CE - Sentencia 70001233300020150027201 de 2025

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 18 de julio de 2025

Radicación: 70001-23-33-000-2015-00272-01 (69981) Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional y otro Referencia: Acción de grupo

Temas: acción de grupo – conflicto armado – desplazamiento forzado – causa común del daño – condena en costas

Síntesis del caso: se demanda por el desplazamiento forzado de un grupo de personas que habitaban en los municipios que conforman la región de los Montes de María, entre los años 1996 y 2008.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 11 de mayo de 2022 , proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró de oficio la caducidad de la acción.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Trámite procesal relevante – 1.3.

Posición de la parte demandada – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

Posición de la parte demandada – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 22 de mayo de 2015 , Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros 1 presentaron demanda2, en ejercicio de la acción de grupo, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional y la Policía Nacional, con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe):

“1.- Que la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA – ARMADA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL es administrativa y patrimonialmente responsable por los daños y perjuicios de toda índole (materiales, morales, alteración a las condiciones de existencia, entre otros) causado s a los núcleos familiares accionantes con ocasión del desplazamiento forzado del que fueron víctimas, en hechos relacionados con el conflicto armado

1 La demanda fue admitida respecto de 550 personas, de acuerdo con el listado disponible en el auto admisorio. Documento “ 14AutoAdmisorio” del expediente digital, disponible para consulta en el índice 2 Samai. 2 Páginas 3 -160 del documento “ 44_EXPEDIENTEDIGI_01Demanda_1_20240801180149904” del expediente digital.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

2 de 8

interno, que se suscitó en los Montes de María y en especial en los municipios

Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

2 de 8

interno, que se suscitó en los Montes de María y en especial en los municipios de Ovejas, Chalán y Coloso, del Departamento de Sucre, lo cual les causó y les sigue causando daño antijurídico en su patrimonio, libertades y en su buen nombre”.

2. Los perjuicios reclamados se resumen así:

Tipo de perjuicio Valor Lucro cesante $37.451.100 para cada uno de los demandantes Daño emergente $12.887.000 “ a favor de cada uno de los jefes de hogar” Morales 200 salarios mínimos para cada uno de los demandantes Alteración a las condiciones de existencia 200 salarios mínimos para cada uno de los demandantes

3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos:

4. Desde la década de 1970 los Montes de María ha sido una región de “conflictos sociales asociados con la lucha campesina por la tierra ”. Entre 1997 y 2008 , se registraron más de setenta masacres e innumerables hechos constitutivos de graves violaciones a los derechos human os. Los municipios más afectados fueron Ovejas, Chal án, Colos ó, San Onofre, Toluviejo y Morroa, lugares que estuvieron en constante disputa territorial entre los grupos guerrilleros y los grupos paramilitares.

5. Los reiterados y atroces actos de violencia provocaron el desplazamiento forzado de los demandantes. En algunos casos, las autoridades omitieron su deber de protección pese a conocer de la

entre los grupos guerrilleros y los grupos paramilitares.

5. Los reiterados y atroces actos de violencia provocaron el desplazamiento forzado de los demandantes. En algunos casos, las autoridades omitieron su deber de protección pese a conocer de la situación de orden públi co, en otros fueron permisivas y actuaron en coordinación con los grupos paramilitares. Incluso, la Policía se retiró de los municipios de Chalán y Colosó, lo que dejó a la población en estado de desprotección. Así, la responsabilidad del Estado en este ca so se concretaba tanto por acción como por omisión.

1.2. Trámite procesal relevante

6. Mediante Auto de 7 de septiembre de 2015 3, el Tribunal Administrativo de Sucre inadmitió la demanda con el fin de que la parte actora subsanara varios defectos. Entre otros, indicó que la parte demandante no justificó “la procedencia de la acción ” y que existían “ contradicciones en la determinación del grupo”, pues se hacía referencia a varios municipios.

