CE - Sentencia 76001233300020130028301 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A. (antes, Industrias del Maíz S.A. ,

Corn Products Andina)

Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Referencia: Controversias contractuales – CPACA

TEMAS: DEBIDO PROCESO EN MATERIA SANCIONATORIA – Desarrollado a partir del artículo 29 de la Constitución Política y luego incorporado al ordenamiento jurídico en el artículo 17 de Ley 1150 de 2007, como el derecho del contratista a ser escuchado en un procedimiento mínimo antes de la adopción de una sanción, con el que se garantice su derecho de contradicción y defensa respecto de los elementos de incumplimiento que se le endilgan . MULTA – Sanción pecuniaria impuesta por la Administración al contratista con ocasión de incumplimiento s parciales durante la vigencia del plazo contractual, con el objeto de conminarlo al cumplimiento oportuno y adecuado de sus obligaciones . INTERESES REMUNERATORIOS - Su reconocimiento no opera de pleno derecho, dado que, por su naturaleza y función, requiere de la existencia de una estipulación negocial expresa o una disposición legal que así lo establezca. ACTUALIZACIÓN DE PERJUICIOS – Procede cuando la decisión condenatoria de primera instancia ha sido confirmada en sede de apelación y el

expresa o una disposición legal que así lo establezca. ACTUALIZACIÓN DE PERJUICIOS – Procede cuando la decisión condenatoria de primera instancia ha sido confirmada en sede de apelación y el consecuente reconocimiento pecuniario efectuado no ha sido objeto de cuestionamiento específico.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte demandante como por la entidad demandada contra la sentencia del 24 de febrero de 201 4, proferida por el Tribunal Administrativo de l Valle del Cau ca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

El presente proceso versa sobre la legalidad de las resoluciones mediante las cuales el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en lo sucesivo, ICBF) impuso una multa al contratista, ahora demandante, en el marco del contrato de concesión celebrado entre las partes para llevar a cabo la operación de dos plantas destinadas a la producción y distribución de bienestarina a nivel nacional , como consecuencia de la presencia de un conservante —ácido sórbico— en algunos lotes del producto alimenticio.

La parte accionante considera que tales actos administrativos adolecen de nulidad, por haber sido proferidos en contravención del debido proceso y sin una motivación suficiente que permitiera acreditar, de manera clara y objetiva, la configuración del incumplimiento que dio lugar a la sanción. Como medida de restablecimiento del derecho, solicita la devolución de la suma compensada por concepto de la multa impuesta durante la ejecución contractual, debidamente indexada conforme el IPC,Radicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

impuesta durante la ejecución contractual, debidamente indexada conforme el IPC,Radicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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el reconocimiento de interés moratorios y remuneratorios, así como la adopción de medidas orientadas a la reparación de su buen nombre.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1. El 13 de marzo de 20131, Ingredion Colombia S.A. (antes Industrias del Maíz S.A., Corn Products Andina —en adelante Industrias de l Maíz S.A .—) presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra el ICBF, con las siguientes pretensiones (se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores):

“PRIMERA PRINCIPAL. Que se declare la nulidad de las Resoluciones 314 del 27 de enero de 2011 y 2240 de 13 de junio de 2011, proferidas por el ICBF.

SEGUNDA PRINCIPAL. Que como consecuencia de la pretensión primera principal, se declare que el ICBF incumplió el Contrato 894 de 2007 al haber impuesto de forma ilegal a INDUSTRIAS DEL MAIZ S.A. una multa contractual.

TERCERA PRINCIPAL. Que, como consecuencia de la pretensión primera principal, se condene al ICBF a restituir a INDUSTRIAS DEL MAÍZ, el valor de la suma de la multa impuesta en las Resoluciones censuradas, la misma que fue compensada por la parte demandada durante la ejecución del Contrato 894 de 2007. Dicha suma deberá ser debidamente actualizada, in cluyendo los correspondientes intereses

multa impuesta en las Resoluciones censuradas, la misma que fue compensada por la parte demandada durante la ejecución del Contrato 894 de 2007. Dicha suma deberá ser debidamente actualizada, in cluyendo los correspondientes intereses corrientes y/o moratorios, y demás valores a que haya lugar. Por lo demás esa suma al 12 de noviembre de 2012 ascendía a los siguientes valores:

• […] $984’164.625, por concepto del costo de capital del monto de la multa, sin incluir aún los intereses legales.

