CE-SNG-114-1930-09-24

EMPLEADOS PUBLICOS - Sobresueldos / SOBRESUELDOS DE EMPLEADOS

PUBLICOS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE NEGOCIOS GENERALES Consejero ponente: SERGIO A BURBANO BogotÆ, septiembre veinticuatro (24) de mil novecientos treinta (1930) Radicaci(cid:243)n nœmero: Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Informe relativo a la consulta propuesta por el seæor Ministro de Gobierno. Seæor Presidente, honorables Consejeros: El seæor Ministro de Gobierno, en nota marcada con Ø nœmero 993, se dirigi(cid:243) al Consejo de Estado a fin de que dictamine sobre varios puntos que somete a su estudio, pues se trata, dice de una cuesti(cid:243)n de carÆcter urgente que el Ministerio debe decidir de manera definitiva para que haya una norma de conducta en tan grave particular, El cuestionario, formulado por el Ministerio es Øste: ¿Pueden los empleados recibir sobresueldos de otras entidades oficiales distintas. De aquellas de que dependen d(cid:237)rectamente? La costumbre muy generalizada en el pa(cid:237)s en el sentido de asignarse por entidades oficiales sobresueldos empleados que no son de su dependencia, ¿estÆ autorizada por la ley? ¿Los, sobresueldos quedan comprendidos en la prohibici(cid:243)n consignada en el art(cid:237)culo 64 de la Constituci(cid:243)n Nacional? ¿EstÆn autorizados los Concejos Municipales para fijar sobresueldos a los Alcaldes con el objeto de mejorar los sueldos que se pagan de los tesoros

departamentales? Posteriormente envi(cid:243) el Ministerio la nota oficial marcada con el nœmero 1031 de fecha 16 de los corrientes, en la cual manifiesta que debido a una involuntaria equivocaci(cid:243)n al redactar la consulta contenida en el œltimo punto de su comunicaci(cid:243)n anterior, se corrige a fin de que se absuelva en esta forma: ¿EstÆn autorizadas las Asambleas Departamentales o pueden los Gobernadores, con autorizaci(cid:243)n de Østas, decretar sobresueldos a los Alcaldes o empleados municipales con el objeto de mejorar los sueldos que se pagan por los tesoros municipales? Como las preguntas, anteriores guardan relaci(cid:243)n y dependencia unas de otras, el estudio de los principios generales de nuestra legislaci(cid:243)n acerca de los puntos cuestionados, habrÆ de fundamentar necesariamente la soluci(cid:243)n que deba darse a todos ellos. La consulta relacionada con el art(cid:237)culo 64 de la Constituci(cid:243)n Nacional merece observaciones especiales que fijen el verdadero alcance de la prohibici(cid:243)n establecida en tal precepto. Reconstruida la Repœblica en forma unitaria a virtud de la Constituci(cid:243)n de 1886, el territorio nacional qued(cid:243) dividido para su administraci(cid:243)n en Departamentos y Østos en Municipios o Distritos. Municipales (art(cid:237)culos 1(cid:176), 4(cid:176) y 182 de la Constituci(cid:243)n de 1886 y 2” de la enmienda dØ 1910).

Teniendo, como base esta organizaci(cid:243)n se han dictado varios preceptos legales con el prop(cid:243)sito de mantener y vigorizar la autonom(cid:237)a de las diversas secciones, as(cid:237) como tambiØn de rodear de seguridades los bienes y las rentas pertenecientes a ellas, con las mismas garant(cid:237)as que "los bienes propios de los particulares (art(cid:237)culo 50 de la Constituci(cid:243)n de 1910 y 109 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal), Pero esta misma autonom(cid:237)a ha venido a marcar sensibles diferencias en la parte fiscal y econ(cid:243)mica de las diversas entidades, muchas de ellas, debido a su posici(cid:243)n topogrÆfica, a sus riquezas naturales, a su potencialidad productora, a sus v(cid:237)as de comunicaci(cid:243)n y a otros factores de esta (cid:237)ndole, gozan de mayores recursos que otras que carecen de los requeridos para cubrir los gastos que demandan sus servicios pœblicos; y esto que se dice con relaci(cid:243)n a los Departamentos que integran la Repœblica, puede observarse con caracteres mÆs visibles en los diversos Municipios que forman los Departamentos, ya que en muchos de ellos ¡as rentas de que’’pueden disponer son del todo insuficientes para atender sus gastos indispensables. Mas, como es obvio, dentro de la Repœblica unitaria la independencia administrativa de las diversas secciones es has tan te relativa, desde luego que el poder central interviene, no solamente en sus actos administrativos, sino que tambiØn controla y regula en cierto modo la inversi(cid:243)n de sus rentas.

