CE - Sentencia 73001233300020180010101 de 2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, primero (1º) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193)

Demandante: LEONOR ADELA LOZANO ROCHA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA

Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DAÑOS POR OBRA

PÚBLICA – LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA

Síntesis del caso: la señora Leonor Adela Lozano Rocha presentó demanda de reparación directa contra varias entidades públicas y privadas, por los daños derivados de la ejecución del proyecto vial Girardot–Ibagué–Cajamarca, específicamente en el sector de Gualanday en jurisdicción del municipio de Ibagué (Tolima); según la accionante, tras la enajenación parcial de un predio de su propiedad, de lo cual se derivaron dos lotes remanentes, estos últimos resultaron afectados por la construcción de una doble calzada que produjo la pérdida del acceso vehicular y peatonal, la destrucción de cercas, la interrupción de servicios públicos y la imposibilidad de continuar con actividades productivas como el pastoreo de ganado; aunque la accionante solicitó la compra de los lotes remanentes por su condición de no desarrollabilidad, esta no se concretó, lo cual motivó

actividades productivas como el pastoreo de ganado; aunque la accionante solicitó la compra de los lotes remanentes por su condición de no desarrollabilidad, esta no se concretó, lo cual motivó la acción judicial en busca de compensación por los perjuicios materiales e inmateriales sufridos.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 en contra de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima2 la cual se dispuso lo siguiente:

“PRIMERO: DECLARAR PROBADA la Excepción De Falta De Legitimación En La Causa Por Pasiva en relación a la Nación – Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS.

SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la Excepción De Falta De Legitimación En La Causa Por Pasiva frente a la Concesionaria San Rafael, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las pretensiones formuladas en el presente medio de control por la señora Leonor Adela Rocha (sic), en representación del señor Jorge Luis Lozano Rocha3 contra la Concesionaria San Rafael y otros, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 1 Índice 128 Samai de la primera instancia. 2 Índice 124 Samai de la primera instancia. 3 Aunque este ordinal refiere que la señora Leonor Adela Lozano Rocha actúa en representación del señor Jorge Luis Lozano Rocha, lo cierto es que de la demanda y del correspondiente poder se deriva que actúa en nombre propio.2

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193)

Actora: Leonor Adela Lozano Rocha

Lozano Rocha, lo cierto es que de la demanda y del correspondiente poder se deriva que actúa en nombre propio.2

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193) Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

CUARTO. CONDENAR en costas a la parte demandante, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., según se encuentren probadas y causadas. Por Secretaría, liquídense.

Fíjese como agencias en derecho, el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (…)”. (fl. 43 cdno. apelación - mayúsculas sostenidas y negrillas del original).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1. Mediante escrito radicado el 5 de marzo de 2018 (fl. 1A cdno. ppal.), la señora Leonor Adela Lozano Rocha, a través de apoderado judicial, presentó demanda en contra de la Concesionaria San Rafael SA, la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional del Vías (en adelante INVÍAS) y la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI) a través del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA (fls. 1 a 18 cdno 1.) con las siguientes pretensiones

“PRIMERA: Que se declare que la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE – INVÍAS – ANI – CONCESIÓN SAN RAFAEL, es responsable de los perjuicios materiales, patrimoniales y extrapatrimoniales causados a la señora ADELA (sic) LEONOR LOZANO ROCHA, por las afectaciones en los

TRANSPORTE – INVÍAS – ANI – CONCESIÓN SAN RAFAEL, es responsable de los perjuicios materiales, patrimoniales y extrapatrimoniales causados a la señora ADELA (sic) LEONOR LOZANO ROCHA, por las afectaciones en los lotes 1 y 2 que quedaron como remanentes luego de que con (sic) Concesionaria San Rafael, en el proyecto Girardot – Ibagué – Cajamarca la variante Ibagué – Bogotá a la altura de Gualanday realizó la negociación y posterior venta de una porción del predio identificado internamente con el CGIG 351 cuyo folio de Matrícula Inmobiliaria 350-216883 ubicado en el Alto de Gualanday Municipio de Ibagué – Tolima, en fecha 31 de octubre de 2015 GIC IB 201501167. Lotes que a la fecha no pueden ser utilizados para las actividades que históricamente habían sido usados, como consecuencia de las actividades de la Concesionaria San Rafael.

