CE - Sentencia 68001233300020250079501

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 68001-23-33-000-2025-00795-01

Referencia: Acción de tutela

Actor: RAFAEL RODRÍGUEZ MOROS

TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE, NO SE CUMPLE

CON EL REQUISITO GENERAL DE SUBSIDIARIEDAD. EL ACTOR NO PROMOVIÓ

EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO,

MECANISMO JUDICIAL IDÓNEO PARA DEBATIR LAS INCONFORMIDADES

PUESTAS DE PRESENTE EN LA ACCIÓN DE TUTELA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, DEFENSA Y ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 20 de enero de 2026, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER 1 declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES

1 En adelante Tribunal.2

Número único de radicación: 68001-23-33-000-2025-00795-01

Actor: RAFAEL RODRÍGUEZ MOROS

1 En adelante Tribunal.2

Número único de radicación: 68001-23-33-000-2025-00795-01

Actor: RAFAEL RODRÍGUEZ MOROS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

El señor RAFAEL RODRÍGUEZ MOROS , actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia , los cuales estima vulnerados por la DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA2, al haber tramitado en su contra un proceso administrativo de cobro coactivo , sin haberle notificado en debida forma el mandamiento de pago.

I.2.- Hechos

Indicó que el 16 de diciembre de 2020 , la DIRECCIÓN expidió una resolución mediante la cual libró mandamiento de pago, dentro del proceso de cobro coactivo identificado con el número único de radicación 2020-00926-00.

Manifestó que la citación para la notificación no fue entregada y no existe evidencia de la entrega física del aviso.

Refirió que pese a esa circunstancia la actuación administrativa continuó vulnerando sus derechos fundamentales, razón por la que

2 En adelante Dirección.3

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continuó vulnerando sus derechos fundamentales, razón por la que

2 En adelante Dirección.3

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Actor: RAFAEL RODRÍGUEZ MOROS

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al enterarse de manera informal de la actuación , presentó ante la DIRECCIÓN una solicitud de nulidad por indebida notificación , la cual fue resuelte de forma desfavorable a través de la Resolución núm. DESAJBUGCC25-6099 de 9 de octubre de 2025.

I.3. Fundamentos de derecho

A juicio del actor, la entidad accionada incurrió en vías de hecho al tener como valida una notificación ficticia, pues no existe una constancia de notificación que acredite la debida notificación del acto que libró mandamiento de pago.

Resaltó que la entidad lo condenó sin que se le permitiera el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, lo que le impidió formular de manera oportuna las excepciones contra el mandamiento de pago.

I.4.- Pretensiones

El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia:

“[…] 1. TUTELAR mis derechos fundamentales al Debido Proceso ya la Defensa del señor RAFAEL RODRIGUEZ MOROS.

2. DEJAR SIN EFECTOS todas las actuaciones surtidas dentro del trámite del proceso de cobro coactivo posteriores a la expedición de mandamiento de pago.4

ya la Defensa del señor RAFAEL RODRIGUEZ MOROS.

2. DEJAR SIN EFECTOS todas las actuaciones surtidas dentro del trámite del proceso de cobro coactivo posteriores a la expedición de mandamiento de pago.4

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3. ORDENAR a la DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA que, en el plazo de 48 horas, decrete la nulidad de lo accionado a partir de la notificación del mandamiento de pago, y proceda a notificar en debida forma para poder ejercer el derecho de defensa del señor RAFAEL RODRIGUEZ MOROS […]”. (Destacado pertenece al texto).

I.5. Defensa

I.5.1.- La DIRECCIÓN manifestó que las pretensiones formuladas por el actor no están llamadas a prosperar, por cuanto la entidad se encuentra adelantando el proceso de cobro coactivo en estricto cumplimiento del deber legal.

Indicó que en el asunto expidió la resolución de mandamiento de pago el 16 de diciembre de 2020, para lo cual libró la respectiva citación para la diligencia de notificación, sin embargo, ante la devolución de las comunicaciones por parte de la empresa de correo, realizó la notificación por aviso el 5 de diciembre de 2023.

Aseguró que no ha amenazado, ni vulnerado los derechos invocados

devolución de las comunicaciones por parte de la empresa de correo, realizó la notificación por aviso el 5 de diciembre de 2023.

Aseguró que no ha amenazado, ni vulnerado los derechos invocados por el actor, pues a pesar de la imposibilidad de materializar la notificación del mandamiento de pago de manera personal, procedió a realizar la notificación por aviso, en concordancia con lo dispuesto el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo5

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Contencioso Administrativo3.

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

El TRIBUNAL, mediante sentencia de 20 de enero de 2026, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de subsidiariedad.

Manifestó que las pretensiones del actor están encaminadas a dejar sin efectos las actuaciones adelantadas por la Dirección en el marco del proceso de cobro coactivo, cuya competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo previsto en los artículos 101, 104 y 138 del CPACA.