La Constituci(cid:243)n y la ley (art(cid:237)culos 45 del Acto 3 de 1910, 97, ordinal 9”, de la Ley 4(cid:176) de 1913) asignan a las Asambleas Departamentales la fiscalizaci(cid:243)n de las rentas de los Distritos; y a mÆs de esto, los Gobernadores tienen la. Funci(cid:243)n de revisar los actos municipales, revocar los que fueren ilegales, etc. (Art(cid:237)culos 95 del Acto 3 de 1910, ordinal 7. (cid:176), 127, ordinal 8”, del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal y 195, ordinal 8”, de la Constituci(cid:243)n de 1886). El art(cid:237)culo 238 de la Ley 4”- de 1913 contempla en general tres clases de empleados, segœn que ellos intervengan exclusivamente en asuntos del Estado, del Departamento o del Municipio; y esa misma disposici(cid:243)n advierte que dichos funcionarios pueden tener a la vez los caracteres de nacionales, departamentales o municipales cuando ejerzan simultÆneamente funciones en asuntos que conciernen a estas tres entidades. No obstante que los empleados superiores de los Departamentos y de los Municipios, dependen del Presidente de la Repœblica, por mandato de la misma Ley (art(cid:237)culo 64 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal), y que los Gobernadores y los Alcaldes, a la vez que son funcionarios y jefes de las administraciones departamental y municipal son Agentes del Poder Ejecutivo Nacional (art(cid:237)culo 3.(cid:176)

ib(cid:237)dem), sus remuneraciones se cubren de ordinario con sumas que les asignan las respectivas entidades de las cuales dependen por raz(cid:243)n de los servicios que prestan; y por eso la ley ordena que en sus presupuestos se apropien las partidas para atender los sueldos de los empleados que se pagan por sus respectivos Tesoros (art(cid:237)culo 97, ordinal 25, de la Ley 4“ de 1913 y art(cid:237)culo 5” de la Ley 5“ de 1928). Dentro de la arm(cid:243)nica dependencia de las diversas entidades y de los funcionarios pœblicos, explicable fÆcilmente dentro de la unidad de nuestra legislaci(cid:243)n, se han dictado normas con el objeto de suplir las deficiencias de ¡as distintas entidades pœblicas, cuando quiera que ellas no pueden atender como es debido a su propia administraci(cid:243)n, ora dÆndoles participaci(cid:243)n en determinadas rentas, como lo hizo la Ley VIII de 1909 cuando cedi(cid:243) a los Departamentos y a los Municipios parte de las de licores y deg(cid:252)ello, ya decretÆndoles auxilios para sus obras y sus servicios pœblicos en leyes especiales que se dictan constantemente. En forma similar a la indicada con respecto a los auxilios con que la Naci(cid:243)n apoya a los Departamentos, Østos a su vez decretan erogaciones con el objeto de beneficiar a los Municipios; y entre ellas se encuentran, desde luego, los sobresueldos destinados a ciertos funcionarios a quienes los Municipios no alcanzan a remunerar como es debido.

No hay, que el Consejo sepa, disposici(cid:243)n especial y expresa que autorice a las entidades oficiales para asignar sobresueldos a los empleados cuyas remuneraciones no dependan de su Tesoro, exclusivamente; mas actos de esta naturaleza hallan fundamento legal en lo dispuesto por el inciso del art(cid:237)culo 198 de la Ley 4“ de 1913, cuyo texto es como sigue: En beneficio de los Municipios pueden ser aplicables los bienes del Estado o del Departamento, por las leyes u ordenanzas respectivas y por motivos graves de interØs pœblico. Las anteriores consideraciones se refieren directamente a varios de los cuestionarios formulados por el Ministerio de Gobierno; mas si a primera vista pareciera acertado absolverlos afirmativamente, con todo, no podr(cid:237)a darse esta soluci(cid:243)n en forma incondicional y absoluta, ya que militan restricciones especiales que deben tenerse en cuenta, en cada caso particular. La intervenci(cid:243)n de los agentes y empleados que dependen exclusivamente de los poderes centrales en los asuntos administrativos de las secciones, tiene, desde luego, su l(cid:237)mite indicado por la misma ley; y as(cid:237) como en los Departamentos hay empleados a quienes incumbe de modo especial la vigilancia de los asuntos relativos a los intereses y bienes de tales entidades, en los Municipios hay tambiØn funcionarios encargados particularmente de atender y defender los intereses de los Distritos. Los Alcaldes tienen la acci(cid:243)n administrativa de los Municipios con un doble carÆcter: son Jefes dØla Administraci(cid:243)n municipal, mandatarios del pueblo y a la