SEGUNDO: Que, como consecuencia del anterior, a título del medio de control de reparación directa, a favor de la convocante, reconstruyan o se realicen las correspondientes vías de acceso vehicular y peatonal, conexión a servicios de agua, y luz para la cerca eléctrica, además de la instalación de las cercas divisorias al Lote remanente 2, y que se le compre el lote remanente 1, ambos de propiedad de la señora ADELA LEONOR LOZANO ROCHA y que le quedaron a la Sra. ADELA LEONOR LOZANO ROCHA con posterioridad a la venta de una porción del predio identificado internamente con el CGIG 351 cuyo folio de matrícula inmobiliaria 350-216883 ubicado en el Alto de Gualanday

quedaron a la Sra. ADELA LEONOR LOZANO ROCHA con posterioridad a la venta de una porción del predio identificado internamente con el CGIG 351 cuyo folio de matrícula inmobiliaria 350-216883 ubicado en el Alto de Gualanday Municipio de Ibagué – Tolima, en fecha 31 de octubre de 2015 GIC IB 201501167, o en caso contrario que se garantice por parte de la Concesión San Rafael el acceso vehicular correspondiente de una manera técnica adecuada y con las características que permitan el transporte de semovientes. Así como también, se reconozca los perjuicios patrimoniales gene rados durante los dos años desde la referida venta, tiempo que esta situación fue3

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generada y hasta cuando sean reparadas las condiciones que dieron lugar a la afectación de mi representada.

TERCERO: Que se reinstale el portón de propiedad de mi poderdante en la entrada del lote 2, este se encontraba ubicado en el lote contiguo, donde se encontraba el ingreso a los lotes Uno de propiedad de mi prohijada y el otro, fue adquirido por la Concesionaria a su hermano Nicolás Lozano Rocha.

CUARTO: Que se garantice la servidumbre para el ingreso, uso, goce y disfrute del lote 2 y para el libre ingreso y tránsito a las antenas de comunicación ubicadas en este terreno.

QUINTO: Que se vuelvan a instalar las cercas y cercas divisorias, postes de cemento, desagües, conexiones de agua y luz, portón de ingreso, elementos

ubicadas en este terreno.

QUINTO: Que se vuelvan a instalar las cercas y cercas divisorias, postes de cemento, desagües, conexiones de agua y luz, portón de ingreso, elementos todos con los que contaba el Lote inicial que dio origen a la negociación y posterior contrato de venta de una porción del predio identificado internamente con el CGIG 351 cuyo Folio de Matrícula Inmobiliaria 350-216883 ubicado en el Alto de Gualanday Municipio de Ibagué – Tolima, en fecha 31 de octubre de 2015 GIC IB 201501167. O que en caso de poder restaurar lo anterior, se compre a mi representada la porción del lote 2 que resulte restante del terreno arrendado que ocupan las antenas de empresas de telecomunicaciones, aproximadamente 145 m2, extensiones que a la señora LEONOR ADELA LOZANO ROCHA le interesa conservar bajo su propiedad.” (fls. 3 y 4 cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas sostenidas del original).

2. Hechos

Como fundamento fáctico la parte actora invocó, en síntesis, lo siguiente:

1. La señora Leonor Adela Lozano Rocha era propietaria de un inmueble ubicado en el sector de Gualanday en jurisdicción del municipio de Ibagué (Tolima), identificado con folio de matrícula inmobiliaria no. 350-216883, con número interno CGIG 351, con un área original de 70.398,47 m2.

1. El 23 de noviembre de 2015, la Concesionaria San Rafael, en nombre y representación de la ANI, citó a la señora Leonor Adela Lozano Rocha con el fin de notificarle una oferta

área original de 70.398,47 m2.