• […] $50’088.941, por concepto de indexación sobre el capital del monto de la multa […], según consta en la certificación de la contadora de INDUSTRIAS DEL

MAÍZ S.A. […].

• […] $80045.420.00, por concepto de los intereses corrientes sobre el capital del monto de la multa […], según consta en la certificación de la contadora de

INDUSTRIAS DEL MAÍZ S.A […].

• […] $160’090.840, por concepto de los intereses moratorios sobre el capital del monto de la multa […], según consta en la certificación de la contadora de

INDUSTRIAS DEL MAIZ S.A […].

CUARTA PRINCIPAL. Que, como consecuencia de la pretensión primera principal, se ordene al ICBF, a través de medios de comunicación nacional de difusión radial, televisiva y escrita, informar respecto de la nulidad de los actos demandados, incluyendo las razones de ilegalidad respectivas, como medida del restablecimiento del buen nombre de mi representada […].

QUINTA PRINCIPAL. Que, como consecuencia de la pretensión primera principal, se ordene al ICBF, informar mediante comunicación escrita, a Colseguros S.A., a la

del buen nombre de mi representada […].

QUINTA PRINCIPAL. Que, como consecuencia de la pretensión primera principal, se ordene al ICBF, informar mediante comunicación escrita, a Colseguros S.A., a la Cámara de Comercio de Cali […] y a la Procuraduría General de la Nación, la decisión de la nulidad de los actos demandados, incluyendo las razones de ilegalidad respectivas.

1 Fl 451 a 489, C.1.Radicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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SEXTA PRINCIPAL. Que, como consecuencia de la pretensión primera principal, se ordene al ICBF, publicar a su costa, en el Diario Oficial, una nota señalando la decisión de la nulidad de los actos demandados, incluyendo las razones de ilegalidad respectivas”.

1.2. En síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:

1.2.1. El 14 de diciembre de 2007, tras haber resultado vencedor a de un proceso de licitación pública, Industrias del Maíz S.A. celebró con el ICBF el contrato de concesión 894 de 2007, cuyo objeto consistía en la operación de dos plantas para la producción de bienestarina y su distribución a nivel nacional, por un término de cinco años.

1.2.2. El 16 de diciembre de 2010, la Contraloría General de la República , en ejercicio de su función de advertencia, informó al ICBF que había ordenado al INVIMA realizar pruebas técnicas a diversas muestras de la bienestarina producida

ejercicio de su función de advertencia, informó al ICBF que había ordenado al INVIMA realizar pruebas técnicas a diversas muestras de la bienestarina producida por Industrias de Maíz S.A., cuyo resultado reveló la presencia de aproximadamente 51.1 mg/kg de ácido sórbico; cantidad considerablemente alta para un producto que, como se indicaba en el etiquetado, no debía incluir conservantes y/o preservantes, por lo que solicitó tomar las previsiones necesarias, teniendo en cuenta que se encontraba de por medio la salud de niños y adultos mayores beneficiarios de los programas de alimentación del ICBF, a quienes se les podría ocasionar perjuicios.

1.2.3. El 20 de diciembre de 2010, la interventoría y el ICBF, en comunicaciones independientes, remitieron a Industrias de Maíz S.A. el oficio emitido por el ente de control y, con base en su contenido, la requirieron para que ofreciera explicaciones con respecto al posible incumplimiento derivado de la utilización de ácido sórbico como conservante de la bienestarina producida, pese a que la etiqueta del producto afirmara que no contenía aditivos ni preservativos.