7. La parte demandante aportó un memorial 4 en el que sostuvo que “los actores fueron víctimas del delito del desplazamiento forzado entre los años 1996 a 2007, a raíz de la violencia extrema generalizada que reinaba en la subregión de los Montes de María ”. Afirmó que todos los demandantes perseguían lo mismo, “esto es, la indemnización de perjuicios

3 Documento “09AutoInadmisorio” del expediente digital. 4 Documento “12EscritoSubsanación” del expediente digital.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros

3 Documento “09AutoInadmisorio” del expediente digital. 4 Documento “12EscritoSubsanación” del expediente digital.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

3 de 8

por el mismo hecho victimizante de desplazamiento forzado ocurrido bajo idénticas circunstancias”.

8. Mediante Auto admisorio de 30 de septiembr e de 2015 5, el tribunal consideró satisfecho el requisito de la causa común del daño en los

siguientes términos (se trascribe):

“[L]a demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 52 y concordantes de la Ley 472 de 1998, especialmente el de señalarse cada una de las personas naturales que pertenecen a un grupo y de las cuales se pregona que han sufrido un perjuicio individual, así como las condiciones uniformes respecto de una misma causa que origina los perjuicios, esto es, el desplazamiento forzado”.

1.3. Posición de la parte demandada

9. La Armada contestó la demanda6. Sostuvo que no se aportó prueba alguna del desplazamiento forzado, por lo que los actores carecían de legitimación activa en la causa.

10. Propuso la excepción que denomino “ ineptitud de la demanda por inexistencia de causa común ”. En su concepto, los demandantes “ no reun[ía]n las características uniformes que exig [ía] la Ley 472 de 1998 para

10. Propuso la excepción que denomino “ ineptitud de la demanda por inexistencia de causa común ”. En su concepto, los demandantes “ no reun[ía]n las características uniformes que exig [ía] la Ley 472 de 1998 para que pu[dieran] considerarse como grupo ”, porque, según lo narrado, “los supuestos desplazamientos se dieron en circunstancias modales, fechas y lugares diferentes ”. No podía aceptarse como causa común del daño, como lo pretendía la demanda, la omisión de protección.

11. Propuso, además, la excepción de hecho de un tercero, porque no estaba probado que la Armada hubiera participado en las circunstancias que causaron el desplazamiento.

12. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contestó la demanda7. Afirmó que no estaba probad o que los desplazamientos hubieran sido causados por acción u omisión de la entidad, por lo que el daño no le era imputable. Destacó que no se allegaron pruebas que demostraran que el hecho era previsible y resistible. Lo anterior constituía el incumplimiento de la carga de la prueba de la parte actora.

1.4. Sentencia de primera instancia

13. Mediante Sentencia de 11 de mayo de 2022 8, el Tribunal Administrativo de Sucre declaró, de oficio, probada la caducidad de la acción.

5 Documento “14AutoAdmisorio” del expediente digital. 6 Documentos “ 19ContestacionDemanda” y “ 20ContestacionDemanda” del expediente digital. 7 Documento “21ContestacionDemanda” del expediente digital. 8 Documento “ Sentencia 1_700012333000201500272011EXPEDIENTEDIGI20230616152753 ”

digital. 7 Documento “21ContestacionDemanda” del expediente digital. 8 Documento “ Sentencia 1_700012333000201500272011EXPEDIENTEDIGI20230616152753 ” del expediente digital.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

4 de 8

14. Señaló que, en el auto admisorio “ no debió tomarse solo como causa común el desplazamiento de las personas ” de la región de los Montes de María, porque l os “motivos de violencia que generaron el desplazamiento p[odían] ser disímiles” y “la violencia generalizada por cuenta del conflicto interno colombiano no siempre da [ba] lugar a concretar una causa común”. La demanda solo mencionó el destierro, pero no indicó su “causa o el hecho generador”, e incluyó varios municipios “sin probar cuáles de los actores [eran] provenientes de uno u otro, lo cual romp[ía] con una unidad de grupo y aun con la causa común de identificación”.