1. El 23 de noviembre de 2015, la Concesionaria San Rafael, en nombre y representación de la ANI, citó a la señora Leonor Adela Lozano Rocha con el fin de notificarle una oferta de adquisición parcial sobre el referido inmueble de su propiedad, correspondiente a una fracción de 13.701,74 m2 por un valor de $199.189.856,10, en el marco del proceso de gestión predial del proyecto vial Girardot – Ibagué – Cajamarca.

1. El 30 de noviembre de 2015, la señora Leonor Adela Lozano Rocha remitió a la Concesionaria San Rafael SA un escrito de observaciones en el que solicitó expresamente que se incluyera dentro de la negociación la adquisición de las áreas remanentes del inmueble, toda vez que, como consecuencia de la ejecución de la obra4

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193) Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

pública consistente en la construcción de una doble calzada, dichas porciones de terreno quedarían sin posibilidad de acceso, lo que imposibilitaría su aprovechamiento económico y funcional.

1. A través de la escritura pública no. 3154 del 29 de noviembre de 2015 otorgada en la Notaría Cuarta del Círculo de Ibagué, la señora Leonor Adela Lozano Rocha transfirió en favor de la ANI, a título de venta, un área de 13.701,74 m2 perteneciente al inmueble con

Notaría Cuarta del Círculo de Ibagué, la señora Leonor Adela Lozano Rocha transfirió en favor de la ANI, a título de venta, un área de 13.701,74 m2 perteneciente al inmueble con matrícula inmobiliaria no. 350-216883 por valor de $199.189.865,10, razón por la cual dicha extensión fue entregada para la ejecución de las obras correspondientes

Producto de esa enajenación parcial quedaron dos predios remanentes de propiedad de la accionante, (i) el “lote restante número 1” de una extensión de 36.559,59 mts2 y (ii) el “lote restante número 2” con un área de 20.137 m2.

1. El 27 de enero de 2016, la Concesionaria San Rafael SA le informó a la señora Leonor Adela Lozano Rocha que, con base en la escritura pública de compraventa previamente suscrita, había solicitado a la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué la expedición de un certificado de no desarrollabilidad respecto del área correspondiente al Lote 1; dicha entidad respondió el 9 de septiembre de 2016 indicando que el inmueble no era desarrollable, condición que fue reiterada posteriormente mediante el oficio No. 10112017–47867 del 28 de junio de 2017, en el cual se ratificó la clasificación del predio como “área no desarrollable”.

1. Desde entonces, la demandante sostuvo conversaciones, reuniones y presentó varios derechos de petición a la Concesionaria San Rafael SA y a la ANI para efectos de la compra de los lotes remanentes, sin que se diera solución alguna.

1. Como consecuencia de las obras ejecutadas, el Lote 1 quedó sin posibilidad de acceso

derechos de petición a la Concesionaria San Rafael SA y a la ANI para efectos de la compra de los lotes remanentes, sin que se diera solución alguna.

1. Como consecuencia de las obras ejecutadas, el Lote 1 quedó sin posibilidad de acceso vehicular ni peatonal y el Lote 2 se encuentra enmontado “porque por todas estas problemáticas no se ha podido volver a ingresar el ganado que en otra época se pastoreaba en el terreno, hay carencia de agua, las cercas fueron dañadas por las obras de la concesionaria y para poder ingresar se tendría que cerrar la vía Panamericana a la altura de Gualanday, en la vía Ibagué – Bogotá o bien trasladar el ganado en camiones, generando esto un costo mayor o el beneficio que puede percibirse, por tanto estos lotes 1 y 2 no han podido seguir siendo usufructuados.” (fl. 6 cdno. 1).5

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1. Adicionalmente, cuando la Concesionaria San Rafael SA dividió el terreno no restableció las cercas, ni los servicios de agua, luz y los accesos; adicionalmente, los lotes 1 y 2 quedaron separados por la carretera y un barranco de más de 10 metros de altura, lo cual impide que la accionante desarrolle de manera libre y tranquila su derecho de propiedad, razón por la cual es necesaria la compra del Lote 1 y el reacondicionamiento del Lote 2 con el fin de permitir la reactivación de la actividad económica de pastoreo de ganado.

