en abstracto.

Las decisiones que se desprendan por la aplicación del acto administrativo demandado, se verterán en actos administrativos particulares que Copetran puede atacar, si a bien lo tiene, en sede judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que las mismas escapan al estudio normativo que en abstracto se desarrolla en el caso de la referencia para proteger el ordenamiento jurídico y los derechos de todos los administrados.

El municipio de Piedecuesta determinó en algunos casos y dependiendo de los ingresos brutos nacionales o del patrimonio del sujeto, que sea el mismo beneficiario del pago, en calidad de gran contribuyente, quien cumpla directamente con los deberes que le c orresponden al agente retenedor. Así, al momento de causar el ingreso

ingresos brutos nacionales o del patrimonio del sujeto, que sea el mismo beneficiario del pago, en calidad de gran contribuyente, quien cumpla directamente con los deberes que le c orresponden al agente retenedor. Así, al momento de causar el ingreso practicará la retención del ICA y estará obligado a declararla y trasladarla al fisco, en aplicación de la autorretención.

La figura de autorretención de ninguna manera equivale a que las retenciones se conviertan en un impuesto diferente al establecido previamente, teniendo en cuenta que el acto administrativo acusado no creó un nuevo tributo de orden territorial y tampoco modificó el hecho generador, la base gravable o los sujetos activos y pasivos del ICA.

El municipio de Piedecuesta estaba facultado para determinar quiénes podían ser considerados agentes autorretenedores del ICA, sin que se pueda alegar una extralimitación en su competencia a la hora de considerar los ingresos brutos de orden

3 Índice No. 52 de SAMAI del tribunal.Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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nacional o el patrimonio del contribuyente, pues la obligación de autorretener surge del hecho de percibir ingresos por el desarrollo de actividades gravadas, a partir de la condición de sujeto pasivo del citado impuesto.

El artículo 107 del Acuerdo 019 de 2022 no estableció reglas contrarias a la

hecho de percibir ingresos por el desarrollo de actividades gravadas, a partir de la condición de sujeto pasivo del citado impuesto.

El artículo 107 del Acuerdo 019 de 2022 no estableció reglas contrarias a la Constitución y/o la ley para determinar la calidad de agente autorretenedor del ICA en la jurisdicción del municipio ; por el contrario, la norma demandada se fundó en las normas procedentes y en la competencia que ostentaba el ente territorial para determinar la calidad discutida en cabeza de los contribuyentes del impuesto mencionado.

En relación con la pretensión que «se emita pronunciamiento frente a la situación planteada y a la actuación que debe surtir posteriormente el funcionario competente del municipio, ante lo expuesto en el concepto de violación », la misma se escapa a la naturaleza del medio de control incoado por cuanto nuevamente se inserta en cuestiones particulares.

Recurso de apelación

La demandante4 apeló la sentencia de primera instancia , con fundamento en lo siguiente:

En cuanto a la infracción a las normas en que debía fundarse el acto administrativo demandado, la demanda reseña claramente las normas de rango constitucional y legal que han sido vulneradas por el municipio de Piedecuesta, tales como los artículos 313, 338 y 363 de la Constitución Política, 32 de la Ley 14 de 1983, 343 de la Ley 1819 de 2016 y 59 de la Ley 788 de 2002.

Los artículos 338 y 363 se refieren al principio de irretroactividad de la ley tributaria, por lo que es claro concluir que la misma no se puede aplicar sino a partir del periodo siguiente al periodo de su entrada en vigencia. En el caso en particular, se ordenó por

Los artículos 338 y 363 se refieren al principio de irretroactividad de la ley tributaria, por lo que es claro concluir que la misma no se puede aplicar sino a partir del periodo siguiente al periodo de su entrada en vigencia. En el caso en particular, se ordenó por la Dirección de Tesorería e Impuestos de Piedecuesta la presentación y pago de declaraciones mensuales de autorretención del impuesto ICA desde enero de 2022 , cuando el acuerdo demandado entró en vigencia a partir de marzo del mismo año.