1.2.4. El 21 de diciembre de 2010, Industrias de Maíz S.A., en oficios separados, respondió los requerimientos realizados por la interventoría y el ICBF, afirmando que en el proceso productivo de la bienestarina nunca había empleado acido sórbico y que este tampoco había sido utilizado por los proveedores de materias primas ; por tanto, solicitó que le fueran remitidos los análisis de laboratorio elaborados por el INVIMA, pues posiblemente los resultados allí obtenidos fueron consecuencia de errores en la toma de muestras, lo que implicaría la necesidad de realizar un nuevo

por tanto, solicitó que le fueran remitidos los análisis de laboratorio elaborados por el INVIMA, pues posiblemente los resultados allí obtenidos fueron consecuencia de errores en la toma de muestras, lo que implicaría la necesidad de realizar un nuevo estudio de laboratorio (contramuestras).

1.2.5. El 21 de diciembre de 2010, el ICBF le solicitó al INVIMA la remisión de una copia de los análisis de laboratorio realizados a las muestras físicas de bienestarina, así como la práctica de un concepto técnico que permitiera determinar el origen del ácido sórbico en dicho suplemento alimenticio y, además, establecer el impacto que una concentración de 51.1 mg/kg podría tener en la salud de los consumidores.

1.2.6. El 23 de diciembre de 2010, el INVIMA remitió al ICBF los análisis de laboratorio solicitados y manifestó que no era posible identificar, mediante un nuevoRadicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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análisis, el origen del ácido sórbico en la bienestarina , pues no contaba con las fichas técnicas de las materias primas utilizadas y suministradas por los diferentes proveedores; además, señaló que las cantidades de ácido sórbico detectadas, las cuales oscilaban entre 17.9 mg/kg y 69.4 mg/kg no representa ban riesgo para la salud de los consumidores, conforme lo dispuesto en la Resolución 4125 de 1991 del Ministerio de Salud, que establecía que la cantidad máxima permitida de ácido sórbico en alimentos es de 1000 mg/kg.

salud de los consumidores, conforme lo dispuesto en la Resolución 4125 de 1991 del Ministerio de Salud, que establecía que la cantidad máxima permitida de ácido sórbico en alimentos es de 1000 mg/kg.

1.2.7. El 28 de diciembre de 2010, Industrias del Maíz S.A. remitió al ICBF y a la interventoría unas pruebas de laboratorio que había encargado particularmente y que fueron realizadas por Ecoquímica Ltda. sobre los mismos lotes de bienestarina que el INVIMA afirmó contenían acido sórbico. En esta contramuestra, que se basó en una metodología diferente a la utilizada por el INVIMA, se concluyó que “no hay ninguna adición de ácido sórbico en el producto de bienestarina y que las mínimas trazas reportadas [encontradas en 3 de los 16 lotes analizados] pueden obedecer a la presencia natural de dicho componente en algunos vegetales”.

1.2.8. El 12 de enero de 2011, el ICBF citó a Industrias del Maíz S.A. a una audiencia de garantía del debido proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 87 del Decreto 2474 de 2008, con el propósito de que rindiera descargos por el incumplimiento derivado “de la confirmación [tanto por parte del INVIMA como por Ecoquímica Ltda.] de la presencia de ácido sórbico en pequeñas cantidades en el producto terminado (bienestarina) como en las materias primas”, lo que, para el demandante, circunscribía el alcance de la audiencia que se pretendía adelantar.

pequeñas cantidades en el producto terminado (bienestarina) como en las materias primas”, lo que, para el demandante, circunscribía el alcance de la audiencia que se pretendía adelantar.

1.2.9. El 17 de enero de 2011, el ICBF celebró la audiencia correspondiente , en cuyo desarrollo Industrias del Maíz S.A . expresó su preocupación por la violación del debido proceso, en tanto que, por un lado, se cuestionaron temas que no habían sido previamente informados ni advertidos en la citación realizada, relacionados con el incumplimiento de algunas cláusulas contractuales y disposiciones contenidas en el anexo técnico del pliego de condiciones; y, por otro lado, “tampoco existía claridad de si la audiencia tenía por objeto […] la imposición de una multa o la declaratoria de incumplimiento”. Sobre este último punto, el funcionario instructor de la audiencia precisó categóricamente que su objeto consistía en escuchar los descargos de la concesionaria en relación con el incumplimiento que se le atribuía, y que, si este se verificaba, se convocaría a otra “audiencia para cualquiera de tres propósitos: imposición de multa, hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria o a mbas cosas, y por supuesto se les citará haciendo referencia a ese procedimiento”.

