CE - Sentencia 70001233300020170020601 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024)

Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz

Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones1

Tema: Indexación de la primera mesada, pensión de sobrevivientes

Sentencia de segunda instancia

Asunto

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 7 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

1. Nilsa Judith Mercado Cruz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2, en orden a que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones GNR 42205 del 7 de febrero de 2017 y DIR 918 del 9 de marzo de ese año, a través de las cuales Colpensiones le

se declarara la nulidad parcial de las resoluciones GNR 42205 del 7 de febrero de 2017 y DIR 918 del 9 de marzo de ese año, a través de las cuales Colpensiones le reconoció una pensión de sobreviviente s por el deceso de su cónyuge Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas.

2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y en consecuencia la reliquidación de la pensión de sobrevivientes que le fue otorgada por el fallecimiento de su cónyuge Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas, según lo previsto en la Ley 33 de 1985 y con la inclusión del salario promedio devengado en el último año de servicio ; ii) el pago de las

1 En lo que sigue Colpensiones. 2 En adelante CPACA.2

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024) Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz diferencias que llegaren a generarse; iii) el «pago de los intereses moratorios causados sobre las mesadas pensionales adeudadas y sobre la diferencia entre lo que debió reconocer y lo efectivamente pagado, y subsidiariamente a la indexación mes a mes de dichos valores»; y iv) la condena en costas a la parte demandada.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Como hechos relevantes se indicaron los siguientes:

dichos valores»; y iv) la condena en costas a la parte demandada.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Como hechos relevantes se indicaron los siguientes:

3.1. Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas nació el 26 de agosto de 1949, por tanto, al momento en el que entró en vigor la Ley 100 de 1993 contaba con la edad de 44 años, lo que lo hacía beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem.

3.2. El 24 de diciembre de 1976 contrajo matrimonio «religioso» con Nilsa Judith Mercado Ruiz.

3.3. Al haber considerado que acreditaba los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, esto es, la edad de 55 años y 20 años de servicio s en empleos públicos solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez; no obstante, fue negada por el Instituto de Seguros Sociales3, hoy Colpensiones, a través de la Resolución 12265 del 29 de noviembre de 2006.

3.4. El 1 de marzo de 2010 sufrió un accidente cerebrovascular que lo dejó en estado de paraplejia y absoluta discapacidad física y mental, sin que pudiera reclamar sus derechos ni designar curador que lo representara.

3.5. A través de la Resolución 8932 del 1 de agosto de 2011, el ISS al haber revisado de oficio su historia laboral negó de nuevo el reconocimiento pensional. «Dice en el expediente que contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación el cual no puedo ser interpuesto por CARLOS LEOPOLDO ÁLVAREZ BUELVAS por la situación en que se

de oficio su historia laboral negó de nuevo el reconocimiento pensional. «Dice en el expediente que contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación el cual no puedo ser interpuesto por CARLOS LEOPOLDO ÁLVAREZ BUELVAS por la situación en que se encontraba» [sic]; en todo caso fue resuelto por medio de la Resolución 602 del 13 de abril de 2012, que confirmó el acto administrativo inicial.

3.6. El 29 de junio de 2016 , Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas falleció sin que se le hubiera reconocido el derecho a la pensión de vejez.

3.7. El 15 de noviembre de 2016, Nilsa Judith Mercado Ruiz, en calidad de cónyuge supérstite de Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas , solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

3.8. A través de la Resolución GNR 5979 del 11 de enero de 2017, Colpensiones negó la anterior petición, toda vez que el causante «NO acredita 26 semanas de cotización en el último año a la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003, pues como se evidencia en la Historia Laboral el fallecido NO acredita semanas cotizadas en dicha época»

3 En adelante ISS.3

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Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz

[sic].

www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024)

Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz

[sic].

3.9. El 30 de enero de 2017, aquella interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el anterior acto administrativo.

