CE - Sentencia 76001233300020170003501

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 76001 23 33 000 2017 00035 01 (4516-2021)

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

Demandado: Departamento del Valle del Cauca

Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas reconocidas en acuerdo de reestructuración de pasivos Decisión: Confirma sentencia pues pese a que se configuró la prescripción extintiva del derecho reclamado, se debe garantizar el principio de non reformatio in pejus en favor de la apelante única.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia del 21 de mayo de 2020 expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se inaplique por inconstitucional el acuerdo de restructuración de pasivos celebrado entre el departamento del Valle del Cauca y sus acreedores, respecto del reconocimiento de sus cesantías , y se declare la

medio de control de la referencia con el objeto de que se inaplique por inconstitucional el acuerdo de restructuración de pasivos celebrado entre el departamento del Valle del Cauca y sus acreedores, respecto del reconocimiento de sus cesantías , y se declare la nulidad del Oficio 100-025-SADE del 10 de octubre de 2016, por medio del cual se le negó la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías definitivas, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al departamento del Valle del Cauca reconocer y paga r la suma de $ 58.603.408 por concepto de sanción moratoria, la cual se «generó desde el día 28 de [j]ulio de 2012 hasta el día 11 de diciembre de 2013».

3. Argumentó que el 15 de febrero de 2012 solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, las cuales se concedieron a través de la Resolución 0361 del 9 de mayo de 2012 y su pago se efectuó el 11 de diciembre de 2013, por fuera del término legal establecido , pues su reconocimiento debió sujetarse a lo s términos dispuestos en el artículo 5.° de la Ley 1071 de 2006.

4. Por otro lado, señaló que el departamento del Valle del Cauca negó el pago de la indemnización moratoria, al considerar que aquella obligación no está comprendida enRadicación: 76001 23 33 000 2017 00035 01 (4516-2021)

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

2 el acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito por el ente territorial y sus acreedores,

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

2 el acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito por el ente territorial y sus acreedores, que prevé la improcedencia de reconocer cualquier tipo de sanción. Sin embargo, sostuvo que el mencionado acuerdo no se le puede aplicar pues fue desvinculada del departamento en una fecha anterior a su celebración y además «nunca participó» en su aprobación.

Contestación de la demanda

5. El departamento del Valle del Cauca 1 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, alegando que a través del oficio demandado se le informó a la actora que el anticipo de cesantías que le fue reconocido mediante la Resolución 0361 del 9 de mayo de 2012, modificada por la Resolución 0718 del 23 de octubre de 2013, fue incorporado al acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito por la entidad en el marco de la Ley 550 de 1999.

6. En ese sentido, citó la cláusula 3 del acuerdo para explicar la obligatoriedad de aquel y adujo que la sanción moratoria prevista en el artículo «99 de la Ley 50 de 1990»2 no opera de manera automática, pues su imposición exige evaluar la buena o mala fe del empleador en cada caso concreto. Finalmente, propuso la excepción de prescripción.

Sentencia apelada3

7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada «de oficio» la excepción de prescripción «sobre las sumas correspondientes a la sanción moratoria desde el 24 de mayo de 2012 hasta el 18 de septiembre de 2013», declaró la nulidad del acto acusado y como consecuencia de lo anterior, ordenó al departamento del Valle del

desde el 24 de mayo de 2012 hasta el 18 de septiembre de 2013», declaró la nulidad del acto acusado y como consecuencia de lo anterior, ordenó al departamento del Valle del Cauca a reconocer a la demandante la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, desde el 19 de septie mbre de 2013 hasta el 10 de diciembre de 2013, en un 70% , en atención a lo establecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito por el ente territorial, sin lugar a indexar dicha suma.

8. Para el efecto, explicó que a pesar de que la sanción moratoria reclamada no fue una obligación incorporada al acuerdo de reestructuración de pasivos, como sí ocurrió con las cesantías, dicho acuerdo es de obligatorio cumplimiento para «el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él […]». En esa medida , concluyó que el hecho de que la actora no hubiese intervenido en el proceso de negociación no la excluye de su aplicación.