3. Contestación de la demanda

de propiedad, razón por la cual es necesaria la compra del Lote 1 y el reacondicionamiento del Lote 2 con el fin de permitir la reactivación de la actividad económica de pastoreo de ganado.

3. Contestación de la demanda

El 18 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda (fls. 245 y 246 cdno. 2) y ordenó la notificación de la Concesionaria San Rafael SA, de la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI).

3.1 Instituto Nacional de Vías (INVÍAS)

Contestó la demanda el 6 de septiembre de 2018 (fls. 260 a 263, cdno. 2), se opuso a las pretensiones con fundamento en la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, respecto de la cual argumentó que, conforme al artículo 1 del Decreto Nacional 2618 de 2013, los proyectos de infraestructura a su cargo se desarrollan exclusivamente sobre vías no concesionadas; adicionalmente, señaló que el tramo vial Ibagué (Puente Blanco) – Cruce Ruta 45 (Espinal), correspondiente a la ruta 4004 y sobre e l cual se ejecutaron las obras objeto de controversia, fue entregado al Instituto Nacional de Concesiones (INCO, hoy ANI) y a la Concesionaria San Rafael SA el 21 de diciembre de 2007, para ser incorporado al Contrato de Concesión No. 007 de 2007 suscrito entre dichas entidades.

3.2 Concesionaria San Rafael SA

Presentó escrito de contestación de la demanda el 10 de septiembre de 2018 (fls. 277 a

dichas entidades.

3.2 Concesionaria San Rafael SA

Presentó escrito de contestación de la demanda el 10 de septiembre de 2018 (fls. 277 a 297 cdno. 2) en el cual se opuso a todas y cada una las pretensiones con sustento en las siguientes excepciones:

1. “Caducidad de la acción”, debido a que el supuesto daño invocado por la demandante se habría originado con la venta del terreno requerido para la obra pública, hecho que se6

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formalizó el 29 de diciembre de 2015, fecha desde la cual la demanda radicada el 7 de marzo de 2018 es extemporánea, aun teniendo en cuenta la suspensión del término con ocasión de la solicitud de conciliación extrajudicial, dado que debió presentarse a más tardar el 28 de febrero de 2010.

1. "Falta de legitimación en la causa por pasiva", toda vez que las actuaciones de gestión predial de la Concesionaria San Rafael SA fueron realizadas en representación del INCO

(hoy ANI), conforme a las obligaciones pactadas en el Contrato de Concesión no. 007 de 2007 y sus modificatorios; algunas de estas actuaciones se enmarcan en una relación jurídica asimilable al mandato, en los términos de los artículos 2142, 2155, 2157 y 2186 del Código Civil, lo cual implica que la responsabilidad recae en cabeza del mandante, es decir, la ANI, entidad en favor de quien se transfirió la propiedad sobre del terreno

del Código Civil, lo cual implica que la responsabilidad recae en cabeza del mandante, es decir, la ANI, entidad en favor de quien se transfirió la propiedad sobre del terreno requerido para la ejecución del proyecto de la Concesión Vial Girardot – Ibagué – Cajamarca.

1. “Desarrollabilidad de los predios (Lotes 1 y 2)”, en relación con esta excepción se destaca que según la cláusula 2.1 del Contrato de Concesión no. 007 de 2007, al concesionario le corresponde realizar los trámites de adquisición de los predios en aquellas áreas sobrantes que no sean desarrollables, previa certificación de la respectiva oficina de planeación municipal y la aprobación de la interventoría; en este caso la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué expidió la certificación no. 1011-201548633 del 9 de septiembre de 2016 en la cual conceptuó que el Lote 1 no era desarrollable, no obstante, la interventoría no la tuvo en cuenta por que según el POT, en esa zona sí se permitía el desarrollo agrícola, turístico e industrial y, para comprar las áreas remanentes el artículo 33 de la Ley 1682 de 2013 exige que sobre estas no pueda desarrollarse ninguna de las actividades permitidas según los usos del suelo habilitados por la entidad competente, condición que no se configuró en el presente caso; en relación con el Lote 2, debe indicarse que no se han cuestionado su desarrollabilidad.

