CE - Sentencia 76001233300120170083301 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Magistrado ponente: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 76001-23-33-001-2017-00833-01 (4943-2024) Demandante: Isabelina Buenaventura Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)

Tema: Pensión docente post mortem. Sustitución pensional. Pensión de sobrevivientes.

Decisión: Confirma sentencia de primera instancia.

La Sala decide el recurso de apelación presentado por la litisconsorte necesaria de la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 29 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. La señora Isabelina Buenaventura, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda1 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el municipio de Santiago de Cali 2, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones

presentó demanda1 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el municipio de Santiago de Cali 2, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 4143.0.21.6961 del 19 de octubre de 2015 y 4143.0.21.2037 del 11 de marzo de 2016, mediante las cuales se negó el reconocimiento de una pensión post mortem a su favor.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que tiene derecho sobre una pensión de sobreviviente en calidad de madre del señor Nelson Palomeque Buenaventura (causante), condenar a la parte demandada al pago de la mencionada prestación, su respectivo retroactivo e intereses moratorios.

3. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, manifestó que el 16 de noviembre de 2014, falleció el señor Nelson Palomeque Buenaventura, quien para esa época se desempeñaba como docente municipal en la Institución Educativa

Marice Sinisterra de Cali.

1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Solo hasta la expedición de la Ley 1933 de 2018, se categorizó a Santiago de Cali como distrito especial, deportivo, cultural, turístico, empresarial y de servicios.Radicación: 76001-23-33-001-2017-00833-01 (4943-2024)

Demandante: Isabelina Buenaventura

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Demandante: Isabelina Buenaventura

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4. El 16 de febrero de 2015, la señora Buenaventura se presentó a reclamar el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, en calidad de madre del señor

Palomeque Buenaventura.

5. Que mediante Resolución 4143.0.21.6961 del 19 de octubre de 2015, el FOMAG negó la solicitud mencionada, bajo el argumento que el causante no dejó beneficiarios al no cumplir con el requisito de edad antes de su muerte, en los términos del artículo 7 de Decreto 224 de 1972. Contra esta decisión, se presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación.

6. A través de Resolución 4143.0.21.2037 del 11 de marzo de 2016, la entidad nuevamente negó la solicitud, al considerar que sobre aquella prestación existieron 2 reclamantes: la madre del causante y una compañera permanente del mismo.

7. Como fundamento de la vulneración3, tras hacer algunas consideraciones generales sobre la pensión de sobrevivientes de docentes y el régimen de beneficiarios de dicha prestación , alegó que convivió con su hijo, el señor Nelson Palomeque Buenaventura, en una sola vivienda durante más de 8 años, tras el abandono de su compañera permanente, la señora Mireya Marleny Ordóñez.

8. Adujo que es una mujer de 78 años de edad, sin los medios o recursos para vivir dignamente y que dependía económicamente de su hijo. Por lo tanto, ostenta

8. Adujo que es una mujer de 78 años de edad, sin los medios o recursos para vivir dignamente y que dependía económicamente de su hijo. Por lo tanto, ostenta la calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.

Contestación de la demanda4

9. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG indicó que el régimen aplicable al señor Palomeque Buenaventura era el de los Decretos 1848 de 1969 y 1160 de 1989, pues al haber sido docente nacionalizado y estar afiliado al fondo, estaba exceptuado de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

10. Sostuvo que no podía invocarse el principio de favorabilidad, pues ello implicaría desconocer las normas que rigen el caso particular y, en ese sentido, alegó que la señora Buenaventura, en calidad de madre del causante, no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la prestación pensional reclamada.