9. Por otro lado, indicó que el término de 45 días con que contaba la entidad para el pago del auxilio de cesantías venció el 23 de mayo de 2012; sin embargo, solo se pagó el 11 de diciembre de 2013 , es decir que la mora se configuró desde el 24 de mayo de 2012 hasta el 10 de diciembre de 2013 . Finalmente, precisó que como la sanción

1 Folios 113 a 117 del expediente físico.

el 11 de diciembre de 2013 , es decir que la mora se configuró desde el 24 de mayo de 2012 hasta el 10 de diciembre de 2013 . Finalmente, precisó que como la sanción

1 Folios 113 a 117 del expediente físico. 2 Así se indicó en el memorial, pese a que la que se reclama en este procedo es la establecido en la Ley 1071 de 2006. 3 Folios 200 a 209 ibidem.Radicación: 76001 23 33 000 2017 00035 01 (4516-2021)

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

3 moratoria se reclamó el 19 de septi embre de 2016, estaban prescritas las sumas causadas con anterioridad a la misma fecha del año 2013.

Recurso de apelación4

10. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación alegando que el acuerdo de reestructuración de pasivos solo es aplicable a obligaciones que quedaron in cluidas en él. Señaló que, en su caso , solamente se incorporaron las cesantías, pues la sanción moratoria fue reconocida con posterioridad al acuerdo. Por lo que su valor debe ser concedido en un 100% y no en un 70% como lo dispuso el a quo.

11. Reiteró que no participó del proceso de restructuración de pasivos y en ningún momento «consintió» la condonación de la penalidad que reclama. Además, mencionó que la sanción moratoria constituye una obligación independiente a las cesantías, razón por la cual no se puede declarar su prescripción.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

que la sanción moratoria constituye una obligación independiente a las cesantías, razón por la cual no se puede declarar su prescripción.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

12. Mediante auto del 17 de febrero de 20225 se admitió el recurso de apelación y el 29 de febrero de 20246 se corrió traslado para alegar de conclusión. Dentro de la oportunidad procesal la entidad demandada se pronunció7 solicitando que se le diera valor probatorio al acuerdo de reestructuración de pasivos que obra en el expediente. Las demás partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico

14. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si la sanción moratoria reclamada por la demandante debía reconocerse en su totalidad o solo en un 70% como lo consideró el tribunal.

Análisis del problema jurídico

15. En el presente caso, la Sala confirmara la sentencia de primera instancia que declaró probada parcialmente la excepción de prescripción respecto de la sanción

4 Folios 211 a 217 ibidem. 5 Índice 3 de Samai. 6 Índice 12 ibidem.

declaró probada parcialmente la excepción de prescripción respecto de la sanción

4 Folios 211 a 217 ibidem. 5 Índice 3 de Samai. 6 Índice 12 ibidem. 7 Índice 17 de Samai.Radicación: 76001 23 33 000 2017 00035 01 (4516-2021)

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

4 moratoria y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda , pero bajo la consideración de que no puede hacerse más gravosa la situación del apelante único.

16. Si bien sería del caso resolver el debate planteado en el recurso, dirigido a determinar si procedía o no reconocer la sanción moratoria a la demandante, exclusivamente en el porcentaje establecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito entre el departamento del Valle del Cauca y sus acreedores, como lo ordenó el a quo, o en el 100% de su monto conforme se solicitó tanto en la demanda como en el recurso, la Sala advierte que en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 187 del CPACA8 en concordancia con el artículo 328 del Código General del Proceso, 9 es necesario establecer si en el caso concreto se configuró la prescripción.

17. En ese contexto, con el fin de determinar la fecha en que se causó la sanción moratoria y su exigibilidad, es necesario tener presente que en el sub lite nos

encontramos dentro del siguiente supuesto10:

Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria

ACTO ESCRITO

EXTEMPORÁNEO

(después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para

Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria

ACTO ESCRITO

EXTEMPORÁNEO

(después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días después11 de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición

18. Lo anterior, toda vez que las cesantías fueron reclamadas el 15 de febrero de 2012,12 de modo que los 15 días para responder la petición vencieron el 7 de marzo de

2012. El acto administrativo se expidió extemporáneamente el 9 de mayo de 2012;13 es decir que, de haber sido expedido oportuna su expedición, era necesario que transcurrieran 5 días más, para lograr la ejecutoria de dicho acto ,14 es decir, hasta el 14 de marzo de 2012, y a partir del día siguiente se debían contabilizar los 45 días para que el pago hubiera sido oportuno, esto es, hasta el 23 de mayo de 2012, pero este solo se