vez agentes inmediatos del Gobernador (art(cid:237)culos 200 de la Constituci(cid:243)n y 65 de la enmienda de 1910). Preceptos de la misma ley adscriben de modo privativo la representaci(cid:243)n de los intereses de cada Municipio a su Personero Municipal (art(cid:237)culo 145 de la Ley 4^ de 1913), y este funcionario nombrado directamente por el respectivo Concejo, es el encargado de defender los intereses del Distrito muchas veces encontrados con los de los Departamentos o los de la Naci(cid:243)n-EstÆs consideraciones fundamentan, necesariamente, las restricciones a las respuestas que deban darse al interroga, torio ministerial, ya que ellas tienen base legal y fundamentos de orden moral y jur(cid:237)dico. La disposici(cid:243)n del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal autoriza desde luego la costumbre generalizada en el pa(cid:237)s de asignar sobresueldos a funcionarios que no sean de su dependencia inmediata; mas adviØrtase que la ley no confiere esta autorizaci(cid:243)n de modo general y-amplio, sino que las circunscribe a los casos singulares y concretos en los cuales haya de por medio motivos graves de interØs, pœblico. Los Concejos Municipales fijan las dotaciones de los Alcaldes (art(cid:237)culo 5” de la Ley 5“ de 1918); y desde luego que intereses pol(cid:237)ticos o de otro orden pudieran mediar para reducir en forma inaceptable la remuneraci(cid:243)n de ellos, ya que determinado nombramiento no satisficiera sus aspiraciones, no solamente las Asambleas

Departamentales sino que la misma Naci(cid:243)n pueden y deben acudir en apoyo de tales funcionarios que son agentes inmediatos del Gobernador, es decir, de la rama ejecutiva departamental. Esta costumbre . Se ha generalizado, y merced a ella han podido solucionarse delicados y graves problemas administrativos de orden pœblico en determinadas regiones del pa(cid:237)s. Casos hay, a la inversa, en los cuales parece inadmisible la intervenci(cid:243)n de entidades distintas de aquellas de .que dependen directamente ciertos funcionarios, con el fin de decretarles sobresueldos. Para los Personeros Municipales, por ejemplo, que tienen el encargo especial de vigilar y defender los intereses del respectivo Municipio, no ser(cid:237)an aceptables, en tØrminos generales, los sobresueldos que asignaran las Asambleas cuando quiera que por esta medida menoscabara en alguna forma la independencia que tales empleados necesitan para defender los derechos municipales en colisi(cid:243)n con los de los Departamentos; mas si aun en casos como Øste, mediaran graves motivos de orden social y de interØs pœblico, podr(cid:237)a aceptarse la subvenci(cid:243)n de acuerdo con lo preceptuado en el C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal. La primera pregunta que se hace al Consejo, esto es, si pueden los empleados recibir sobresueldos de otras entidades oficiales distintas de aquellas de que dependen directamente, puede considerarse como un corolario de lo dicho anterior-mente. Dentro de la ideolog(cid:237)a de las disposiciones examinadas mÆs

arriba, pueden desde luego recibir sobresueldos aquellos empleados. Esta es la regla general y as(cid:237) se ha subentendido siempre, desde luego que, cuando quiera que se ha marcado la inconveniencia de esta medida, se ha prohibido de modo terminante. Tal hizo, en efecto, la Ley 25 de 1928 cuando en su art(cid:237)culo 79 dijo lo siguiente; Art(cid:237)culo 7” Proh(cid:237)base a los Magistrados y Fiscales de los Tribunales Seccionales de lo Contencioso Administrativo recibir sobresueldos, gastos de representaci(cid:243)n, etc. de los Tesoros Departamentales o Municipales. Este procedimiento adoptado por el legislador con el prop(cid:243)sito de asegurar la independencia del Poder Administrativo, que tiene el encargo de examinar actos departamentales y municipales que se tachen de ilegales, repudia todo gØnero de subvenciones que pudieran colocar a dichos empleados en circunstancias precarias, capaces de menoscabar su independencia. Tal precepto establece la sana doctrina que se ha insinuado anteriormente, y si las entidades pœblicas no pueden decretar sobresueldos a determinados funcionarios sino por graves motivos de orden pœblico, ellos, correlativamente, tampoco pueden recibirlos sino cuando medien esas .mismas circunstancias y no haya desde luego prohibici(cid:243)n legal. La otra consulta que hace el Ministerio es Østa: ¿Los sobresueldos quedan comprendidos en la prohibici(cid:243)n consignada en el art(cid:237)culo 64 de la Constituci(cid:243)n?