1.2.10. El 27 de enero de 2011, sin que se hubiera celebrado la segunda audiencia anunciada y que estaba prevista en el manual de contratación de la entidad, el ICBF profirió la Resolución 314 de 2011, a través de la cual impuso una multa a Industrias del Maíz S.A., equivalente al 0.15305% del valor del contrato, suma que ascendía

profirió la Resolución 314 de 2011, a través de la cual impuso una multa a Industrias del Maíz S.A., equivalente al 0.15305% del valor del contrato, suma que ascendía a $984’164.625. La decisión se fundamentó en los resultados del análisis realizado por el INVIMA, los cuales confirmaron la presencia de ácido sórbico en las muestras de bienestarina, así como en un informe elaborado por la interventoría el 21 deRadicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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enero de 2011, el cual, según la demanda, “ no fue dado a conocer a Industrias del Maíz, conculcando una vez más su derecho de contradicción y por ende el de defensa y al debido proceso, puesto que […] se realizaron nuevos señalamiento en cuanto a las disposiciones que presumiblemente la concesion aria había incumplido”.

1.2.11. El 1 º de marzo de 2011, Industrias del Maíz S.A. interpuso recurso de reposición contra la resolución antedicha, con base en los siguientes argumentos: (i) se vulneró el debido proceso del concesionario al no realizarse la segunda audiencia anunciada por la misma entidad contratante y que estaba prevista en su manual de contratación; (ii) aunque el ICBF justificó su convencimiento de que las muestras de bienestarina contenían ácido sórbico en el análisis realizado por el INVIMA, al cual le otorgó prevalencia sobre el remitido por el concesionario, en virtud de lo previsto en el numeral 1.5.4. del anexo técnico del pliego, lo cierto es que esa prevalencia procedía exclusivamente en “análisis microbiológicos y no a los

virtud de lo previsto en el numeral 1.5.4. del anexo técnico del pliego, lo cierto es que esa prevalencia procedía exclusivamente en “análisis microbiológicos y no a los eventos en los que se cuestionan aspectos físico -químicos, como es el caso de la presencia del ácido sórbico”; y (iii) se ignoró que el numeral 1.4.6. del anexo técnico del pliego establecía que para resolver discrepancias relativas a aspectos físicos o químicos del producto debía realizarse un análisis de laboratorio de contramuestras y muestra testigo del lote objeto de controversia y dirimir la controversia con base en los resultados de este estudio, procedimiento que no se adelantó.

1.2.12. El 3 de junio de 2011, en cumplimiento de un a solicitud de pruebas, el INVIMA remitió al ICBF nuevo s análisis de laboratorio (contramuestras) a “los mismos lotes de bienestarina en los que la Contraloría dijo estar presente el ácido sórbico, sin que se evidenci[ara] la presencia de este [conservante], con las características mínimas que permitan determinar su identificación”.

1.2.13. El 10 de junio de 2011, el INVIMA presentó algunas aclaraciones en relación con la comunicación precedente, entre las que destacan: (i) que la diferencia de resultados entre la primera muestra y la contramuestra no tenía una justificación desde el punto de vista técnico; y (ii) que “el ácido sórbico tiende a oxidarse en alimentos y degradarse, dependiendo de ciertas condiciones y en ciertas frutas”.

1.2.14. El 13 de junio de 2011, el ICBF profirió la Resolución 2240 de 2011, mediante

alimentos y degradarse, dependiendo de ciertas condiciones y en ciertas frutas”.

1.2.14. El 13 de junio de 2011, el ICBF profirió la Resolución 2240 de 2011, mediante la cual confirmó la multa impuesta, acto administrativo que, afirma el libelo, fue dictado sin ningún parámetro o metodología de dosificación distinto al de su libre arbitrio, pues consideró que , a pesar de que la contramuestra realizada por el INVIMA a los lotes de bienestarina no arrojó la presencia de ácido sórbico, ello no desvirtuaba el hecho de que en la primera muestra se hubiera encontrado la presencia de dicho conservante, dado que, como bien lo explicó la autoridad alimentaria, este componente tiende a oxidarse con el tiempo.