1. “Inexistencia del daño indemnizable”, porque de conformidad con lo expresado en la subsanación de la demanda orientada a precisar la estimación razonada de la cuantía, se deriva que la parte demandante no conoce el valor de las cercas divisorias ni a cuánto

subsanación de la demanda orientada a precisar la estimación razonada de la cuantía, se deriva que la parte demandante no conoce el valor de las cercas divisorias ni a cuánto asciende el supuesto perjuicio por la afectación a los servicios públicos, sin que por otra parte se haya probado la no desarrollabilidad del Lote 1.7

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193) Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

1. “Imposibilidad de ordenar a la ANI y a la Concesionaria San Rafael SA la constitución de servidumbres sobre predios que no son de su propiedad”, toda vez que quienes por virtud de un contrato o fuerza de ley estaría obligados a constituir una servidumbre que garantice el ingreso a los lotes supuestamente afectados, son los titulares del derecho de dominio de los lotes colindantes.

3.3 Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)

Se pronunció sobre los hechos de la demanda mediante escrito del 18 de octubre de 2018 (fls. 305 a 316 cdno. 2), en el sentido de oponerse a todas y cada una de las súplicas planteadas por la parte actora con apoyo en las siguientes excepciones: (i) “falta de demostración de la falla”, por cuanto no está acreditada ninguna actuación defectuosa proveniente de la entidad pública, además de que en la demanda no se realizó ninguna imputación puntual en contra de la ANI y tampoco es claro el señalamiento sobre la fuente del daño, aunado a que la obligación de la gestión predial deviene del contratista; (ii) “inexistencia de nexo causal respecto del presunto daño causado y la Agencia Nacional

del daño, aunado a que la obligación de la gestión predial deviene del contratista; (ii) “inexistencia de nexo causal respecto del presunto daño causado y la Agencia Nacional de Infraestructura”, debido a que no existe prueba de que la “no desarrollabilidad” de los predios sea consecuencia directa o indirecta de las acciones u omisiones de la ANI; (iii) “falta de prueba de los perjuicios alegados”, porque la cuantificación de los perjuicios reclamados no puede edificarse sobre meros supuestos de hecho sino que deben estar debidamente probados y, (iv) “inexistencia de solidaridad frente a las conductas de los particulares”, dado que según el inciso final del artículo 140 del CPACA, cuando un daño haya sido provocado por particulares y entidades públicas, en la sentencia se debe determinar la proporción por la cual debe responder cada uno de ellos en consideración a la influencia causal del hecho, aspecto relevante en este caso por la posible participación de un ente privado como lo es la Concesionaria San Rafael SA4.

3.4 Nación – Ministerio de Transporte

Presentó escrito de contestación de la demanda el 19 de octubre de 2018 (fls. 320 a 328 cdno. 2), en el sentido de oponerse a las pretensiones de la demanda con apoyo en las excepciones que a continuación se ponen de presente: (i) “falta de legitimación en la 4 Con la demanda, la ANI llamó en garantía a la Previsora SA Compañía de Seguros (fls. 356 y 357 cdno. 2), el

llamamiento fue admitido mediante auto del 30 de abril de 2019 (fl. 28 y 29 cdno. llamamiento), pero, el 27 de enero de 2020 fue declarado ineficaz porque no fue posible su notificación y comparecencia dentro de los seis (6) meses siguientes (fl. 32 cdno. llamamiento).8

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193) Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

causa por pasiva”, en atención a que no existe relación alguna entre las funciones asignadas al Ministerio de Transporte y el daño reclamado; (ii) “falta de responsabilidad del ente demandado”, por cuanto al ente ministerial no le asisten competencias concernientes a la construcción, administración, mantenimiento y señalización de vías y; (iii) “inexistencia de solidaridad del Ministerio de Transporte”, porque si bien funge como organismo rector en materia de política de transporte, tránsito e infraestructura, sus atribuciones son diferentes a las desarrolladas por el INVIAS y la ANI que operan de manera autónoma e independiente por cuanto cuenta n con personería jurídica para actuar.