11. Invocó como excepciones las de (i) falta de legitimación por pasiva, porque los actos administrativos enjuiciados contienen una manifestación de voluntad atribuible a la Secretaría de Educación de Cali, entidad que, en caso de prosperar las pretensiones, estaría llamada a responder por ellas; (ii) «indebida presentación

3 Como normas violadas se invocaron los artículos 1, 48 y 53 de la Constitución Política; 84, 85, 132 a 139, 206 y siguiente del Decreto 1 de 1984 (CCA); 47 y 141 de la Ley 100 de 1993; y 12 de la Ley 797 de 2003; así como la Ley 54 de 1990.

a 139, 206 y siguiente del Decreto 1 de 1984 (CCA); 47 y 141 de la Ley 100 de 1993; y 12 de la Ley 797 de 2003; así como la Ley 54 de 1990. 4 Mediante auto de 28 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG. Posteriormente, a través de auto de 16 de junio de 2021, se vinculó en calidad de litisconsorte necesario de la parte demandada a la señora Mireya Marleny Ordóñez.Radicación: 76001-23-33-001-2017-00833-01 (4943-2024)

Demandante: Isabelina Buenaventura

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 de la demanda», en tanto la competencia para reconocer la pensión no corresponde a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG sino al respectivo ente territorial; y (iii) prescripción.

12. La señora Mireya Marleny Ordóñez, a través de curador ad litem, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda y de acuerdo a las pruebas logre determinarse quien tiene derecho sobre la pensión.

Sentencia apelada

13. Mediante sentencia de 29 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.

14. Concluyó que si bien, en principio, era procedente el reconocimiento de la pensión post mortem prevista en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, dado que el

Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.

14. Concluyó que si bien, en principio, era procedente el reconocimiento de la pensión post mortem prevista en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, dado que el causante laboró por más de 18 años como docente estatal, lo cierto era que dicha normatividad no contemplaba esa posibilidad respecto de los padres de fallecido, pues se limitaba a la cónyuge e hijos menores.

15. Señaló que incluso si se aplicara por favorabilidad el régimen de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes de que trata el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en el proceso no logró acreditarse la dependencia económica de la señora Buenaventura respecto del señor Palomeque Buenaventura.

16. Por el contrario, quedó demostrado que el causante tenía una unión marital de hecho con la señora Ordóñez, fruto de la cual procrearon 2 hijas, ambas mayores de edad para la época de la sentencia de primera instancia. A partir de lo anterior, el tribunal determinó que era posible inferir que la dependencia económica era predicable de estas últimas y no de la demandante.

17. Agregó que como quiera que los actos enjuiciados fueron aquellos que negaron la pensión a la señora Buenaventura, no se haría pronunciamiento alguno sobre el eventual reconocimiento pensional de la señora Ordóñez y sus hijas.

18. Finalmente, condenó en costas a la parte demandante y fijó las agencias en derecho en 1 salario mínimo legal mensual vigente.

Recurso de apelación

19. La señora Mireya Marleny Ordóñez, a través de curador ad litem, manifestó

derecho en 1 salario mínimo legal mensual vigente.

Recurso de apelación

19. La señora Mireya Marleny Ordóñez, a través de curador ad litem, manifestó que de lo probado en el proceso, ella era la beneficiaria de la sustitución pensional reclamada por la madre del causante. En tal sentido, solicitó que el juez de segunda instancia se pronunciara sobre el particular, esto es, concediendo la pensión a su favor.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIARadicación: 76001-23-33-001-2017-00833-01 (4943-2024)

Demandante: Isabelina Buenaventura

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20. Mediante auto de 1 de noviembre de 2024 , se admitió el recurso de apelación. Las partes guardaron silencio en esta etapa.

21. El Ministerio Público solicitó que se confirmara la decisión de primer grado.

Manifestó que el recurso de alzada era infundado, en tanto en este proceso no se ventilaron los derechos de la señora Ordóñez, sino los de la señora Buenaventura. En ese sentido, cualquier cuestionamiento a la legalidad o inconstitucionalidad del acto particular que res olvió la situación jurídica de la apelante, debía haberse planeado a través de los mecanismos judiciales idóneos, en este caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello garantiza, entre otros, el derecho al debido proceso de las partes, entre ellas, la Administración.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello garantiza, entre otros, el derecho al debido proceso de las partes, entre ellas, la Administración.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

22. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver l os recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales

Administrativos.

Problema jurídico

23. Corresponde a la Sala determinar si es o no procedente estudiar la situación jurídica de la señora Mireya Marleny Ordóñez respecto de la pensión reclamada por la señora Isabelina Buenaventura con ocasión de la muerte del señor Nelson

Palomeque Buenaventura.