1.2.15. Finalmente, en su demanda Industrias del Maíz S.A. manifestó que el monto de la multa prevista en las Resoluciones 314 y 2240 de 2011 fue compensado por el ICBF, con las sumas que debía pagarle en virtud del contrato 894 de 2007.Radicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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1.3. Como normas violadas, la sociedad demandante invocó los artículos 6, 29 y 121 de la Constitución Política; los artículos 3 y 24.7 de la Ley 80 de 1993; el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, el artículo 87 del Decreto 2474 de 3008; y la Resolución 4670 de 2009, contentiva del manual de contratación del ICBF. Con fundamento en estas disposiciones, expuso el concepto de la violación, en los siguientes términos:

4670 de 2009, contentiva del manual de contratación del ICBF. Con fundamento en estas disposiciones, expuso el concepto de la violación, en los siguientes términos:

1.3.1. Precisó que el ICBF vulneró el debido proceso de la sociedad demandante al imponerle una multa sin haberla convocado previamente a la segunda audiencia, a pesar de encontrarse dispuesta en el numeral 1.1.4 del artículo 32 de su manual de contratación vigente —Resolución 4670 de 2009 — y haber sido anunciada por la propia entidad. Esta omisión transgredió el principio de confianza legitima e impidió a Industrias del Maíz S.A. ejercer su derecho de defensa, no solo en relación con la supuesta presencia de ácido sórbico en la bienestarina —cuestión que correspondía al alcance de la citación original —, sino también frente a los cargos por incumplimiento de algunas cláusulas contractuales y disposiciones contenidas en el pliego de condiciones, los cuales fueron adicionados ilegalmente por el funcionario que presidió la audiencia preliminar y que el afectado no tuvo oportunidad de controvertir, pues “solo hasta el momento de la sanción misma […], descubr[ió] que el fundamento normativo de los cargos de la sanción imputada rebasa[ron] los inicialmente formulados”.

1.3.2. Arguyó que el ICBF le impuso una multa basada “en un hecho inexistente, o lo que es lo mismo […], por mera voluntad sin atender ningún parámetro objetivo y verificable” —falsa motivación—, pues, aun cuando la primera prueba de laboratorio realizada por el INVIMA reveló pequeñas cantidades de ácido sórbico en algunos

lo que es lo mismo […], por mera voluntad sin atender ningún parámetro objetivo y verificable” —falsa motivación—, pues, aun cuando la primera prueba de laboratorio realizada por el INVIMA reveló pequeñas cantidades de ácido sórbico en algunos lotes de bienestarina, la contramuestra practicada por la misma autoridad sanitaria contradijo los resultados iniciales, al determinar que en dichos lotes no se evidenció trazos del conservante con las características mínimas para confirmar su presencia. En consecuencia, y pese a los esfuerzos argumentativos del ICBF para descalificar los resultados de la contramuestra incluidos en la motivación de las resoluciones acusadas, lo cierto es que no se demostró de manera concluyente la presencia de ácido sórbico en los lotes de la bienestarina producida y distribuida por el concesionario. Por consiguiente, en criterio de la accionante, el fundamento determinante de la sanción carecía totalmente de prueba.

