CE - Sentencia 76001233300220190016001 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024)

Demandante: Luz Gladys Guaca Yela

Demandado: Municipio de Palmira

Temas: Homologación y nivelación salarial

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________

Asunto

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de l Valle del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

1. Luz Gladys Guaca Yela presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Palmira, por medio de la cual negó

se declarara la nulidad del Oficio 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Palmira, por medio de la cual negó la liquidación y pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial prevista en el Decreto 1273 de 2008.

1 Índice 1 Samai tribunal. La demanda fue presentada el 22 de febrero de 2019. 2 En adelante CPACA.2

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024)

Demandante: Luz Gladys Guaca Yela

2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la liquidación e indexación del retroactivo «reconocido en el Acta de Posesión 1151.1.5.0167 de 2014 por concepto de homologación y nivelación salarial del Decreto 1273 de 2008» ; ii) el pago de intereses ; y iii) la condena e n costas a l a parte demandada.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes3:

3.1. En virtud de la Ley 60 de 1993 l a nación le entregó al departamento del Valle del Cauca la administración del personal administrativo del servicio educativo , lo que abrió paso a la descentralización y el desmonte de la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975.

3.2. Luz Gladys Guaca Yela fue nombrada mediante el Decreto 0231 del 28 de enero de 2002 en el cargo de secretaria , código 540, grado 6, por el departamento del

por la Ley 43 de 1975.

3.2. Luz Gladys Guaca Yela fue nombrada mediante el Decreto 0231 del 28 de enero de 2002 en el cargo de secretaria , código 540, grado 6, por el departamento del Valle del Cauca y tomó posesión el 11 de febrero de ese año, para laborar en el Instituto Técnico Industrial Humberto Raffo Rivera de Palmira con un sueldo mensual de $358.384 pesos.

3.3. Dicho empleo pasó a la planta de cargos administrativos del municipio de Palmira mediante el Decreto 086 del 26 de marzo de 2003, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 715 de 2001 y avalado por el Ministerio de Educación Nacional en la Resolución 2747 del 3 de diciembre de 2002. Así las cosas, con este decreto el mencionado municipio adoptó la planta global.

3.4. La demandante fue homologada y nivelada por primera vez por el municipio de Palmira a través del Decreto 215 del 22 de agosto de 2007, es decir que la entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos de la planta que recibió del departamento con los que ya existían en el municipio.

3.5. Luz Gladys Guaca Yela pasó de ser secretaria, código 540, grado 6, a secretaria, código 440, grado 4, con la homologación de la nación al departamento, según se explica en el artículo 1 del Decreto 215 del 22 de agosto de 2007 proferido por el municipio de Palmira.

3.6. Según el Decreto 215 del 22 de agosto de 2007 quedó homologada con el municipio de Palmira bajo el cargo de secretaria, código 440, grado 7, pues realizó

municipio de Palmira.

3.6. Según el Decreto 215 del 22 de agosto de 2007 quedó homologada con el municipio de Palmira bajo el cargo de secretaria, código 440, grado 7, pues realizó

3 Folio 3 vto, 4 y 4 vto.3

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela la homologación y nivelación salarial de los cargos de la planta departamental introducidos con los decretos 910 del 2005, 469 del 2006 y 527 de 2006, a la denominación de cargos según el Decreto Municipal 256 del 14 de septiembre de

2005.

3.7. La gobernación del Valle del Cauca profirió el Decreto 1273 del 11 de diciembre de 2008, con el cual modificó los decretos 910 de 2005, 469 de 2006 y 331 de 2007 mediante cuales se fijaron los parámetros para la nivelación salarial y se homologaron los cargos del personal incorporado a la planta central del departamento correspondiente a las diferentes instituciones educativas.

3.8. El Decreto 1273 de 2008 en su artículo segundo especifica mediante una tabla la forma en que debería quedar la homologación realizada mediante el Decreto 910 de 2005 después del estudio técnico, para el caso específico:

SITUACIÓN DE LA NACIÓN HOMOLOGACIÓN A LA PLANTA DEPARTAMENTAL DECRETO 910 DE 2005 Y 469 DE 2006

HOMOLOGACIÓN NUEVO

ESTUDIO TECNICO

DENOMINACIÓN CODIGO

Y GRADO

DENOMINACIÓN CODIGO

Y GRADO

DENOMINACIÓN CODIGO

Y GRADO

910 DE 2005 Y 469 DE 2006

HOMOLOGACIÓN NUEVO

ESTUDIO TECNICO

DENOMINACIÓN CODIGO

Y GRADO

DENOMINACIÓN CODIGO

Y GRADO

DENOMINACIÓN CODIGO

Y GRADO SECRETARIO 540-6 SECREATARIO 440-4 SECREATARIO 440-7

3.9. Mediante el Decreto de homologación individualizado 1052 del 27 de marzo de 2014, expedido por el municipio de Palmira, se incorporó a mi mandante con el cargo de secretaria, Código 440, Grado 7, cumpliendo con el ajuste realizado de conformidad el Decreto 1273 de 2008.