3.10. Por medio de la Resolución GNR 42205 del 7 de febrero de 2017, la entidad de previsión social revocó la Resolución GNR 5979 del 11 de enero de 2017, al resolver el recurso de reposición en su contra, y en consecuencia ordenó el pago a los herederos de Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas la suma de $51.696.623, por concepto de mesadas pensionales por el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 2014 y el 28 de junio de 2016. Asimismo, reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de la actora como cónyuge supérstite del causante , según el régimen dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990 , aprobado por el Decreto 758 de ese año , a partir del día 29 de junio de 2016, en cuantía de $1.775.466.

3.11. El 28 de febrero de 2017, interpuso recurso de apelación contra la Resolución GNR 42205 del 7 de febrero de 2017, para que se reconociera la pensión según lo previsto en la Ley 33 de 1985 y no conforme con lo establecido en el Acuerdo 049 de 1990 , y en consecuencia se reliquidara la prestación con base en el salario promedio devengado en el último año de servicio.

previsto en la Ley 33 de 1985 y no conforme con lo establecido en el Acuerdo 049 de 1990 , y en consecuencia se reliquidara la prestación con base en el salario promedio devengado en el último año de servicio.

3.12. En virtud de la Resolución DIR 918 del 9 de marzo de 2017, se modificó la resolución recurrida para establecer que la pensión debía reconocerse desde el 15 de noviembre de 2013 y añadirse al valor reconocido a los herederos la suma de $5.286.762. No obstante, negó el reconocimiento de la p restación según lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y de plano la reliquidación de la prestación , pues «los veinte (20) años son equivalentes a 1.029 semanas, y como se observa el causante solo dejó cotizadas 1.018 semanas (...)».

3.13. El causante de la prestación siempre fue empleado público. Por tanto, «el cálculo para determinar el monto de la pensión debía hacerse con base en el promedio de lo devengado durante su último año de servicios prestados, que para el presente caso asciende a $1.279.680,50, valor que actualizado con la fórmula VR =VH × (I.P.C. Final +I. P.C. Inicial), donde VR es el valor real, VH es el salario promedio devengado durante el último año de servicios prestados e l.P.C. el Índice de Precios al Consumidor, nos indica que el salario promedio devengado durante el último año de servicio s prestados, actualizado a 26 de agosto de 2004, arroja aproximadamente $1.693.744,89».

3.14. El 15 de junio de 2017 la actora envío la historia clínica de Carlos Leopoldo

actualizado a 26 de agosto de 2004, arroja aproximadamente $1.693.744,89».

3.14. El 15 de junio de 2017 la actora envío la historia clínica de Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar para que determinara si desde esa fecha era absolutamente incapaz y demostrar que el grado de invalidez de aquel superaba el 50%, hecho importante para suspender la prescripción extintiva de las mesadas pensionales causadas a partir de la fecha de estructuración de su incapacidad absoluta; sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda no existía respuesta por parte de dicha entidad.4

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024) Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

4. Como tales se señalaron los artículos 1 de la Ley 33 de 1985; y 36 de la Ley 100 de 1993.

5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente4:

5.1. La entidad demandada desconoció que el régimen pensional aplicable a la situación del causante , al haber acreditado los requisitos previstos en la norma (edad de 55 años y 20 de servicio como empleado público) y ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era el previsto en la Ley 33 de 1985,

(edad de 55 años y 20 de servicio como empleado público) y ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era el previsto en la Ley 33 de 1985, según la cual la pensión tenía que ser liquidada con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

5.2. Los efectos fiscales de la pensión de sobrevivientes reconocida eran a partir del 26 de agosto de «2004», fecha en la que el causante adquirió el derecho pensional, momento en que debió determinarse el monto de la mesada inicial y aplicarse los reajustes anuales. No obstante, la primera mesada de la prestación se liquidó con posterioridad a dicha fecha.

5.3. El artículo «2530» del Código Civil estableció que la prescripción se suspende a favor de los incapaces y en general de quienes se encuentran bajo tutela o curaduría, y que no se contaría el tiempo de prescripción en contra de quienes se encontraban en imposibilidad absolut a de hacer valer su derecho, mientras dicha imposibilidad subsistiera.

