CE - Sentencia 76001233300020190058801 de 2025

Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

Demandante: José Ancizar Trullo García

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00588-01 (6561-2023)

Demandante: José Ancizar Trullo García

Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio

Temas: Sanción moratoria por pago tardío de los intereses a las cesantías.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones de la demanda.

El señor José Ancizar Trullo García por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la nulidad del acto ficto producto de la petición presentada el 25 de abril de 2016, que negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago tardío de l os

nulidad del acto ficto producto de la petición presentada el 25 de abril de 2016, que negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago tardío de l os intereses a las cesantías.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria correspondiente a 2900 días y, ii) se actualicen los valores de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

1.1. Hechos

Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes:

El día 21 de enero de 2009, el señor José Ancizar Trullo García fue notificado del acto administrativo que liquidó sus cesantías correspondientes al año 2007.Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

Demandante: José Ancizar Trullo García

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A través del Oficio 20150170677661 del 6 de agosto de 2016 , la entidad fiduciaria le informó que el pago de los intereses a las cesantías por la anualidad 2007 , estaba programado para la tercera nómina del año 2015; no obstante, dicho pago se realizó el 10 de febrero de 2016.

El señor Trullo García en escrito del 25 de abril de 2016, requirió a la secretaría de educación de Palmira – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de los

El señor Trullo García en escrito del 25 de abril de 2016, requirió a la secretaría de educación de Palmira – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de los intereses, pero no ha obtenido respuesta alguna.

1.2. Fundamentos de derecho y concepto de violación

Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso que el trámite de las prestaciones sociales causadas por los servidores públicos se encuentra regulado en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.

La entidad demandada incumplió de manera evidente el término previsto en las normas anteriormente mencionadas , lo cual se corrobora con el pago realizado después de 2900 días.

1.3. Contestación de la demanda

La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1, al contestar la demanda se pronunció sobre los hechos y se opuso a todas las pretensiones conforme los siguientes argumentos:

La Secretaría de Educación Territorial a la que se encuentra adscrito el demandante, reconoció las cesantías parciales solicitadas atendiendo al turno de radicación y disponibilidad presupuestal para tal efecto y respetando el derecho de igualdad de que gozan todos los educadores est atales afiliados al FOMAG, por lo que previamente debió verificar que el peticionario no hubiera presentado solicitud anterior y que el Fondo contara con dicho rubro para el pago.

En ese sentido, la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones

debió verificar que el peticionario no hubiera presentado solicitud anterior y que el Fondo contara con dicho rubro para el pago.

En ese sentido, la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se acoge al principio de legalidad del presupuesto y no desconoce los precedentes jurisprudenciales que en materia de sanción moratoria ha establecido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Sin embargo, la Ley 1071 de 2006 no contiene la obligación de pagar sanción moratoria por el pago inoportuno de los intereses de cesantías.

1 PDF 2ALLEGAMEMORIAL del expediente digital.Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

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Adicionalmente, comoquiera que esta figura pertenece al derecho sancionatorio, las sanciones no se pueden aplicar por analogía ni por vía de interpretación, sino que tienen que estar taxativamente en la ley.

Sostuvo que no procede la condena en costas y que el salario base para calcular el monto de la sanción moratoria por el reconocimiento tardío de las cesantías es la asignación básica devengada por el servidor al momento en que se causó la mora por el no pago para cada anualidad.

Como excepciones propuso las de “inexistencia de la obligación” ”, “ prescripción”, “cobro de lo no debido ”, “detrimento patrimonial del estado ”, “buena fe” y “genérica o innominada”.

1.4. Sentencia de primera instancia

“cobro de lo no debido ”, “detrimento patrimonial del estado ”, “buena fe” y “genérica o innominada”.

1.4. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 30 de junio de 20232, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Al respecto, consideró lo siguiente:

Una vez definido y analizado el marco normativo que sirvió de fundamento a la parte demandante para sus pretensiones -Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006-, sostuvo que dichas normas no consagran sanción moratoria por el pago tardío de los intereses a las cesantías , ni remite a disposiciones que contemplen esta penalidad. Pues, la sanción moratoria ahí contenida es por el pago tardío o extemporáneo de las cesantías.

En consecuencia, como la penalidad solicitada no pertenece al régimen especial de los docentes, no es procedente su imposición.

Por último, atendiendo que la entidad demandada actuó en las etapas del proceso y que no prosperan las pretensiones, condenó en costas a la parte vencida.