8 «Artículo 187. Contenido de la sentencia. […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, pro puestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». 9 «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

9 «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situació n del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 10 Conforme a los criterios fijados en la sentencia de unificación CE - SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018. 11 Sin perjuicio de ello, para este caso, aplica el término de 5 días, tal como se explica en el pie de página 12. 12 Folio 25 del expediente físico. 13 Folio 26 ibidem. 14 Si bien es cierto las fechas mencionadas son posteriores a la expedición de la Ley 1437 de 2011, la entrada en vigencia de esta ocurrió a partir del 2 de julio de 2012, de conformidad con lo previsto e n su artículo 308, de manera que para la época en que debió expedirse el acto, la ejecutoria aún seguía las reglas del Decreto 01 de 1984.Radicación: 76001 23 33 000 2017 00035 01 (4516-2021)

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

5 materializó el 11 de diciembre de 2013.15

19. Lo anterior quiere decir que a partir del 24 de mayo de 2012, día siguiente al vencimiento del término con que contaba la entidad para realizar el pago de la prestación,

5 materializó el 11 de diciembre de 2013.15

19. Lo anterior quiere decir que a partir del 24 de mayo de 2012, día siguiente al vencimiento del término con que contaba la entidad para realizar el pago de la prestación, se empezó a causar la mora y se mantuvo hasta el 10 de diciembre de 2013, día anterior al pago.

20. Ahora bien, la sentencia de unificación SUJ -034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023 fijó las reglas jurisprudenciales en torno a la prescripción extintiva de la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de las cesantías definitivas, y, sobre ese particular, señaló que el término para su configuración « se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social. Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total» , también se señaló que dicho término se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna por parte del beneficiario, sin que este pueda formular peticiones sucesivas en ese sentido y, en todo caso, que «[s]i la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria».

21. Adicionalmente, en esta última providencia se determinó que las reglas de unificación que allí se definieron «son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas

21. Adicionalmente, en esta última providencia se determinó que las reglas de unificación que allí se definieron «son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada », de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso16 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva y no la tesis que propone la demandante en el recurso de alzada y la acogida por el a quo.

22. Al analizar el caso concreto, se observa que la sanción moratoria se hizo exigible el 24 de mayo de 2012 , no obstante, la petición dirigida a obtener su reconocimiento se radicó el 19 de septiembre de 2016 17 es decir, cuando habían transcurrido más de tres años desde su exigibilidad, lo que lleva a concluir que se configuró la prescripción extintiva total y no parcial como lo resolvió el a quo. Por lo cual no prosperan los argumentos de la parte recurrente.

23. Con todo, pese a identificar la configuración de dicha institución jurídica, la Sala, en forma excepcional, mantendrá la decisión del a quo que declaró parcialmente probada la excepción de prescripción, y accedió parcialmente a las pretensiones, dado que la demandante es apelante única. Lo anterior, en aras de garantizar el principio de la

15 Folio 29 del expediente físico. 16 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial.

que la demandante es apelante única. Lo anterior, en aras de garantizar el principio de la

15 Folio 29 del expediente físico. 16 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. 17 Folios 37 a 40 del expediente físico.Radicación: 76001 23 33 000 2017 00035 01 (4516-2021)

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

6 non reformatio in pejus que emana del artículo 31 de la Constitución Política, cuyo propósito consiste en garantizar que el juez que tiene a cargo el análisis de una controversia jurídica, en segunda instancia, no haga más gravosa la situación del apelante único, lo anterior, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA que, si bien permite al juez de s egunda instancia pronunciarse sobre las excepciones, ello se habilita en el entendido de que no se desconozca el principio antes mencionado.

Condena en costas

24. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

25. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo

2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

26. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

27. En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del

Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sal a de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 21 de mayo de 2020, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO. Se condena en costas a la demandante en segunda instancia.

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 21 de mayo de 2020, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO. Se condena en costas a la demandante en segunda instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.Radicación: 76001 23 33 000 2017 00035 01 (4516-2021)

Demandante: Martha Cecilia Valdés Jiménez

7

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.