CE - Sentencia 73001233300020240020901 de 2025

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Demandante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Demandado: Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Guamo - Tolima Radicado: 73001-23-33-000-2024-00209-01

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 73001-23-33-000-2024-00209-01 Demandante: JORGE EDUARDO MURILLO CALDERÓN Demandado: OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL GUAMO – TOLIMA Tema: Revoca decisión de primera instancia. No se constituyó en renuencia a la entidad demandada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 7 de noviembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró improcedente el mecanismo. I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 El señor Jorge Eduardo Murillo Calderón, por conducto de apoderado judicial2, entabló demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento, dispuesta en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentada en la Ley 393 de 1997, en contra de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en lo sucesivo la ORIP, de Guamo (Tolima). Conforme lo precisó el tribunal de primera instancia, de la lectura del libelo introductorio se echa de menos un acápite en el que se individualicen las pretensiones. No obstante, en atención al mandato otorgado al profesional del derecho

y los hechos de la demanda, se colige que lo solicitado es el acatamiento del artículo 49A de la Ley 1437 de 2011, introducido con ocasión de la Ley 2080 de 2021 en su artículo 7, y el artículo 86 de la misma Ley 2080 de 2021. 1 Índice 2 Samai Cuaderno de primera instancia 2 Según mandato conferido al abogado José Antonio Devia Lozano, visible a folios 10 y siguientes del escrito de demanda.

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1.2. Hechos Manifestó que mediante escritura pública 559 del 29 de septiembre de 2017, otorgada en la Notaría Única del Círculo del Guamo, Tolima, los señores Jorge Eduardo Murillo Calderón y Dalila Amalia Escobar de Murillo afectaron a vivienda familiar el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 360-23539 de la ORIP del Guamo, Tolima. Indicó que una vez radicado el citado instrumento público ante la ORIP del Guamo, Tolima, según turno 2023-360-6-1125 dicha autoridad se abstuvo de realizar el registro de ésta, lo anterior por cuanto sobre el predio recae medida cautelar de embargo, conforme lo dispone el artículo 22 de la Ley 1579 de 20123. Precisó que contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y apelación, por lo que la ORIP del Guamo, Tolima mediante Resolución 36 del 23 de agosto de 2023, decidió el primero de ellos en el sentido de no acceder a los argumentos planteados por el solicitante y, por otra parte, ordenó remitir el asunto a la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, para que resolviera la apelación. En criterio del señor Murillo Calderón, se tiene que la ORIP del Guamo, Tolima, resolvió de forma extemporánea la reposición y, en ese sentido, estima que debe aplicarse el artículo 49A de la Ley 1437 de 2011, esto es, que opere el silencio administrativo positivo. Como consecuencia de lo anterior, se debe revocar la nota devolutiva que negó la inscripción de la escritura pública antes citada. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones La demanda fue radicada en principio ante el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del

devolutiva que negó la inscripción de la escritura pública antes citada. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones La demanda fue radicada en principio ante el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad que por auto de fecha 25 de julio de 2024 ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de la ciudad de Ibagué, siendo repartido al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el cual mediante proveído del 29 de julio de 2024 envió el asunto al Tribunal Administrativo del Tolima.

3 Si en la calificación del título o documento no se dan los presupuestos legales para ordenar su inscripción, se procederá a inadmitirlo, elaborando una nota devolutiva que señalará claramente los hechos y fundamentos de derecho que dieron origen a la devolución, informando los recursos que proceden conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique. Se dejará copia del título devuelto junto con copia de la nota devolutiva con la constancia de notificación, con destino al archivo de la Oficina de Registro.La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo. La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo.La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo.