Arguyó que el juez administrativo es el competente para anular el contenido de los actos administrativos que resuelven la actuación administrativa, por lo que no existe razón que impida al actor tramitar el proceso ordinario hasta que se profiera sentencia.

Arguyó que el juez administrativo es el competente para anular el contenido de los actos administrativos que resuelven la actuación administrativa, por lo que no existe razón que impida al actor tramitar el proceso ordinario hasta que se profiera sentencia.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó la sentencia proferida por el TRIBUNAL, manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues,

3 En adelante CPACA.6

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a su juicio, el proceso ordinario constituye un medio judicial ineficaz pues se le obliga a esperar una sentencia de nulidad, mientras sus bienes son objeto de medida cautelares y remate, imponiéndole una carga desproporcionada.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la

concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o7

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particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial, salv o que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso concreto

En el presente caso, la parte actora instauró la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia , los cuales estima vulnerados por la DIRECCIÓN.

Los disensos del actor radican en que la entidad accionada incurrió en vías de hecho al tener como valida una notificación ficticia, pues

cuales estima vulnerados por la DIRECCIÓN.

Los disensos del actor radican en que la entidad accionada incurrió en vías de hecho al tener como valida una notificación ficticia, pues no existe una constancia de notificación que acredite la debida notificación del auto que libró mandamiento de pago.

Resaltó que la entidad lo condenó sin que se le permitiera el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, lo que le impidió formular de manera oportuna las excepciones contra el mandamiento de pago.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el8

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TRIBUNAL que, mediante sentencia de 20 de enero de 2026, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se acreditó el requisito de subsidiariedad.

Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia , manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, el proceso ordinario constituye un medio judicial ineficaz pues se le obliga a esperar una sentencia de nulidad, mientras sus bienes son objeto de medida cautelares y remate, imponiéndole una carga desproporcionada.

Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe

cautelares y remate, imponiéndole una carga desproporcionada.

Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de l a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela ; y, de ser así, se establecerá si la entidad accionada vulneró los derechos deprecados.

En ese orden, se examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en especial, el requisito de la subsidiariedad.

De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad9

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El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable . La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario , pues solo es procedente

atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario , pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.

Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerd o con las competencias establecidas por el legislador.

No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el juez constitucional podría10

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intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»4 (Subrayas y negrillas fuera del texto).

amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»4 (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Precisado lo anterior, la Sala evidencia que las inconformidades planteadas por la actora en este trámite constitucional recaen en que la entidad accionada vulner ó sus derechos fundamentales, al haber adelantado en su contra un proceso administrativo de cobro coactivo, sin haberse efectuado debidamente la notificación del acto que libró mandamiento de pago.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que, como bien lo señaló el a quo la presente acción de tutela es improcedente por carencia del requisito de subsidiariedad, habida cuenta que el actor tiene a su disposición la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA , como medio de defensa para pretender el amparo de los derechos deprecados con

4 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio.11

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relación a los señalamientos formulados respecto al trámite del proceso de co bro coactivo identificado con el número único de radicación 2020-00926-00 y la legalidad del acto administrativo que

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relación a los señalamientos formulados respecto al trámite del proceso de co bro coactivo identificado con el número único de radicación 2020-00926-00 y la legalidad del acto administrativo que resolvió la actuación administrativa , esto es, la Resolución núm. DESAJBUGCC25-5582 de 12 de septiembre de 2025, por medio de la cual se ordena seguir adelante con la ejecución5.

Así las cosas, la Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual la actora tiene a su alcance, por lo que mal podría el juez de tutela ordenar un amparo constitucional con el propósito de que se emita una orden que evidentemente es competencia del juez de conocimiento y que por negligencia y desidia de la actora o de su apoderado, no han sido ventiladas dentro del mecanismo judicial ordinario dispuesto para ello.

Aunado a lo anterior, no se puede desatender en manera alguna el carácter excepcional y subsidiario de la acción de tutela, habida

5 Esta información se extrae de los anexos del expediente del proceso de cobro coactivo aportado junto con la contestación de la demanda por la entidad accionada. Ver indicie núm. 11 del expediente digital visible en el aplicativo de consulta Samai. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=6800123330002025007 9500680012312

visible en el aplicativo de consulta Samai. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=6800123330002025007 9500680012312

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cuenta que su desconocimiento afectaría el ordenamiento jurídico en el sentido de que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por el juez natural para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas po r el legislador.

Ahora bien, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional6:

“[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. (…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una

detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. (…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […]”.

De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que

6 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.13

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sobre tal aspecto ni siquiera se hace mención en el escrito introductorio, sin que en todo caso de las circunstancias fácticas probadas se pueda advertir tal situación.

En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,14

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Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de febrero de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.