15. De acuerdo con los hechos narrados en la demanda y una lista de las personas inscritas en el Registro Único de Víctimas, los desplazamientos de los demandantes ocurrieron entre 1998 y 2008. La parte actora no señaló una fecha de retorno, ni allegó denuncias o reclamaciones ante las entidades enjuiciadas. Solo aportó unos oficios dirigidos a la Defensoría del Pueblo y a la Presidencia de la República que alertaban sobre la alteración del orden público , “pero en un contexto general de conflicto

entidades enjuiciadas. Solo aportó unos oficios dirigidos a la Defensoría del Pueblo y a la Presidencia de la República que alertaban sobre la alteración del orden público , “pero en un contexto general de conflicto interno”, sin precisar hechos y lugares concretos.

16. En consecuencia, la ca ducidad debía contarse desde el día siguiente a la ocurrencia del daño, ya que los demandantes no demostraron que no les era posible acceder a la administración de justicia y, según la demanda, era conocido por las autoridades la situación de orden público, por lo que desde ese momento los actores supieron de su omisión. De este modo, para la población desplazada en el año 1998 la oportunidad para demandar expiraba en el año 2000 y, sucesivamente, para la que se desplazó en el año 2008 vencía en el año 2010. Por tanto, la demanda presentada el 22 de mayo de 2015 fue extemporánea.

17. El tribunal se abstuvo de condenar en costas “ por no advertir razones de infundabilidad en la demanda o temeridad o mala fe en la parte actora”.

1.5. Recurso de apelación

18. La parte demandante interpuso recurso de apelación 9. Sostuvo que el tribunal debió aplicar los términos previstos en la Sentencia SU -254 de 2013 de la Corte Constitucional, que ordenó, a efectos de contar la caducidad para la población desplazada no “ tener en cuenta el transcurso de tiempos anteriores ”. Incluso, en algunas decisiones, la Subsección C y la Subsección B de la Sección T ercera había n inaplicado el término por

para la población desplazada no “ tener en cuenta el transcurso de tiempos anteriores ”. Incluso, en algunas decisiones, la Subsección C y la Subsección B de la Sección T ercera había n inaplicado el término por considerar que se trataba de asuntos en que se discutían graves violaciones a los derechos humanos. En todo caso, indicó que la aplicación de la sentencia de unificación de 2020 sobre caducidad en estos temas no podía hacerse de forma retroactiva porque atentaba contra las garantías procesales.

9 Documento “ Apelación 3_700012333000201500272012EXPEDIENTEDIGI20230616152812 ” del expediente digital.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

5 de 8

2. CONSIDERACIONES

2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Improcedencia de la acción por inexistencia de una causa común – 2.3. Condena en costas

2.1. Síntesis de la controversia

19. La Sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción por la inexistencia de una causa común generadora del daño. Como advirtió el tribunal en la sentencia de primera instancia, los desplazamientos alegados ocurrieron en varios municipios y en un per íodo amplio de tiempo, por lo que sus causas pueden ser múltiples y no es posible agruparlas bajo un contexto de conflicto armado.

primera instancia, los desplazamientos alegados ocurrieron en varios municipios y en un per íodo amplio de tiempo, por lo que sus causas pueden ser múltiples y no es posible agruparlas bajo un contexto de conflicto armado.

20. En vista de que el término de caducidad de la acción depende de la acción procedente, dicho análisis frente al caso concreto correspondería a un momento posterior en la evaluación de los presupuestos procesales.

Por tanto, la Sala no realizará ningún análisis al respecto.

2.2. Improcedencia de la acción por inexistencia de una causa común

21. Los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 10 definieron la acci ón de

grupo de la siguiente manera (se trascribe):

“[S]on aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.