1.5. Recurso de apelación

El apoderado del demandante3 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia , en el cual solicitó que se revoque por los siguientes motivos:

Las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 regulan el trámite de las prestaciones sociales causadas por los servidores públicos, entre ellas las cesantías.

En el presente caso, es claro que la entidad demandada de manera injustificada prolongó por más de seis años el pago de los intereses a las cesantías causadas para

causadas por los servidores públicos, entre ellas las cesantías.

En el presente caso, es claro que la entidad demandada de manera injustificada prolongó por más de seis años el pago de los intereses a las cesantías causadas para

2 PDF 14 del expediente digital. 3 PDF 015 del expediente digital.Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

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el año 2007. Pues, el acto administrativo que contiene la liquidación de las cesantías fue notificado el 21 de enero del año 2009 y solo fueron cancelados en el año 2016.

Es importante señalar que este tipo de prestación económica se encuentra totalmente subordinada a la liquidación parcial o definitiva de cesantías.

Entonces, no se puede aceptar bajo ninguna justificación que, por un acto de negligencia propio de la administración, se paguen los intereses a las cesantías más de 9 años después desde el momento en que se causó la prestación y su pago.

Si bien es cierto que no existe normatividad que regule el pago de la sanción moratoria en lo que respecta a los intereses de cesantías, cierto es también que el Consejo de Estado en casos similares ha sido enfático al señalar que las prestaciones accesorias o subordinadas de una acreencia principal, deben ser reguladas conforme a las mismas normas, por lo que es imposible jurídicamente que exista norma especial que reglamente la penalidad para este tipo de acreencias.

Por lo tanto, se deben aplicar las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en los términos

mismas normas, por lo que es imposible jurídicamente que exista norma especial que reglamente la penalidad para este tipo de acreencias.

Por lo tanto, se deben aplicar las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en los términos señalados por el Consejo de Estado.

1.6. Trámite correspondiente a la segunda instancia

Mediante auto del 13 de febrero de 20244 se admitió el recurso de apelación.

Dentro de la oportunidad legal, no se emitió pronunciamiento alguno de las partes y del agente del Ministerio Público.

Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes:

II. CONSIDERACIONES

2. Competencia

Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5.

De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.

4 PDF 29 del expediente digital. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

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2.1. Problema jurídico

Le corresponde a la Subsección determinar si es procedente el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de los intereses a las cesantías en virtud de lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.

A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: 2.2. solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria , 2. 3. Hechos probados y 2.4. Caso concreto.

2.2. Régimen de cesantías Docente

La Ley 91 de 1989 creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos los administra Fiduprevisora S.A.

Dentro de sus objetivos principales se encuentra la atención de las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados a la fecha de la promulgación de esta ley, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.

El artículo 15 de la norma en comento dispuso que todos los educadores de vinculación nacional y los vinculados a partir del primero de enero de 1990 tienen

promulgación de esta ley, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.

El artículo 15 de la norma en comento dispuso que todos los educadores de vinculación nacional y los vinculados a partir del primero de enero de 1990 tienen derecho a pago de intereses, así:

«Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo N acional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.»

Ahora bien, los intereses a las cesantías que paga el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la entidad fiduciaria y cada año al educador, son cancelados a favor de los afiliados en los términos de la norma anterior, reglamentada por el Acuerdo 39 de 1998 expedido por el C onsejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, esto es en el mes de marzo.

Por su parte, el numeral 2 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 establece que el

Prestaciones Sociales del Magisterio, esto es en el mes de marzo.

Por su parte, el numeral 2 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 establece que el empleador debe pagar por concepto de intereses legales «el 12% anual o proporcionales por fracción, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente».

En la sentencia de unificación SUJ -032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, se realizó el siguiente cuadro con relación a los intereses a las cesantías:Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

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Es decir, que además del valor del auxilio de las cesantías, cada sistema prevé sumas adicionales por concepto de intereses, rendimientos o protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda.

La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 20076, establece que:

«Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley. Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» ( subraya fuera del texto)

De igual manera, el artículo 2° de la citada ley, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo para cancelar dicha prestación, veamos:

«Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles , a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» ( Subraya fuera del texto)

Norma que también dispone una sanci ón cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago, tal como se evidencia en el parágrafo del artículo en comento:

«Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga

«Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo . Sin embargo, la entidad podrá repetir

6 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.”Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

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contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». (subraya fuera del texto)

2.3. Hechos probados

Del material probatorio allegado en legal forma al expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes:

1. Mediante el certificado del 21 de enero de 20087, le fue comunicado al docente José Ancizar Trullo García la liquidación de sus cesantías del año 2007 », siéndole pagados los intereses a las cesantías el 10 de febrero de 2016.8

1. Fiduprevisora S.A al dar respuesta a la petición presentada por el actor 9, le informó a través del Oficio 20150170677661 del 6 de agosto de 2015 10 lo

siguiente:

1. Fiduprevisora S.A al dar respuesta a la petición presentada por el actor 9, le informó a través del Oficio 20150170677661 del 6 de agosto de 2015 10 lo

siguiente:

«revisada la liquidación se constató que presentaba inconsistencias de codificación de información, por lo tanto, se procedió a incluir el reporte de cesantías por el año 2007 generando saldos a su favor.