Como dijo ya el Consejo de Estado en el concepto que-emiti(cid:243) con fecha 13 de agosto de este ano en la consulta formulada por el seæor Ministro de Gobierno sobre si la expresi(cid:243)n Tesoro Pœblico de que habla el mismo art(cid:237)culo 64 de la Constituci(cid:243)n se refiere œnicamente al Tesoro Nacional o si comprende tambiØn los Tesoros de los Departamentos y de los Municipios, lo dispuesto, en este art(cid:237)culo quiso cortar de ra(cid:237)z los abusos frecuentes que se han cometido con relaci(cid:243)n a-3a acumulaci(cid:243)n de empleos, y consiguientemente, de los sueldos asignados a ellos; pero que habiendo casos en los cuales era necesario que un mismo individuo desempeæara funciones diversas, siempre que no hubiere incompatibilidad entre ellas, se estableci(cid:243) en la misma Constituci(cid:243)n que la ley podr(cid:237)a indicar los casos de excepci(cid:243)n en que conviniera permitir cierta acumulaci(cid:243)n de empleos. El pensamiento del constituyente fue, desde luego, prohibir la acumulaci(cid:243)n de empleos que tuvieran sueldos remunerados, bien que ellos se pagaran del Tesoro Nacional o de los-Departamentales o Municipales; y en esta determinaci(cid:243)n influ(cid:237)an consideraciones de diverso orden, desde luego que un funcionario al aceptar un cargo pœblico adquiere la obligaci(cid:243)n de desempeæarlo con toda diligencia y eficacia, dedicando a sus labores todo el tiempo que fuere necesario, sin que fuera aceptable que desempeæara otro, simultÆneamente, con funciones diversas,

restando as(cid:237) tiempo y eficacia a sus obligaciones primitivas. La distribuci(cid:243)n del trabajo que da el mÆximum de eficacia en las actividades humanas, desaparecer(cid:237)a, por completo en los casos de acumulaci(cid:243)n de empleos, a la vez que implantar(cid:237)a costumbres altamente censurables en un rØgimen democrÆtico como el nuestro. Mas el cuestionario del seæor Ministro no se refiere a la acumulaci(cid:243)n de empleos; se trata simplemente de sobresueldos que pueden asignarse a determinados empleados, sin imponerles nuevas obligaciones, desde luego; y esto, lejos de-ser perjudicial, har(cid:237)a que los servicios del respectivo empleado se prestaran con mayor solicitud y mayor empeæo, sin que hubiera inconveniente legal alguno para aceptar el sobresueldo. Sobre este particular, el Consejo conceptœa que los sobresueldos no quedan comprendidos en la prohibici(cid:243)n contenida en el art(cid:237)culo-64de la Constituci(cid:243)n Nacional. Por lo expuesto, vuestra Comisi(cid:243)n, encargada de estudiar las consultas formuladas por el seæor Ministro de Gobierno, tiene el honor de proponeros que se absuelva en esta forma: Primero. S(cid:237) pueden los empleados recibir sobresueldos-de otras entidades oficiales distintas de aquellas de que dependen directamente, cuando haya para ello graves motivos-de orden pœblico y que esta medida no estØ prohibida por la ley. Segundo. La costumbre muy generalizada en el pa(cid:237)s en el sentido de asignarse

por entidades oficiales sobresueldos a empleados que no son de su dependencia, s(cid:237) estÆ autorizada por la ley, en casos especiales. Tercero. Los sobresueldos no se hallan comprendidos-en la prohibici(cid:243)n consignada en el art(cid:237)culo 64 de la Constituci(cid:243)n Nacional; y Cuarto. Las Asambleas Departamentales s(cid:237) estÆn autorizadas para decretar sobresueldos a los Alcaldes Municipales-con el objeto de mejorar los sueldos que se pagan por los Tesoros Municipales, por graves motivos de interØs pœblico. Honorables Consejeros, vuestra Comisi(cid:243)n. SERGIO A. BURBANO En la fecha fue considerado y aprobado el anterior in forme.

EL PRESIDENTE, FELIX CORTES.,EL SECRETARIO, ANGEI M. BUITRAGO M