Se vulnera también e l artículo 32 de la Ley 14 de 1983, que establece que el ICA es un impuesto territorial recaudado por los municipios, teniendo como hecho generador el ejercicio de una actividad industrial, comercial y/o de servicios dentro de una determinada jurisdicción municipal, considerando que en el caso de la referencia , el municipio estableció normas locales que terminan rebasando el carácter territorial del mencionado impuesto, excediendo de esta manera la facultad de imposición de la que gozan los entes descentralizados.

Frente a la pertinencia del medio de control invocado, el mismo sí está encaminado a proteger el ordenamiento jurídico y la eficacia de los derechos de todos los administrados, sin perseguir un restablecimiento automático de un derecho subjetivo con la declaratoria de nulidad del acto demandado.

El municipio de Piedecuesta tuvo una motivación subjetiva al aumentar los ingresos obtenidos con el impuesto de Industria y Comercio, extralimitando los requisitos para

4 Índice No. 55 de SAMAI del tribunal.Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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4 Índice No. 55 de SAMAI del tribunal.Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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ser agente autorretenedor haciendo referencia a factores del nivel nacional ; no obstante, el hecho generador se circunscribe únicamente al nivel municipal al igual que la base gravable, por lo que el pago anticipado de este impuesto debe ser determinado de manera congruente y proporcional para evitar abusos a los contribuyentes y no vulnerar los principios de imparcialidad, equidad, coordinación y armonización.

Pronunciamientos en segunda instancia

El Ministerio Público emitió concepto y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, conforme a lo siguiente:

El acto administrativo no se profirió con infracción de las normas en que debía fundarse, por lo que no se encuentra que la actuación procesal est é afectada de nulidad. Además, la causal invocada debió argumentarse, lo cual no sucede en el presente caso.

Respecto a la violación del principio de irretroactividad de la ley, es necesario recordar que la pretensión de la demandante se encaminó solamente a la nulidad del artículo 107 del Acuerdo 109 de 2022, del cual no se desprende un restablecimiento automático o el pago de indemnización de perjuicios, por lo que los actos administrativos y particulares que surjan podrán ser objeto de discusión en sede

107 del Acuerdo 109 de 2022, del cual no se desprende un restablecimiento automático o el pago de indemnización de perjuicios, por lo que los actos administrativos y particulares que surjan podrán ser objeto de discusión en sede judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La administración municipal , por razones de eficacia y control puede ordenar la autorretención, ya que permite un flujo periódico, regular y constante para garantizar una disponibilidad financiera con miras al cumplimiento de los fines y, adicionalmente constituye un instrumento de control en favor del cumplimiento de las obligaciones tributarias.

La obligación de autorretener surge del hecho de percibir ingresos por el desarrollo de actividades gravadas, de modo que no se evidencia la falta de competencia alegada, ya que el municipio tenía la facultad para determinar la calidad de autorretenedor del ICA y esto no es una extralimitación.

Es procedente la imposición de la sanción, como se indicó con antelación , pues el municipio de Piedecuesta no creó un nuevo tributo de orden territorial y tampoco modificó el hecho generador del ICA, la base gravable o los sujetos del gravamen.

El municipio de Piedecuesta guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico Se decide la legalidad del artículo 107 del Acuerdo No. 019 de 22 de febrero de 2022, por medio del cual se actualiza el Estatuto tributario del Municipio de Piedecuesta, proferido por el Concejo Municipal de Piedecuesta, Santander.Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

por medio del cual se actualiza el Estatuto tributario del Municipio de Piedecuesta, proferido por el Concejo Municipal de Piedecuesta, Santander.Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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El debate jurídico se centra en determinar, conforme a los argumentos de apelación formulados por la demandante -apelante única-, si el artículo 107 del Acuerdo No. 019 de 22 de febrero de 2022, se profirió con infracción de las normas en que debía fundarse, vulnerando los principios de (i) irretroactividad de la ley tributaria y (ii) la territorialidad del tributo.