3.10. Mediante acta de posesión 1151.1.5.0167 de 2014 se posesionó en el cargo de secretaria, código 440, Grado 7, sin solución de continuidad y se reconoció, para efectos del pago un retroactivo como resultado del proceso de homologación y nivelación salarial conforme al Decreto 1273 de 2008 expedido por el departamento del Valle, desde el 01 de enero de 2003 hasta el 31 de marzo de 2014.

3.11. El 2 de mayo de 2017 radicó petición ante el Concejo de Palmira en la que solicitó la intervención para el respectivo pago, sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta.

3.12. El 19 de septiembre de 2018 presentó petición ante la Secretaría de Educación del municipio de Palmira con radicado PQR20180017098 en la que solicitó la liquidación, indexación y pago del retroactivo reconocido en el acta de posesión 1151.1.5.0167 de 2014 por concepto de homologación y nivelación salarial del

del municipio de Palmira con radicado PQR20180017098 en la que solicitó la liquidación, indexación y pago del retroactivo reconocido en el acta de posesión 1151.1.5.0167 de 2014 por concepto de homologación y nivelación salarial del Decreto 1273 de 2008. El municipio de Palmira mediante Oficio 1151.5.158 del 264

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela de septiembre de 2018 se pronunció, pero no dio respuesta a la petición, simplemente se limitó a narrar una serie de actuaciones administrativas que no resolvieron de fondo el asunto.

3.13. El 2 de octubre de 2018 presentó otra petición ante la Secretaría de Educación del municipio de Palmira con radicado PQR17910 en la que solicitó una respuesta de fondo a la petición anterior.

3.14. Mediante el Oficio 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018 el municipio de Palmira señaló que si bien debía dicho retroactivo estaba a la espera de que el Ministerio de Educación reconociera y ordenara el pago de esta deuda.

3.15. El 7 de febrero de ese año presentó solicitud de conciliación extrajudicial.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

4. Como tales se señaló el artículo 53 de la Constitución Política; la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1273 de 2008.

5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente4:

5.1. La mala homologación y nivelación salarial de los servidores públicos es un

y el Decreto 1273 de 2008.

5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente4:

5.1. La mala homologación y nivelación salarial de los servidores públicos es un problema que ha debido soportar la demandante por más de una década, y a pesar de que el Consejo de Estado, el Ministerio de Educación y la Alcaldía de Palmira tuvieron conocimiento de ello, tal y como se vislumbra en los conceptos y directivas ministeriales emitidas , solamente hasta el año 2014 Luz Gladys Guaca Yela fue homologada y nivelada . No obstante, aun cuando mediante el acta de posesión 1151.1.5.01 57 de 2014 el municipio de Palmira reconoció el retroactivo , hasta la fecha no ha realizado el pago correspondiente.

5.2. Se vulneraron los derechos adquiridos y la imposibilidad de desmejorar las condiciones laborales de los trabajadores, así como sus derechos constitucionales y las obligaciones del Estado.

1.2. Contestación de la demanda

1.2.1. El municipio de Palmira se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se expresan a continuación5:

4 Folios 6 y 6vto. 5 Índice 25 Samai tribunal.5

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024)

Demandante: Luz Gladys Guaca Yela

6. Los actos administrativos 1151.5.158 del 26 de septiembre de 2018 y el 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018, son legales y no vulneraron de ninguna manera disposiciones de índole legal y constitucional, además explican las

1151.5.181 del 24 de octubre de 2018, son legales y no vulneraron de ninguna manera disposiciones de índole legal y constitucional, además explican las actuaciones administrativas que ha realizado el municipio para que el Ministerio de Educación proceda con la autorización y pago de la respectiva liquidación de la homologación y nivelación salarial. Esto, en razón a que fue ron emitidos bajo los lineamientos del Decreto 065 del 27 de marzo de 2014, en el que se indica que la homologación de cada servidor administrativo se realiza mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva.

7. Resulta improcedente el reconocimiento y pago de l retroactivo salarial, de prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.

