CE-SNG-1958-07-29

ENTIDADES DE DERECHO PRIVADO - Naturaleza jurídica / ENTIDADES OFICIALES - Naturaleza jurídica. Son de carácter público / BANCO AGRICOLA HIPOTECARIO - Naturaleza jurídica / CAJA DE CREDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO - Naturaleza jurídica Las entidades de derecho privado son creaciones de iniciativa particular que se ajustan a las normas legales pertinentes, con estatutos dictados por su respectiva Asamblea de Accionistas. Las entidades oficiales o semioficiales son creadas por iniciativa oficial, en virtud de leyes o de disposiciones especiales emanadas de una autoridad pública, cuyos estatutos y reglamentos están sujetos a la aprobación de entidades estatales. Por la finalidad de su función estas últimas son de carácter público, ya que su creación obedece a satisfacer un servicio público. El Banco Agrícola Hipotecario fue creado por la Ley 68 de 1924 (diciembre 26), que en su artículo 1º dice: “Autorizase al Gobierno para promover y realizar la fundación de un Banco Hipotecario, destinado a facilitar préstamos sobre hipoteca con reembolso a largos plazos, por medio de anualidades que comprenderán los intereses y el fondo de amortización”. La misma ley fijó en la mitad del valor total del capital el aporte de la Nación, disponiendo que la otra parte fuera suscrita por los Departamentos, los Municipios y el público en general (artículo 3º). “El Banco Agrícola Hipotecario como entidad de carácter público, estaría sometido únicamente a la revisión y supervigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los

términos de la Ley 45 de 1923 y de las que la adicionan y reforman”. (Artículo 2º). Las disposiciones insertas en la parte que antecede están demostrando de manera clara e ineludible, que le Banco Agrícola Hipotecario es un establecimiento de creación legal, que hace parte del patrimonio del Estado, en el que no poseen derecho alguno los particulares y que está constituido como entidad de índole típicamente semioficial. Justamente, porque dicho Banco pasaba en su totalidad a poder del Estado, en virtud de lo dispuesto en la primera parte del artículo 1º de la Ley 49 de 1927, se prohibió en la última parte del mismo la venta de acciones a particulares. De todo lo anterior se desprende que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero es una entidad administrativa descentralizada; y que el Banco Agrícola Hipotecario es un establecimiento de creación legal que hace parte del patrimonio del Estado; y cuyos trabajadores están ligados a una empresa semioficial pudiéndose, por tanto, considerarlos jurídicamente como trabajadores oficiales. ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Concepto “Un establecimiento público es un servicio público con personería jurídica y autonomía técnica, políticamente dependiente del Estado. En esta definición se encuentran tratadas las tres condiciones esenciales, o sean: la supremacía del Estado para determinar todo lo relativo a la satisfacción de as necesidades generales mediante procedimientos que someten el interés individual al interés colectivo; la personería jurídica para poder administrar y disponer de un patrimonio según las conveniencias del servicio; y, por último, la autonomía técnica, que es ‘la

condición primordial para asegurar la eficacia del servicio público así creado’. (Castro Martínez, pág. 13).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE NEGOCIOS GENERALES Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ Bogotá, 29 de julio de 1958

Actor: ANTONIO J. HOYOS PINEDA La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero es una entidad administrativa descentralizada; el Banco Agrícola Hipotecario es un establecimiento de creación legal que hace parte del patrimonio del Estado; y cuyos trabajadores están ligados a empresas semioficiales, evento en el cual deben considerárseles jurídicamente como trabajadores oficiales. “El problema central del negocio consiste en decidir si la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero es una entidad de derecho privado, que por ello no está obligada a reconocer las prestaciones sociales de los empleados públicos.