1.3.3. Expresó que , aunque una de las obligaciones contractuales a su cargo consistía en garantizar la calidad de la bienestarina, “en ninguna parte del contrato o del anexo técnico [que incluía algunas pruebas de laboratorio que debían realizarse para demostrar la idoneidad de la bienestarina] se menciona expresamente que el concesionario debiera haber practicado un ensayo para detectar la presencia o no de ácido sórbico, ni que la interventoría lo hubiera debido auditar”, por lo que el ICBF vulneró la buena fe contractual e incurrió en un error al afirmar, en la resoluciones controvertidas, que el concesionario debía haber realizado esa prueba específica y que al no hacerlo había incurrido en un

auditar”, por lo que el ICBF vulneró la buena fe contractual e incurrió en un error al afirmar, en la resoluciones controvertidas, que el concesionario debía haber realizado esa prueba específica y que al no hacerlo había incurrido en un incumplimiento obligacional. Según la demanda, tal v ulneración se hace más evidente si se observa que el ICBF desechó la propuesta presentada por IndustriasRadicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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del Maíz S.A. para implementar un plan de acción preventivo que permitiera “conocer y/o homologar la técnica utilizada por el INVIMA para medir el contenido de ácido sórbico”.

1.3.4. Afirmó que haber descartado un lote de bienestarina con base en la práctica de una sola prueba de laboratorio contrar iaba la norma técnica NTC 12362, la cual exige la realización de un número espec ífico de ensayos para poder concluir que existe presencia de ácido sórbico en los lotes de bienestarina, lo que no fue observado por el ICBF y debilita la fuerza probatoria de la única muestra que tuvo en cuenta al expedir los actos sancionatorios impugnados.

1.3.5. Por último, alegó que, en el hipotético caso de que los argumentos anteriores fueran desestimados, el quantum de la sanción impuesta en los actos administrativos impugnados debía ser dosificado, ya que el ICBF no tuvo en cuenta ningún parámetro objetivo, más allá de que el contrato 894 de 2007, en su cláusula

administrativos impugnados debía ser dosificado, ya que el ICBF no tuvo en cuenta ningún parámetro objetivo, más allá de que el contrato 894 de 2007, en su cláusula décima, lo facultaba para imponer multas que sumadas no excedieran del 10% del valor total del contrato, de modo que, a su juicio, el Instituto “inobservó cualquier criterio de razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de la multa, al punto que ni siquiera como consecuencia del recurso de reposición interpuesto por Industrias del Maíz S.A., valoró esta circunstancia que le fue puesta de presente y dio por sentado que la metodología —ninguna— para calcular dicha multa era la correcta”.

2. Contestación de la demanda

El ICBF3 se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas en la demanda, al sostener que el proceso administrativo sancionatorio que adelantó y que culminó con la expedición de los actos administrativos demandados respetó plenamente el debido proceso, porque durante su desarrollo se garantizó el derecho de contradicción y de defensa de Industria del Maíz S.A. , aunado al hecho de que se demostró de manera fehaciente “la presencia de ácido sórbico en la bienestarina producida, pese a la prohibición contractual de incluir conservantes y similares en ese importante producto en la nutrición de los niños, niñas y adolescentes del país”.

En particular, y con base la afirmación anterior, propuso las siguientes excepciones: (i) “incumplimiento del contrato ”, dado que, según los resultados obtenidos en el primer dictamen técnico realizado por el INVIMA y la prueba efectuada por un laboratorio privado, estaba probado que algunos lotes de la bienestarina producida

(i) “incumplimiento del contrato ”, dado que, según los resultados obtenidos en el primer dictamen técnico realizado por el INVIMA y la prueba efectuada por un laboratorio privado, estaba probado que algunos lotes de la bienestarina producida

2 Como se explicó en la demanda, la NTC 1236 es una norma técnica que permite determinar la aceptación o rechazo de un producto dependiendo de su tamaño, así “para un lote que se encuentra en un rango de 31.000 unidades (hay que recordar que 28.900 kilos de bienestarina equivalente a 31.111 bolsas del producto) se requiere analizar 21 bolsas por lote para que de esta forma se pueda obtener un resultado represen tativo que permita, con base en los datos arrojados, la toma de decisión //. Así mismo, esta misma norma técnica indica que cuando se presenta un defecto mayor, el lote se considera aceptable si el número de unidades defectuosas no supera las cuatro bolsas que fueron objeto de la muestra, es decir, y en otras palabras, si de las 21 unidades que es necesario analizar, menos de 4 reportan un defecto de tipo mayor, el lote se encuentra en lo que se denomina número límite de aceptación”. 3 Fl 510 a 534, C.1.Radicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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por Industrias de Maíz S.A. contenían pequeñas cantidades de ácido sórbico, siendo intrascendente la contramuestra realizada por la misma autoridad sanitaria, debido a que el ácido sórbico desaparece con el pasar del tiempo; (ii) “cumplimiento del debido proceso en la actuación administrativa sancionatoria”, toda vez que, para la