4. Llamadas en garantía

4.1 Compañía Mundial de Seguros SA

Fue llamada en garantía por la Concesionaria San Rafael SA y contestó la demanda el 3 de julio de 2009 (fl. 429 a 434 cdno. 4) con oposición de las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes excepciones: (i) “caducidad de la acción”, porque el hecho generador del daño, la compra del predio, tuvo lugar el 29 de diciembre de 2015,

con fundamento en las siguientes excepciones: (i) “caducidad de la acción”, porque el hecho generador del daño, la compra del predio, tuvo lugar el 29 de diciembre de 2015, fecha desde la cual transcurrieron más de dos años hasta la presentación de la demanda; (ii) “obligación sujeta a condición”, debido a que la compra de los predios remanentes requieren del pronunciamiento de no desarrollabilidad del inmueble por parte de planeación municipal y el visto bueno de la interventoría, en el presente caso la Secretaría de Planeación de Ibagué sí emitió concepto de no desarrollabilidad, pero la interventoría descalificó ese concepto por cuanto los predios de la demandante están habilitados para la producción agropecuaria y el turismo y; (iii) “inexistencia del daño”, por cuanto no hay prueba del desmedro patrimonial alegado.

4.2 Compañía Aseguradora de Finanzas SA (Confianza)

También acudió al proceso como llamada en garantía de la Concesionaria San Rafael SA y contestó la demanda el 28 de junio de 2019 (fls. 517 a 526 cdno. 4), se opuso a las súplicas de la parte demandante sobre la base de la configuración de la excepción de “incumplimiento de la parte actora de su carga procesal de acreditar la culpa”, debido a que no probó que las entidades demandadas hubieran incurrido en una falla del servicio.9

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193) Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

Acerca del llamamiento en garantía, expresó que las pólizas números 24RO016423 y

Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

Acerca del llamamiento en garantía, expresó que las pólizas números 24RO016423 y 24RO017597 operan en exceso de la póliza no. NB-100042836 expedida por Mundial de Seguros SA, razón por la cual, en el evento de llegarse a emitir una condena, primero deben descontarse las sumas de cobertura amparadas por la póliza de esta otra aseguradora y por los sublimites asegurados para cada evento.

4. Audiencia inicial

La audiencia inicial se celebró el 14 de abril de 2021 (fls. 593 a 615, cuaderno 4), en esta diligencia el Tribunal Administrativo del Tolima negó la excepción de “caducidad de la acción”, por cuanto consideró que, conforme a lo expuesto en la demanda, el daño reclamado se produjo el 29 de diciembre de 2015 con la protocolización de la escritura pública no. 3154 de 2015 de la Notaría Cuarta del Círculo de Ibagué, mediante la cual se efectuó la compra parcial del inmueble de la accionada para la ejecución de la obra pública; de este modo, el término de dos (2) años para ejercer la acción se suspendió el 15 de noviembre de 2017, cuando restaban un mes y quince días para su vencimiento, y se reanudó el 25 de enero de 2018, en consecuencia, la demanda debía presentarse a más tardar el 12 de marzo de 2018, y como fue radicada el 5 de marzo de 2018, se interpuso dentro del término legal.

5. La sentencia de primera instancia

más tardar el 12 de marzo de 2018, y como fue radicada el 5 de marzo de 2018, se interpuso dentro del término legal.