8. No puede recaer sobre el municipio de Palmira la pretensión solicitada, pues este no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para responder por este tipo de pretensiones, por cuanto el pago de lo concerniente a deudas por servicio educativo y por homologaciones de cargos administrativos del sector le corresponde por mandato legal imperativo al Sistema General de Participaciones a través de la nación, Ministerio de Educación, descartándose de plano la posibilidad de que una entidad territorial pague con recursos propios el valor que corresponda, debido a que por su naturaleza estos deben cubrirse con los excedentes de dicho sistema y, subsidiariamente, con el presupuesto general de la nación, tal y como lo dispone la Ley 715 de 2001.

9. Son procedentes las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, buena fe y la genérica e innominada.

1.3. La sentencia apelada

Ley 715 de 2001.

9. Son procedentes las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, buena fe y la genérica e innominada.

1.3. La sentencia apelada

10. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 29 de febrero de 2024 por la cual accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, i) declaró la nulidad de los actos mediante los cuales la Secretaría de Educación del municipio de Palmira negó a la actora la liquidación y pago del retroactivo reconocido en el acta de posesión 1151.1.5.0167 de 2014 por concepto de homologación y nivelación salarial; y ii) ordenó a la ent idad territorial que expidiera el acto en virtud del cual de manera particular y concreta se liquide y reconozca el retroactivo reclamado. Al respecto señaló lo siguiente6:

6 Índice 43 Samai tribunal.6

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024)

Demandante: Luz Gladys Guaca Yela

10.1. Según el Decreto 215 del 22 de agosto de 2007, mediante Resolución 2747 del 3 de diciembre de 2002 el Ministerio de Educación certificó al municipio de Palmira para la administración del servicio público educativo que le permitió asumir la prestación de este servicio de acuerdo con lo establecido en la Ley 715 de 2001. Como consecuencia de esto, la entidad territorial «adoptó la planta de personal de los servidores que prestaban el citado servicio educativo, incorporando, entre otros, al personal administrativo que venía prestando sus servicios en las instituciones educativas

Como consecuencia de esto, la entidad territorial «adoptó la planta de personal de los servidores que prestaban el citado servicio educativo, incorporando, entre otros, al personal administrativo que venía prestando sus servicios en las instituciones educativas departamentales, y que fueron municipalizados, a través del Decreto 086 del 26 de marzo de 2003, mediante el cual se determinó y adoptó la planta global de cargos docentes, directivos docentes y administrativos. (…) Mediante los Decretos 028 del 26 de enero de 2006 y 237 del 31 de octubre de 2006, el municipio de Palmira en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto Ley 785 de 2005, modificó y ajustó la planta de cargos del personal administrativo de la secretaria de educación de acuerdo con la nueva nomenclatura, códigos y niveles establecidos en esta norma. (…) Por medio de las Resoluciones No. 297 y 298 del 29 de mayo de 2007, la entidad territorial realizó el proceso de incorporación del personal administrativo de carrera y provisional».

10.2. A través del decreto referido (215 del 22 de agosto de 2007) se modificó el 039 del 1 de noviembre de 2006 y se resolvió «[h]omologar y Nivelar Salarialmente los siguientes cargos administrativos de la Secretar ía de Educación Municipal de Palmira pagados con recursos del Sistema General de Participaciones » Y respecto al cargo de la demandante, de manera concreta dispuso lo siguiente:

10.3. La demandante prestó sus servicios en el municipio de Palmira desde el 11 de febrero de 2002, fecha en que tomó posesión del cargo de secretaria en el Instituto Industrial Humberto Raffo Rivera , s u cargo fue homologado y nivelado al de secretaria, código 440 , grado 7, mediante el Decreto de homologación

febrero de 2002, fecha en que tomó posesión del cargo de secretaria en el Instituto Industrial Humberto Raffo Rivera , s u cargo fue homologado y nivelado al de secretaria, código 440 , grado 7, mediante el Decreto de homologación individualizado 222 A55 del 3 de septiembre de 2007 proferido por el municipio de Palmira con fundamento en el Decreto 215 del 22 de agosto de 2007.