5.4. En este sentido, la prescripción debía aplicarse i) a partir de los 3 años anteriores a la revisión oficiosa de la pensión que inició el ISS ; ii) desde del 1 de marzo de 2010, fecha en que se expidió el dictamen de calificación de invalidez presentado ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar; o iii) en la fecha en que el juez lo determinara.

1.2. Contestación de la demanda

6. Colpensiones se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en las

siguientes consideraciones5:

que el juez lo determinara.

1.2. Contestación de la demanda

6. Colpensiones se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en las

siguientes consideraciones5:

6.1. No había lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985, toda vez que el causante de la prestación no acreditó 1.028 semanas, las que equivalen a 20 años, puesto que únicamente contaba con 1.018.

4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_EXPEDIENTE_01PRIMERAINSTANCIA5Z(.zip) NroActua 2», carpeta «01PrimeraInstancia», subcarpeta «C01Principal», archivo «01Demnada.pdf.pdf», folios 8 a 14. 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_EXPEDIENTE_01PRIMERAINSTANCIA5Z(.zip) NroActua 2», carpeta «01PrimeraInstancia», subcarpeta «C01Principal», archivo «11ContestacionDemanda.pdf.pdf», folios 1 a 8.5

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024)

Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz

6.2. Al haber sido beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y contado con 1.018 semanas de labores, el régimen pensional que le

Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz

6.2. Al haber sido beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y contado con 1.018 semanas de labores, el régimen pensional que le resultaba aplicable era el dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, tal y como se realizó en los actos administrativos demandados.

6.3. Propuso como excepciones las que denominó : i) improcedencia para reliquidar la pensión de sobreviviente ; ii) inexistencia de las obligaciones reclamadas ; iii) improcedencia de cobro de intereses moratorios; y iv) prescripción.

1.3. La sentencia apelada

7. El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, en sentencia del 7 de julio de 202 2 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Al efecto dispuso lo siguiente6:

«PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución GNR 42205 de 7 de febrero de 2017 y de la Resolución DIR 918 de 9 de marzo de 2017, pero únicamente en lo referido a la omisión en ordenar la indexación de la primera mesada pensional.

SEGUNDO: NEGAR la reliquidación pensional pretendida por la parte actora, tal como fue formulada en la demanda, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, ya que la norma aplicable al demandante no era la ley 33 de 1985.

TERCERO: ORDÉNESE a COLPENSIONES la indexación de la primera mesada

providencia, ya que la norma aplicable al demandante no era la ley 33 de 1985.

TERCERO: ORDÉNESE a COLPENSIONES la indexación de la primera mesada pensional del señor CARLOS LEOPOLDO ÁLVAREZ BUELVAS (q.e.p.d.), en el siguiente sentido: “Se deberá actualizar la primera mesada pensional para la fecha del reconocimiento de la pensión post mortem, el 15 de noviembre de 2013, teniendo en cuenta que el status pensional se adquirió en el año 2009 con base en lo devengado por el demandante en los últimos 10 años de cotización”.

CUARTO: Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante en esta instancia, conforme a las consideraciones expuestas» [sic].

8. Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al

asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente:

8.1. El causante de la pensión solo demostró haber cotizado un total de 1.017.57 semanas, lo que equivale a «19.51» años de servicio, cuya última cotización fue reportada el 28 de julio de 2000 y la edad de 55 años la cumplió el 26 de agosto de 2004, por tanto, no alcanzó a causar el derecho en aplicación de lo dispuesto en la Ley 33 de 1985.

8.2. Así las cosas, en consideración a las particularidades del asunto, el régimen

6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_EXPEDIENTE_01PRIMERAINSTANCIA5Z(.zip) NroActua 2», carpeta «01PrimeraInstancia»,

6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_EXPEDIENTE_01PRIMERAINSTANCIA5Z(.zip) NroActua 2», carpeta «01PrimeraInstancia», subcarpeta «C01Principal», archivo «39Sentencia.pdf».6

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024) Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz pensional aplicable al causante de la prestación era el establecido en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, tal y como lo dispuso la entidad demandada en los actos acusados.