Análisis de legalidad del artículo 107 del Acuerdo No. 019 de 22 de febrero de 2022

En el caso particular , se discute la legalidad del artículo 107 del Acuerdo No. 019 de 22 de febrero de 2022, por medio del cual el Concejo Municipal de Piedecuesta estableció como autorretenedores del impuesto de Industria y Comercio a aquellos «responsables del impuesto de Industria y Comercio que hayan declarado u obtenido ingresos brutos nacionales, antes de deducciones, por una suma igual o superior a veintitrés mil novecientos setenta y cinco (23.975) UVT o que tengan un patrimonio bruto de cincuenta y siete mil ochociento s dieciocho (57.818) UVT. (…)».

cinco (23.975) UVT o que tengan un patrimonio bruto de cincuenta y siete mil ochociento s dieciocho (57.818) UVT. (…)».

El tribunal consideró que la demandante no invocó expresamente las normas que no se aplicaron o no se interpretaron conforme a los parámetros de orden superior o de rango legal, por lo que no fue posible realizar el ejercicio de contrastación formal entre el acto acusado y las normas de mayor jerarquía.

Por su parte, la demandante en el recurso de apelación insiste en que la norma demandada se expidió con infracción a los artículos 313, 338 y 363 de la Constitución Política, 32 de la Ley 14 de 1983, 343 de la Ley 1819 de 2016 y 59 de la Ley 788 de 2002, por cuanto se vulner ó el principio de irretroactividad de la ley tributaria , ya que la misma no se puede aplicar sino a partir del periodo siguiente al de su entrada en vigencia, y el principio de la territorialidad del ICA , dado que el municipio estableció requisitos para ser agente autorretenedor haciendo referencia a facto res del nivel nacional que terminan rebasando el carácter territorial del mencionado impuesto.

Irretroactividad de la ley tributaria

En relación con la violación del principio de irretroactividad de la ley tributaria y la sanción improcedente por la no constitución de la demandante como autorretenedor del ICA, el a quo indicó que surge un contenido particular en las pretensiones de la demanda, lo cual escapa al resorte del juez de nulidad simple, como quiera que este medio de control es de naturaleza pública, especial y objetiva, ya que su finalidad es tutelar el orden jurídico y la legalidad en abstracto.

demanda, lo cual escapa al resorte del juez de nulidad simple, como quiera que este medio de control es de naturaleza pública, especial y objetiva, ya que su finalidad es tutelar el orden jurídico y la legalidad en abstracto.

En el presente caso , el recurrente invoca la causal de nulidad basado en el desconocimiento de los artículos 338 y 36 3 de la Constitución Política, respecto a la violación del principio de irretroactividad de la ley, afirmando que «la Dirección de Tesorería e Impuestos de Piedecuesta ordena la presentación y pago de Declaraciones Mensuales de Autorretención del impuesto ICA desde el mes de enero del año 2022, por lo que, naturalmente, esta sería siendo (sic) una actuación contraria a la ley, por pretender dar efectos retroactivos a un Acuerdo que entró en vigor en marzo del presente año,» situación que se desprende de la comunicación realizada por la Administración municipal, el 29 de septiembre de 2022 , con asunto «Invitación a presentar declaraciones Mensual de Autorretenciones » (resalta la Sala) , en la cual indica:Radicado: 68001-23-33-000-2022-00669-01 (29177)

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«La Dirección de Tesorería e Impuestos adscrita a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Piedecuesta en uso de sus facultades de fiscalización, constató mediante revisión de la

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«La Dirección de Tesorería e Impuestos adscrita a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Piedecuesta en uso de sus facultades de fiscalización, constató mediante revisión de la declaración anual del impuesto de industria y comercio del año gravable 202 1, que el contribuyente COOPERATIVA SANTANDEREANA DE T con NIT. 890200928 está obligado a presentar y pagar la declaración Mensual de Autorre