10.4. El 1 de abril de 2014, ante el secretario de educación de Palmira tomó posesión en el cargo de secretaria, código 440, grado 7, al que fue incorporada mediante el Decreto 1041 del 27 de marzo de 2014, expedido por dicho municipio, en cumplimiento al ajuste realizado por el departamento del Valle del Cauca en el

PLANTA DEPARTAMENTAL PLANTA MUNICIPAL

DENOMINACIÓN DE CARGOS – DCTO 910 DEL 30/12/05 – DCTO 469 DEL 26/10/06 – DCTO 527 DEL

24/11/06

(HOMOLOGACIÓN

DEPTAL)

CODIGO GRADO DENOMINACIÓN DE

CARGOS SEGÚN

DECRETO MUNICIPAL

No 256 DEL 14 DE

SEPTIEMBRE DE 2005

CODIGO GRADO SECRETARIA 440 4 SECRETARIA 440 77

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela Decreto 1052 de l marzo 27 de 2014, en el proceso de homologación y nivelación salarial de los servidores públicos administrativos del sector educativo y mediante estudio técnico aprobado por el Ministerio de Educación 2013EE81264 del 22 de

Decreto 1052 de l marzo 27 de 2014, en el proceso de homologación y nivelación salarial de los servidores públicos administrativos del sector educativo y mediante estudio técnico aprobado por el Ministerio de Educación 2013EE81264 del 22 de noviembre de 2013, según se cons ignó en esta acta de posesión. Acta en la que también se señaló , frente al pago de la retroactividad , que «se reconoce a partir de enero 1 de 2003 hasta marzo 31 de 2014».

10.5. En virtud del proceso de homologación y nivelación salarial, a Luz Gladys Guaca Yela le asiste el derecho a que se le reconozca el retroactivo producto de la homologación y nivelación reconocida a su favor, pues de las pruebas aportadas al expediente se advierte que desde el 1º de abril de 2014 no ha recibido el pago, pese que reclamó desde el 25 de junio de 2014, de lo cual se establece además que no ha operado el fenómeno de la prescripción.

10.6. Finalmente, se condena en costas a la parte vencida, al constatar que estas fueron efectivamente causadas en el trámite del proceso.

1.4. El recurso de apelación

11. El municipio de Palmira presentó recurso de apelación con base en los

siguientes argumentos7:

11.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no tuvo en cuenta las disposiciones del presupuesto general de la nación tal y como dispone el Decreto 065 del 27 de marzo de 2014 por el cual se modifica el Decreto 215 de 22 de agosto de 2007, en el que se homologa y nivela salarialmente conforme con el Decreto

disposiciones del presupuesto general de la nación tal y como dispone el Decreto 065 del 27 de marzo de 2014 por el cual se modifica el Decreto 215 de 22 de agosto de 2007, en el que se homologa y nivela salarialmente conforme con el Decreto 1273 del 2008 los cargos administrativos de la Secretaría de Educación del municipio pagados con recursos del sistema general de participaciones «[i]ndicando que la homologación de cada funcionario se realiza mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva» (sic)

11.2. Por lo antes expuesto, ni el municipio de Palmira ni su Secretaría de Educación son los llamados a responder, pues todo lo concerniente a las deudas por servicios educativos y por homologaciones de cargos administrativos del sector le corresponde por mandato legal imperativo al sistema general de participaciones a través de la nación, Ministerio de Educación y, subsidiariamente, con el presupuesto general de la nación; lo que permite descartar que una entidad territorial asuma con recursos propios valores que correspondan a la homologación y nivelación salarial.

7 Índice 46 Samai tribunal.8

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 11.3. Conforme lo establece el numeral 7.2 del artículo 7 de la Ley 715 de 2001 , el municipio de Palmira solo administra los recursos que la nación le transfiere a las entidades territoriales por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Si bien es cierto la administración del personal del sector educativo está a cargo de la entidad territorial, debe entenderse que a través de la mencionada ley

entidades territoriales por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Si bien es cierto la administración del personal del sector educativo está a cargo de la entidad territorial, debe entenderse que a través de la mencionada ley se estableció la incorporación en las plantas financieras con recursos del sistema general de participaciones al personal que al momento de su expedición se encontraba vinculado y que cumpliera con los requisitos para el cargo.

11.4. No es posible decidir este asunto sin la presencia de la nación, Ministerio de Educación debido a los trámites legales que se deben surtir para la validación y certificación de la deuda por concepto de homologación salarial y para disponer la orden de pago, que impide que se realicen liquidaciones y pagos individuales s in contar con la previa autorización, por vía de validación y certificación para su pago con cargo a los recursos del sistema general de participaciones.

1.5. Pronunciamiento en segunda instancia

12. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar8.