22. Respecto de qué debe entenderse por “ condiciones uniformes respecto de una misma causa ”, el Consejo de Estado elaboró una línea jurisprudencial que condensó en Sentencia de Unificación de 10 de junio de 202111, en los siguientes términos (se trascribe):

“Para que sea procedente una acción de grupo es necesario que la misma permita la decisión unitaria de la controversia y para ello se requiere la existencia de aspectos de hecho o de derecho comunes (condiciones uniformes) entre los miembros del grupo. No s e trata de que las situaciones particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas o iguales, pues es claro que pueden resultar perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad (tanto el quantum como la modalidad:

particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas o iguales, pues es claro que pueden resultar perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad (tanto el quantum como la modalidad: patrimoniales, m orales, etc.), sino que es necesario que entre las mismas exista un común denominador o núcleo que pertenece o se extiende a todos ellos, derivado de la conducta dañina del demandado.

10 Por la cual se desarrolla e l artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión. Sentencia de 10 de junio de 2021, rad. 76001 -23-31-000-2002-04854-02. Con salvamento de voto del magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez y aclaración de voto de las magistradas Nubia Margoth Peña Garzón y Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

6 de 8

Dicho esto, procede la Sala a unificar la jurisprudencia de la Corporac ión sobre los criterios a partir de los cuales se determinan los miembros de un grupo. Esto se hace acogiendo el criterio jurisprudencial fijado en la providencia del 2 de agosto de 200612, en el sentido de señalar que, para tal determinación: ‘Primero, se debe identificar el hecho o hechos generadores alegados en

grupo. Esto se hace acogiendo el criterio jurisprudencial fijado en la providencia del 2 de agosto de 200612, en el sentido de señalar que, para tal determinación: ‘Primero, se debe identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si éstos son uniformes para todo el grupo; y segundo, mediante el análisis de la teoría de la causalidad adecuada, que permite un mayor enfoque jurídico, determinar si éstos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo. El resultado de este análisis debe ser la identidad del grupo, como pluralidad de personas que sufren unos daños originados en uno o varios hechos generadores comunes a todos; si se descubre lo contrario, en cualquiera de los dos pasos, debe concluirse la inexistencia del grupo y por consiguiente la improcedencia de la acción’”.

23. Así, es un requisito indispensable para la procedencia de la acción de grupo que exista un hecho o hechos generadores comunes para todo el grupo. El tribunal reconoció en la sentencia de primera instancia que no debió tomar como causa común el desplazamiento forzado de los actores, ya que este es el daño y no su causa. En este caso, como pasa a exponerse, no existe grupo.

24. En primer lugar, los hechos ocurrieron en diferentes municipios. Según la demanda y el memorial de subsanación “ los lugares de expulsión so n los municipios de Ovejas, Chalán, San Onofre y Morroa ”. Es decir, aunque la demanda mencionó la región de los Montes de María, se trata de situaciones que ocurrieron en una amplia zona geográfica.

municipios de Ovejas, Chalán, San Onofre y Morroa ”. Es decir, aunque la demanda mencionó la región de los Montes de María, se trata de situaciones que ocurrieron en una amplia zona geográfica.

25. En segundo lugar, los demandantes alegan que se desplazaron “entre el año de 1996 a 2008 ”. Es decir que las diferentes expulsiones de los municipios antes mencionados tuvieron diferentes puntos de partida en un lapso aproximado de doce años.

26. En tercer lugar, aunque la parte actora reprocha de forma general la omisión de garantizar seguridad en la región, respecto de cada municipio la atribución de responsabilidad es diferente. Así, por ejemplo, refirió la participación de grupos paramilitares, de grupos guerrilleros, pero también de personas con “ prendas de uso privativo de las fuerzas militares ”, además de hechos derivados del retiro de la Policía del municipio de Chalán. En la demanda atribuyó , de forma general, los desplazamientos a “asesinatos selectivos, desapariciones forzadas, torturas, amenazas, secuestros, extorsiones y constreñimiento en contra de la población civil”.