5. La sentencia de primera instancia

El 22 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” de la Nación – Ministerio de Transporte y del Invias e igualmente negó las pretensiones de la demanda (fls. 806 a 827 cdno. apelación), con base en las siguientes consideraciones:

1. La Nación – Ministerio de Transporte no está legitimado en la causa por pasiva porque no ejecuta obras públicas de manera directa, sino que formula políticas y ejerce labores de coordinación con las correspondientes entidades adscritas; dicha excepción también se configura respecto del INVÍAS porque no tuvo injerencia en el proyecto vial de la Segunda Calzada – Tramo 2 – Sector Gualanday, debido a que se trata de una infraestructura concesionada cuya entrega se realizó al INCO (hoy ANI) y a la Concesionaria San Rafael SA el 21 de diciembre de 2007 para la ejecución del Contrato de Concesión no. 007 de 2007.10

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193) Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

1. En relación con el daño, no se encuentra acreditado por cuanto la enajenación de la franja de terreno de 13.71,74 m2 de propiedad de la demandante se concretó en el marco de una enajenación voluntaria en cuyo precio se incluyó el valor de la franja requerida

franja de terreno de 13.71,74 m2 de propiedad de la demandante se concretó en el marco de una enajenación voluntaria en cuyo precio se incluyó el valor de la franja requerida para la realización de las obras, dicho valor también incluyó los pastos, especies vegetales y construcciones tales como cercas de alambre de púas y postes de madera.

1. Aunque la demandante, previo a la formalización de la compraventa, manifestó interés en que se incluyera dentro de la negociación la adquisición de las áreas remanentes, en razón de que estas quedarían aisladas y sin acceso como consecuencia de la obra pública, la Concesionaria San Rafael SA le indicó que dicha adquisición solo sería viable si se aportaba la certificación de no desarrollabilidad expedida por la autoridad competente; frente a esta exigencia, la señora Leonor Adela Lozano Rocha no presentó objeción alguna y la enajenación parcial del inmueble se perfeccionó el 29 de diciembre de 2015 mediante la escritura pública no. 3154 otorgada ante la Notaría Cuarta del Círculo de Ibagué en favor de la ANI; el predio fue entregado el 12 de enero de 2016 y el pago correspondiente se efectuó el 14 de marzo del mismo año.

1. Durante el trámite de negociación directa, la señora Leonor Adela Lozano Rocha no hizo observaciones adicionales relacionadas con que el Lote 1 quedara sobre un barranco superior a 10 metros de altura que impidiera desarrollar una actividad productiva; tampoco dijo sobre el Lote 2 que este pudiera quedar afectado por la falta de disponibilidad de servicios públicos de energía y acueducto, razón por la cual cuando

barranco superior a 10 metros de altura que impidiera desarrollar una actividad productiva; tampoco dijo sobre el Lote 2 que este pudiera quedar afectado por la falta de disponibilidad de servicios públicos de energía y acueducto, razón por la cual cuando manifestó su consentimiento de la venta de una fracción del terreno asumió el riesgo de lo que dicha negociación traía consigo, sin que sus efectos puedan extenderse a la responsabilidad estatal.

1. En ese sentido, si la demandante hubiese tenido alguna inconformidad frente a los términos de la enajenación voluntaria, pudo haberla manifestado oportunamente y abstenerse de suscribir el acuerdo de compraventa, circunstancia que habría dado lugar a la continuación del trámite de expropiación administrativa mediante la expedición de un acto administrativo susceptible de ser controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme a lo previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997; dicho escenario habría permitido a la señora Leonor Adela Lozano Rocha controvertir formalmente las condiciones de la negociación adelantada por la Concesionaria San Rafael SA y la ANI entre los años 2015 y 2016, sin embargo, su disconformidad solo fue manifestada hasta el año 2017.11

Expediente: 73001-23-33-000-2018-00101-01 (73.193) Actora: Leonor Adela Lozano Rocha Reparación directa Apelación de sentencia

1. Adicionalmente, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 1682 del 22 de noviembre de 2013, la adquisición de predios por parte del Estado en el marco de proyectos de infrae