El pago de los intereses del año 2007 y los saldos a favor se programará en la tercera nómina del año en vigencia, la fecha exacta del pago y la sucursal bancaria se publicarán a través de la página web».

2.4. Caso concreto

El apoderado de la parte demandante inconforme con la decisión de primera instancia indicó en líneas generales que los intereses de cesantías son accesorios a las cesantías y por lo tanto se debe dar aplicabilidad a las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.

Conforme el marco normativo anteriormente relacionado, se tiene que el procedimiento para el pago de los intereses a los beneficiarios del FOMAG se realiza conforme a lo descrito en la Ley 91 de 1989 y el artículo 4 del Acuerdo 39 de 1998 y no con las leyes relacionadas por el demandante en su escrito de apelación . Aunado a lo anterior, ninguna de las normas mencionadas dispuso el reconocimiento de sanción moratoria por el pago tardío o extemporáneo de dichos intereses.

Ahora, si bien la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, dispuso en el parágrafo de su artículo 2° una sanción moratoria , ello se activa única y

Ahora, si bien la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, dispuso en el parágrafo de su artículo 2° una sanción moratoria , ello se activa única y exclusivamente por el pago extemporáneo de las cesantías, tal como se evidencia en el apartado:

«Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al

7 Página 10 del PDF 3 del expediente digital. 8 Páginas 12 y 13 del PDF 3 del expediente digital. 9 Se desconoce la fecha, pero la petición reposa en las páginas 14 a 16 del PDF 3 del expediente digital. 10 Página 11 del PDF 3 del expediente digital.Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

Demandante: José Ancizar Trullo García

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beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste».

Véase que la norma instituyó una penalidad al empleador que incumpla su obligación de liquidar y pagar en forma oportuna las cesantías a los empleados o trabajadores sean estas parciales o definitivas.

Pese a que no se desconoce que los intereses a las cesantías fueron cancelados con

de liquidar y pagar en forma oportuna las cesantías a los empleados o trabajadores sean estas parciales o definitivas.

Pese a que no se desconoce que los intereses a las cesantías fueron cancelados con posterioridad al reconocimiento de la prestación, para la Sala la sanción moratoria es una penalidad y, para que haya lugar a la misma, tal conducta debe estar descrita y determinada en una norma previa . Ello impide s u aplicación analógica o por vía de interpretación11, tal como lo ha sostenido esta Corporación.

La disposición antes mencionada no consagra la obligación de pagar sanción moratoria por el pago tardío de los intereses de cesantías, sino por el pago inoportuno de las cesantías.

No sobra agregar, que si bien exis te una indemnización por el pago tardío de los intereses de cesantías prevista en la Ley 52 de 1975, esta Corporación en la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023 llegó a la conclusión de que los docentes no tenían derecho a la sanción moratoria reclamada comoquiera que dicha penalidad no está prevista por la Ley 91 de 1989, salvo los que no estuviesen afiliados al fomag.

En ese sentido, no le asiste razón a la parte demandante a recibir la sanción moratoria por el pago extemporáneo de los intereses de cesantías , por lo que esta Sala de Subsección confirmará el ordinal primero de la sentencia de primera instancia.

Además, comoquiera que la condena en costas no fue objeto de recurso por parte del recurrente, se confirmará el ordinal segundo de la sentencia en cuestión.

2.5. Condena en costas

Además, comoquiera que la condena en costas no fue objeto de recurso por parte del recurrente, se confirmará el ordinal segundo de la sentencia en cuestión.

2.5. Condena en costas

En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se

11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P: Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá D.C., sentencia del 22 de marzo de 2018 con radicado 08001-23-33-000-2012-00170-01 (1301-2014).Radicado: 76001-23-33-000-2019-00588-01

Demandante: José Ancizar Trullo García

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avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

se repite, no se condenará en costas a la parte vencida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 30 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, conforme las motivaciones de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones expuestas en precedencia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del

CPACA.