intrascendente la contramuestra realizada por la misma autoridad sanitaria, debido a que el ácido sórbico desaparece con el pasar del tiempo; (ii) “cumplimiento del debido proceso en la actuación administrativa sancionatoria”, toda vez que, para la época de los hechos, únicamente la Ley 1150 de 2007 regulaba el procedimiento mínimo que debía surtirse para imponer multas, cuyas garantías al debido proceso fueron respetadas, pues, contrario a lo manifestado por la actora, el manual de contratación del ICBF, que preveía la celebración de una segunda audiencia, había perdido fuerza ejecutoria como consecuencia de una sentencia del Consejo de Estado que de claró la nulidad condicionada del artículo 87 del Decreto 2474 de 2008, impidiéndole a los entes estatales aplicar el procedimiento incluido en los manuales de contratación para imponer sanciones a los contratistas; y (iii) “tasación inadecuada de los perjuicios”, al considerar que la tasación de la multa impuesta guardó proporcionalidad frente a la infracción cometida, pues si bien el Instituto estaba facultado negocialmente para imponerla hasta el equivalente del 10% del valor total del contrato, tan solo la fijó en un porcentaje ínfimo del 0.034%.

3. Alegatos de conclusión en primera instancia

3.1. La parte actora4 reiteró los argumentos planteados en la demanda, los cuales consideró fortalecidos con las pruebas practicadas en el proceso, que demostraron que el ICBF vulneró el debido proceso en el ámbito sancionatorio, dado que, por un lado, desconoció los dispuesto en su manual de contratación y, por otr a parte,

que el ICBF vulneró el debido proceso en el ámbito sancionatorio, dado que, por un lado, desconoció los dispuesto en su manual de contratación y, por otr a parte, fundamentó la imposición de la multa que se controvierte en esta oportunidad en una prueba insuficiente —primer análisis de laboratorio efectuado por el INVIMA—, cuyo contenido fue desvirtuado posteriormente.

3.2. El ICBF5 insistió en los argumentos de defensa relacionados en la contestación de la demanda, destacando, en primer término, que se garantizó el debido proceso sancionatorio establecido en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, toda vez que en las audiencias celebradas se brindó a la sociedad contratista la oportunidad de presentar pruebas y controvertir los cargos que motivaron la imposición de la multa; y, en segundo lugar, que las contramuestras realizadas a los lotes de bienestarina en los cuales el INVIMA había detectado la presencia de pequeñas cantidades de ácido sórbico no eran suficientes para descalificar los resultados del análisis de laboratorio inicial, pues aquellas “fueron efectuadas cuando las trazas de ácido sórbico desaparecieron por el paso del tiempo”.

3.3. El Ministerio Público guardó silencio.

4. Sentencia de primera instancia

4.1. Mediante sentencia del 24 de febrero de 20146, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca: (i) declaró la nulidad de las Resoluciones 314 del 27 de enero de

4 Fl 648 a 652, C.1 y CD 8 (Audiencia de alegatos y juzgamiento) 5 Ibidem

Valle del Cauca: (i) declaró la nulidad de las Resoluciones 314 del 27 de enero de

4 Fl 648 a 652, C.1 y CD 8 (Audiencia de alegatos y juzgamiento) 5 Ibidem 6 Fl. 659 a 706, C. Ppal.Radicado: 76001-23-33-000-2013-00283-01 (55030)

Demandante: Ingredion Colombia S.A.

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2011 y 2240 del 13 de junio de 2011 , expedidas por el ICBF; (ii) reconoció a favor de Ingredion Colombia S.A. la suma de $1.363’544.102, correspondiente al valor de la multa impuesta, debidamente actualizada —$1.043’278.261—, más los intereses de mora —$320’265.841—; (iii) com