8.3. Sin perjuicio de lo anterior, la tasa de reemplazo en ambos regímenes era del 75% y para la liquidación de la prestación se debían tener en cuenta las reglas fijadas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, según la cual la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios únicamente comprendía los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior, por ello el ingreso base de liquidación7 no hacía parte del beneficio de la transición.

8.4. En consecuencia, la base de liquidación de la pensión que así debía reconocerse se definía con fundamento en los artículos 36 (inciso 3) o 21 de tal normativa, según fuera el caso, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización,

se definía con fundamento en los artículos 36 (inciso 3) o 21 de tal normativa, según fuera el caso, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización, como lo realizó la entidad.

8.5. El causante de la pensión adquirió el estatus pensional el 26 de agosto de 2009, fecha en la que cumplió la edad de 60 años y el número de semanas requeridas, por tanto, no era posible conceder la prestación desde el 26 de agosto de 2004 como se pretendió.

8.6. Era procedente la indexación de la primera mesada pensional para la fecha de adquisición del estatus pensional, pero desde el 15 de noviembre de 2013 por prescripción, al ser la devaluación de la moneda un hecho notorio que disminuye el poder adquisitivo de la pensión del causante y en razón a que la entidad no ordenó la actualización de la suma resultante de la liq uidación realizada con los factores salariales que devengó y fueron utilizados para su liquidación pensional.

8.7. Si bien el concepto de violación e ra inexistente al respecto, la pretensión s í se formuló en el numeral 8 del acápite de restablecimiento.

8.8. En relación con el argumento de la imposibilidad de declarar la prescripción en atención a la condición de discapacidad de Carlos Leopoldo Álvarez Buelvas , de que trata el artículo «2541» del Código del Civil según la jurisprudencia del Consejo de Estado 8, la mencionada norma no puede ser aplicada en los casos de reconocimiento y pago de mesadas pensionales a personas incapaces porque ellas reglamentan una materia diferente de la de seguridad social. Por tanto, no era viable tal pedimento y debía ser denegado.

reconocimiento y pago de mesadas pensionales a personas incapaces porque ellas reglamentan una materia diferente de la de seguridad social. Por tanto, no era viable tal pedimento y debía ser denegado.

8.9. La condena en costas e ra improcedente, pues no se demostró su causación y

7 En adelante IBL. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.

Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, 11 de noviembre de 2015, número interno 04002013. Sección Segunda --Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 de octubre de 2018. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01674-01(4117-17)7

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024) Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente, en consideración a lo previsto en el artículo 365 del Código General del Proceso9.

1.4. El recurso de apelación

9. Colpensiones interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes

argumentos10:

9.1. No había lugar a la indexación de la primera mesada pensional del causante, toda vez que a través de la Resolución DIR 918 del 9 de marzo de 2017, por medio de la cual se reconoció la pensión de sobreviviente, la entidad de previsión social lo realizó.

toda vez que a través de la Resolución DIR 918 del 9 de marzo de 2017, por medio de la cual se reconoció la pensión de sobreviviente, la entidad de previsión social lo realizó.

9.2. Cuando se pretendió en la demanda que se «conden[ara] a la demandada (…) al pago de los intereses moratorios causados sobre las mesadas pensionales adeudadas y sobre la diferencia entre lo que debió reconocer y lo efectivamente pagado, y subsidiariamente la indexación mes a mes de dichos valores », no se estaba solicitando la indexación de la primera mesada pensional sino la indexación del retroactivo pensional que la parte actora pretendía que se le pagara en caso de haber prosperado la reliquidación pensional solicitada, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA, el cual, dispuso que « (l)as condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor».

9.3. El estudio del caso concreto se centraba en determinar si había lugar a la reliquidación de tal prestación, mas no a la concesión de la indexación de la primera mesada pensional.

9.4. La sentencia deberá ser revocada porque vulneró los principios de congruencia, justicia rogada y debido proceso, pues reconoció la indexación de la primera mesada pensional a pesar de que tal solicitud no se elevó en sede administrativa y judicial.

1.5. Pronunciamientos en segunda instancia

10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar11.

10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar11.