Análisis del problema jurídico

24. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 29 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca , tras advertir que los planteamientos formulados por el curador ad litem de la litisconsorte necesaria desbordan el objeto de análisis delimitado en el proceso.

25. De acuerdo con la demanda, la controversia se contrajo al estudio de legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Isabelina Buenaventura, qu ien invocó su calidad de madre para ser tenida como beneficiaria de la pensión causada por la muerte del señor Nelson Palomeque Buenaventura, quien en vida se desempeñó como docente oficial afiliado al FOMAG

Isabelina Buenaventura, qu ien invocó su calidad de madre para ser tenida como beneficiaria de la pensión causada por la muerte del señor Nelson Palomeque Buenaventura, quien en vida se desempeñó como docente oficial afiliado al FOMAG y completó más de 18 años de servicio.

26. No le corresponde al juez de lo contencioso administrativo pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos distintos de los sometidos a su control,Radicación: 76001-23-33-001-2017-00833-01 (4943-2024)

Demandante: Isabelina Buenaventura

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 ni de aquellos que definieron la situación jurídica de una persona diferente a la demandante.

27. Un análisis de esa naturaleza no solo excede el marco material de competencia del juez para el caso concreto, desbordando así los límites propios del litigio que fue fijado en la audiencia inicial, sino también podría llevar, en esta etapa del proceso, a la vulneración de las garantías del debido proceso de la autoridad demandada.

28. Dicho de otro modo, admitir el examen sobre actos administrativos diferentes de aquellos enjuiciados o de una situación jurídica ajena a los mismos supondría alterar la fijación del litigio y desconocer el marco dentro del cual las partes ejercieron sus derechos de contradicción y defensa.

29. De igual manera, debe tenerse en cuenta que la señora Mireya Marleny Ordóñez fue vinculada al presente asunto en calidad de litisconsorte necesaria .

partes ejercieron sus derechos de contradicción y defensa.

29. De igual manera, debe tenerse en cuenta que la señora Mireya Marleny Ordóñez fue vinculada al presente asunto en calidad de litisconsorte necesaria .

Dicha condición procesal que le permitía intervenir para exponer los argumentos que estimara pertinentes en defensa de sus intereses, ya fuera para controvertir o respaldar la legalidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes s olicitada por la señora Buenaventura , pero no para cuestionar la legalidad de aquellos que resolvieron su propia situación jurídica.

30. Aunado a lo anterior, debe recordarse que una decisión en el sentido que lo reclama la apelante conllevaría a vulnerar el principio de congruencia en los términos del artículo 281 del Código General del Proceso 5, así como el de justicia rogado propio de esta jurisdicción.

31. En todo caso, la señora Ordóñez conserva la posibilidad de acudir a los mecanismos judiciales pertinentes para controvertir los actos que definieron su situación jurídica.

32. En consecuencia, como el recurso no cuestionó los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada, sino que pretendió obtener un pronunciamiento sobre una situación jurídica distinta a la planteada en la fijación del litigio 6, se confirmará la decisión de primer grado.

Condena en costas en segunda instancia

33. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior,

33. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior,

5 «La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. […]» 6 En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia 12 de junio de 2025, Rad. 76001-23-33-000-2020-01417-01 (0528-2025).Radicación: 76001-23-33-001-2017-00833-01 (4943-2024)

Demandante: Isabelina Buenaventura

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

34. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepc ión a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

35. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los

creando así una excepc ión a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

35. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido, la sentencia impondrá condena en costas sobre la parte v encida en el proceso. La liquidación y ejecución se regirán conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

36. En consecuencia, comoquiera que el recurso de apelación fue presentado por el curador ad litem de la litisconsorte necesaria, la Sala se abstendrá de condenar en costas a las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

IV. RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 29 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO. NO CONDENAR en costas de segunda instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de EstadoRadicación: 76001-23-33-001-2017-00833-01 (4943-2024)

Demandante: Isabelina Buenaventura

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.