27. De este modo, para la Sala es claro que en la demanda se hizo alusión a una multiplicidad de hechos generadores dispersos geográfica, factual y temporalmente, lo que la lleva a concluir que no “son uniformes para todo

12 Pie de página de la decisión original: “ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 25000 -23-24-000-2005-00495-01 M.P.: Ramiro

12 Pie de página de la decisión original: “ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 25000 -23-24-000-2005-00495-01 M.P.: Ramiro Saavedra Becerra; 2 de agosto de 2006”.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

7 de 8

el grupo ” ni tienen un mismo “ nexo de causalidad ” respecto del daño alegado. Es un error considerar, como hizo el auto admisorio, que por tratarse del mismo daño se estructuraba el grupo, ya que, como viene de reseñarse, la identificación del grupo recae sobre la causa común.

28. Conviene destacar que abordar el estudio de la demanda en los términos planteados sería contrario a la naturaleza misma de la acción grupo —que se “ justifica por razones de economía procesal y coherencia en las decisiones judiciales ”13—, pues implicaría la toma de decisiones sobre sujetos en situaciones de hecho y de derecho muy disímiles . Por tanto, ante la inexistencia de la causa común se declarará la improcedencia de la acción14.

2.4. Condena en costas

29. Aunque en el presente asunto se declarará la improcedencia de la acción por las razones anotadas, lo cierto es que la demanda estaba encaminada a obtener la reparación de perjuicios causados en el marco del conflicto armado. La Unidad para las Víctimas all egó al proceso un

acción por las razones anotadas, lo cierto es que la demanda estaba encaminada a obtener la reparación de perjuicios causados en el marco del conflicto armado. La Unidad para las Víctimas all egó al proceso un listado en el que consta que la mayoría de los demandantes están inscritos en el Registro Único de Víctimas por desplazamiento forzado 15 y es un hecho de público conocimiento el contexto de violencia que ha sufrido la región de los Montes de María 16. En ese entendido, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional y por encontrarse en una condición de vulnerabilidad, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas17.

13 Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 8 de junio de 2004. 14 Al respecto, esta Corporación ha indicado (se trascribe): “ Si los perjuicios reclamados por los demandantes provienen de distintos actos o hechos aquéllos carecen de legitimación para ejercer la acción de grupo, en tanto que la diversidad de causas implica la improcedencia del trámite especial previsto para este tipo de acciones ”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 22 de enero de 2004, radicado 73001-23-31-000-2002-01089-01. 15 Documento “10RespuestaOficio” del expediente digital. 16 Al respecto puede consultarse el mapa interactivo elaborado por el Centro Nacional de Memoria Histórica: https://centrodememoriahistorica.gov.co/micrositios/recorridos-porpaisajes-de-la-violencia/montes-maria.html 17 En recientes pronunciamientos la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han

Memoria Histórica: https://centrodememoriahistorica.gov.co/micrositios/recorridos-porpaisajes-de-la-violencia/montes-maria.html 17 En recientes pronunciamientos la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reiterado esta postura, destacando que la reparación de las víc timas del conflicto armado es un asunto de interés público. Al respecto puede consultarse: Corte Constitucional. SU-241 de 20 de junio de 2024. Con aclaración de voto de los magistrados

José Fernando Reyes Cuartas y Jorge Enrique Ibáñez Najar. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 6 de diciembre de 2024, exp. 56.855. Con salvamento parcial de voto del magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administra tivo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 21 de febrero de 2025 , exp. 71192 . Con salvamento parcial de voto del magistrado José Roberto Sáchica Méndez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 28 de abril de 2025, exp. 71061.Radicación: 71001-23-33-000-2015-00272 01(69981)

Demandantes: Oswaldo Manuel Rivero Sánchez y otros Demandados: Armada Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de grupo Decisión: declara improcedente la acción

8 de 8

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en

8 de 8

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 11 de mayo de 2022, proferida por el

Tribunal Administrativo de Sucre.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción por la falta de conformación del grupo.

TERCER: sin condena en costas.

Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado Aclaración de voto