9 En lo sucesivo CGP. 10 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_EXPEDIENTE_01PRIMERAINSTANCIA5Z(.zip) NroActua 2», carpeta «01PrimeraInstancia», subcarpeta «C01Principal», archivo «45RecursoApelacion.pdf», folios 1 a 7. 11 Tal y como se indicó en el auto del 22 de marzo de 2024. Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «5AUTOQUEADMITE_06822024ADMITERECURS(.pdf) NroActua 4».8

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024)

Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz

1.6. Concepto del Ministerio Público

11. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

12. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias»

conocer del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».

2.2. El problema jurídico

13. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación 12, el problema jurídico consiste en determinar ¿si era procedente la indexación de la primera mesada de la pensión de sobreviviente s reconocida a Nilsa Judith

Mercado?

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

2.3.1. Indexación de la primera mesada pensional

14. En virtud de lo previsto en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de establecer mecanismos con el fin de que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo y que las pensiones reconocidas sean reaju stadas de manera periódica, en esa línea la norma

constitucional estableció:

«ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

12 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012.9

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024) Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]».

«ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad

más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores» [se resalta].

15. Frente al deber constitucional contenido en las disposiciones transcritas, en armonía con los derechos a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha entendido que el derecho a mantener el poder adquisitivo de las pensiones se enmarca dentro de la categoría de fundamentales, el cual a su vez contiene: i) el derecho a la actualización del ingreso base de liquidación de la primera mesada pensional ; y ii) la garantía al reajuste periódico de las pensiones. Esta clasificación fundamental conlleva, entre otras cosas, al deber de garantizar la efectividad del derecho a mantener el poder adquisitivo de la pensión, aunque no existe un desarrollo normativo frente a este.

16. En materia de indexación de la primera mesada pensional esta Corporación14 en reiteradas oportunidades ha advertido que, si bien no existe norma que de manera expresa establezca la actualización de dicha prestación, diferente del reajuste anual

16. En materia de indexación de la primera mesada pensional esta Corporación14 en reiteradas oportunidades ha advertido que, si bien no existe norma que de manera expresa establezca la actualización de dicha prestación, diferente del reajuste anual de las mesadas pensionales, no es menos cierto que en desarrollo de los artículos

13 Sentencia T-953 de 2013 14 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de diciembre de 2016. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación: 23001 -23-33-000-2013-00212-01; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 7 de mayo de 2018. C.P. Rafael Franci sco Suárez Vargas, radicación: 23001-23-33-000-2013-00208-01; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de febrero de 2020. C.P. César Palomino Cortés, Radicación: 23001-23-33-000-2013-00438-01; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicación: 23001 -23-33-000-2014-00006-01; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de octubre de 2021. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación: 25000-23-42-0002018-01819-01; Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 11 de noviembre de 2021. C.P.

Carmelo Perdomo Cuéter, radicación: 05001-23-33-000-2015-00537-01.10

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 70001-23-33-000-2017-00206-01 (0682-2024) Demandante: Nilsa Judith Mercado Cruz 48, 53 y 230 Constitucionales ningún trabajador está obligado a soportar las consecuencias de la devaluación y pérdida del valor adquisitivo de la moneda, razón por la cual el mecanismo de indexación se convierte en una solución acorde con los principios de equidad y justicia.

17. Ciertamente, se reitera que aquel reconocimiento que no esté en armonía con el valor real del dinero [salario, pensión, entre otros] resulta una carga inequitativa para el trabajador la cual no está en el deber jurídico de soportar, pues se estaría no solo frente a un agravio patrimonial, sino ante un empobrecimiento que atenta contra el principio laboral protectorio 15 y la garantía constitucional del pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones.

18. En efecto, esta Corporación en sentencia del 12 de abril de 2012 concluyó que, en atención al criterio de equidad y al principio de igualdad, la actualización del salario base para liquidar la mesada pensional es procedente no solo judicialmente,

sino también en sede administrativa. Esto señaló:

«si bien no existe norma expresa que la consagre, la jurisprudencia ha desarrollado, con base en principios constitucionales, en especial, los previst