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El a quo admitió la acción constitucional en decisión del 12 de agosto de 20244, en la que ordenó la notificación de la autoridad accionada, y vinculó a la Superintendencia de Notariado y Registro. Realizadas las notificaciones por conducto de la secretaría general del tribunal5, la Superintendencia de Notariado y Registro concurrió al proceso para solicitar la improcedencia de la acción. Al respecto, precisó que la nota devolutiva de la escritura pública es un acto administrativo que explica las razones por las cuales no es procedente la inscripción del documento en el folio de matrícula inmobiliaria, el cual, conforme lo dispone la Ley 1437 de 2011 es susceptible de recursos. Asimismo, enfatizó que dicha decisión de la administración es pasible de control ante el juez de lo contencioso-administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4. Sentencia de primera instancia El a quo, luego de agotadas las etapas procesales para este tipo de asuntos, dictó sentencia el 7 de noviembre de 20246 en la que declaró improcedente la acción, por cuanto, en su criterio, la norma presuntamente incumplida no contiene un mandato imperativo, inobjetable y expreso. Frente a la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo invocado, precisó que: «[…] es una figura legal mediante la cual se presume, de manera tácita, una autorización o decisión favorable en caso de que la Administración no se pronuncie dentro de los términos legales. No obstante, tal figura no constituye un acto administrativo expreso, sino una ficción jurídica que el particular puede alegar ante las autoridades competentes mediante los procedimientos ordinarios]. La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 18 de noviembre de 2024 a través de correo electrónico. 1.5. Impugnación7 El señor Murillo Calderón radicó memorial en el que reiteró que

ante las autoridades competentes mediante los procedimientos ordinarios]. La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 18 de noviembre de 2024 a través de correo electrónico. 1.5. Impugnación7 El señor Murillo Calderón radicó memorial en el que reiteró que la ORIP del Guamo, Tolima excedió ostensiblemente los términos establecidos en la ley para decidir los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la nota devolutiva, lo cual hace procedente la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo.

4 Índice 4 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 5 Índice 8 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 6 Índice 14 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 7 Índice 18 de Samai. Radicada el 25 de noviembre de 2024.La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo. La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo.La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo.

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Por lo anterior, estima que se debe revocar la decisión de primera instancia y, en ese sentido, se debe ordenar a la accionada a que inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria 360-23539 de la ORIP del Guamo, Tolima la escritura pública 559 del 29 de septiembre de 2017, otorgada en la Notaría Única del Círculo del Guamo, Tolima. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por las accionantes contra la sentencia de primera instancia del 7 de noviembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿La ORIP del Guamo, Tolima incumplió los artículos 49A de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 86 de la misma Ley 2080 de 2021? 2.3. Razones

ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿La ORIP del Guamo, Tolima incumplió los artículos 49A de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 86 de la misma Ley 2080 de 2021? 2.3. Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de

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prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se

encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)8 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º).

8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo. La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo.La parte de imagen con el identificador de relación rId1 no se encontró en el archivo.

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c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º). Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2. De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad

al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

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Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [9] (Negrillas fuera de texto). Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia». Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»11 En el presente asunto, de la revisión de los documentos aportados como medios de prueba de la demanda, contrario a lo sostenido por el a quo, no se advierte que la parte actora haya constituido en renuencia a la ORIP del Guamo, Tolima, frente a las disposiciones que son alegadas en el escrito de demanda. En aras de explicar lo anterior, se tienen los siguientes: - El escrito visible a folios 51 y siguientes de la demanda, corresponden a los recursos de reposición y

constituido en renuencia a la ORIP del Guamo, Tolima, frente a las disposiciones que son alegadas en el escrito de demanda. En aras de explicar lo anterior, se tienen los siguientes: - El escrito visible a folios 51 y siguientes de la demanda, corresponden a los recursos de reposición y apelación que en su momento fueron interpuestos por el accionante contra la nota devolutiva. - El escrito visible a folios 76 y siguientes de la demanda, fechado 24 de agosto de 2023, corresponde a un derecho de petición en el que se solicitó información y documentos relacionados con el trámite. - El escrito visible a folios 103 y siguientes de la demanda, fechado 6 de septiembre de 2023, corresponde a una solicitud radicada ante la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, en la que se ponen de presente unas irregularidades con ocasión del trámite de registro. 9 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 10 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 11 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación

n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

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8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

• El escrito visible a folios 110 y siguientes de la demanda, fechado 14 de mayo de 2024, se advierte que lo pretendido por el actor es que se anule un registro en el folio de matrícula inmobiliaria 360-23539 de la ORIP del Guamo, Tolima. Conforme lo anterior, se anticipa que se revocará la decisión de primera instancia, pues, se reitera, de la documental que reposa en el expediente, no se advierte que se haya satisfecho con el requisito establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. La falta de agotamiento de este requisito conlleva ineludiblemente el rechazó de la acción, pues éste constituye requisito de procedibilidad para activar el aparato judicial. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del la sentencia del 7 de noviembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, para, en su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento interpuesta por Jorge Eduardo Murillo Calderón contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Guamo – Tolima. SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley

PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.