1.6. El Ministerio Público

13. El Ministerio Público no emitió concepto alguno.

2. Consideraciones

2.1. Problemas jurídicos

14. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación , lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia 9, se circunscriben a

8 Al respecto, ver auto del 28 de junio del 2024. índice 4 de Samai.

delimita la competencia del juez en segunda instancia 9, se circunscriben a

8 Al respecto, ver auto del 28 de junio del 2024. índice 4 de Samai. 9 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.9

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela establecer ¿si el municipio de Palmira carece de legitimación en la causa por pasiva frente al pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial ordenado en favor de Luz Gladys Guaca Yela , en tanto los recursos con los que se financia el personal administrativo del sector educativo como lo es el cargo de la demandante, devienen del sistema general de participaciones administrado por la nación?

2.2. Marco normativo y jurisprudencial

2.2.1. De la legitimación en la causa

15. La institución jurídica-procesal de la legitimación en la causa es aquella relación jurídica sustancial que tienen las partes, bien para formular sus pretensiones, bien para proponer su posible resistencia dentro de un proceso judicial. De ahí que ante

15. La institución jurídica-procesal de la legitimación en la causa es aquella relación jurídica sustancial que tienen las partes, bien para formular sus pretensiones, bien para proponer su posible resistencia dentro de un proceso judicial. De ahí que ante la ausencia de este presupuesto procesal, surge para el juez la obligación de declararse inhibido para decidir.

16. Ciertamente, respecto de la capacidad de las entidades públicas para comparecer al proceso, el artículo 159 del CPACA, dispuso:

«ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandad os o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

la Fiscalía General de la Nación.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».10

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.

En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor».

17. De otra parte, el artículo 53 del Código General de Proceso determinó:

municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor».

17. De otra parte, el artículo 53 del Código General de Proceso determinó:

«ARTÍCULO 53. CAPACIDAD PARA SER PARTE. Podrán ser parte en un proceso:

1. Las personas naturales y jurídicas.

2. Los patrimonios autónomos.

3. El concebido, para la defensa de sus derechos.

4. Los demás que determine la ley».

18. En efecto, al examinarse los presupuestos materiales de la sentencia de mérito esta Corporación ha señalado que «[l]a legitimación en la causa es un presupuesto anterior y necesario para dictar sentencia de mérito y hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona a quien se le exige la obligación es a quien habilita la ley para actuar procesalmente»10.

19. Por consiguiente «el demandante es titular del interés jurídico objeto del litigio, y el demandado, es aquel de quien se podría exigir lo que se pide en la demanda, porque teniendo en cuenta su posición en la referida relación sustancial, sería el llamado a responder, razón por la cual, les asiste el derecho a que el juez decida sobre la controversia, bien sea a favor de la parte demandante, acogiendo sus pretensiones o de la parte demandada, negándolas. Dicho de otro modo, son los

10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de septiembre de 2018, expediente 1900123-31-000-2010-00350-01 (54756) M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.11

Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela hechos en torno a los cuales gira el litigio y la participación de las partes en los mismos, los que determinan su legitimación»11.

20. Ahora bien, como lo ha indicado esta Corporación, es necesario diferenciar la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa 12. La primera se trata de una relación jurídica que nace de la presentación de la demanda por parte del demandante y la notificación de esta al demandado, de manera que quien invoca a otro en virtud de la conducta endilgada -por acción u omisiónen la demanda está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida conducta se encuentra legitimado de hecho por pasiva después de ser notificado del auto que la admite; es decir, esta legitimación es de carácter formal y se encuentra supeditada en cada caso al sujeto demandante y demandado.

21. Por su parte, la legitimación material en la causa hace referencia a la participación real de los sujetos en los hechos en que se origina la demanda, independientemente de que estos hayan o no demandado o que hayan sido o no demandados.

22. Así pues, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material. Esta situación puede ocurrir cuando alguien, a pesar de encontrarse formalmente como parte dentro de un proceso judicial, no

demandados.

22. Así pues, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material. Esta situación puede ocurrir cuando alguien, a pesar de encontrarse formalmente como parte dentro de un proceso judicial, no guarda relación alguna con los intereses inmiscuidos en aquel, por no tener relación con los hechos o circunstancias jurídicamente relevantes que motivaron el litigio, evento en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar, pues el demandante carecería de un interés jurídico para formular las pretensiones de la demanda (falta de legitimación en la causa por activa) o el demandado no sería el llamado a someterse a dichas pretensiones (falta de legitimación en la causa por pasiva).

2.3. Caso concreto

2.3.1. Hechos probados

23. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente:

23.1. A través del Decreto 215 del 22 de agosto de 2007 13, el alcalde de Palmira

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de junio de 2015, expediente 25000-23-26000-2001-01544-01 (28386) M.P. Danilo Rojas Betancourth. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de enero de 2019, expediente 25000 -2326-000-2010-00511-01 47168) M.P.