Ya el Consejo se había pronunciado sobre el particular en un caso idéntico, por sentencia de fecha 9 de septiembre de 1952. Por eso el Banco, cuando se le comunicó el proyecto de la Caja Nacional de Previsión que le reconoció la pensión al señor Hoyos se expresó diciendo, con un tanto de arrogancia que no es de buen recibo, que el Banco no aceptaba la cuota “a pesar de la jurisprudencia del Consejo de Estado”. En la citada sentencia se hizo un estudio a fondo de la cuestión, cuyos principales argumentos pueden condensarse, para el caso de autos, así: Las entidades de derecho privado son creaciones de iniciativa particular que se ajustan a las normas legales pertinentes, con estatutos dictados por su respectiva

Asamblea de Accionistas. Las entidades oficiales o semioficiales son creadas por iniciativa oficial, en virtud de leyes o de disposiciones especiales emanadas de una autoridad pública, cuyos estatutos y reglamentos están sujetos a la aprobación de entidades estatales. Por la finalidad de su función estas últimas son de carácter público, ya que su creación obedece a satisfacer un servicio público. El Banco Agrícola Hipotecario fue creado por la Ley 68 de 1924 (diciembre 26), que en su artículo 1º dice: “Autorizase al Gobierno para promover y realizar la fundación de un Banco Hipotecario, destinado a facilitar préstamos sobre hipoteca con reembolso a largos plazos, por medio de anualidades que comprenderán los intereses y el fondo de amortización”. La misma ley fijó en la mitad del valor total del capital el aporte de la Nación, disponiendo que la otra parte fuera suscrita por los Departamentos, los Municipios y el público en general (artículo 3º). Posteriormente la Ley 49 de 1927 dispuso: “El Gobierno procederá a comprar, por su valor nominal, más un interés que no exceda del nueve por ciento (9%) anual, desde la fecha de la inversión, las acciones de particulares en el Banco Agrícola Hipotecario. En lo sucesivo no podrá dicho establecimiento vender o aceptar el traspaso de acciones del establecimiento a los particulares”. (Artículo 1º). “El Banco Agrícola Hipotecario como entidad de carácter público, estaría sometido únicamente a la revisión y supervigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los

términos de la Ley 45 de 1923 y de las que la adicionan y reforman”. (Artículo 2º). El artículo 37 de la Ley 68 de 1924 ordenó: “Los estatutos y reglamentos generales, que se someterán a la aprobación del Ejecutivo Nacional, señalarán las funciones y asignaciones de la Junta Directiva del Banco, así como las del Gerente y demás empleados administrativos”. Las disposiciones insertas en la parte que antecede están demostrando de manera clara e ineludible, que le Banco Agrícola Hipotecario es un establecimiento de creación legal, que hace parte del patrimonio del Estado, en el que no poseen derecho alguno los particulares y que está constituido como entidad de índole típicamente semioficial. Justamente, porque dicho Banco pasaba en su totalidad a poder del Estado, en virtud de lo dispuesto en la primera parte del artículo 1º de la Ley 49 de 1927, se prohibió en la última parte del mismo la venta de acciones a particulares. La tesis sustentada anteriormente toma mayor fuerza a la luz de la autorizada, opinión de Gastón Jéze al respecto: “Es preciso desechar la idea de que la concesión de un servicio público sólo es una empresa privada que, en razón de su importancia, se somete al control de la administración. Esto será verdadero en lo que se refiere, a los farmacéuticos, dentistas, médicos de los, establecimientos peligrosos, incómodos e insalubres, etc. Pero no puede decirse lo mismo de las concesiones de servicio público propiamente dicho, y no de una empresa importante, vigilada por la administración. Esta idea principal se traduce en la fórmula de que el interés

general es decisivo: prevalece siempre sobre los intereses privados. En otros

términos: DEBEN APLICARSE LAS REGLAS DEL DERECHO PÚBLICO Y NO

LAS DEL DERECHO PRIVADO”. (Se subraya). Gastón Jéze. Principios Generales de Derecho Administrativo. Editorial de Palma. Vol. II, pág. 72. Todo indica, pues, que por ningún motivo puede considerarse al Banco Agrícola Hipotecario como entidad de derecho privado. Sería injurídico darle tal denominación, ya que las leyes y demás normas que ordenaron su creación y rigen su funcionamiento están demostrando que es una dependencia del Estado. El Estado moderno, con el fin de atender debidamente al deber que le incumbe de prestar un servicio eficiente a los ciudadanos, se ha visto en la necesidad de organizar ciertos organismos administrativos, con personería propia que en nombre del Estado presten adecuadamente muchos de los servicios públicos. Esta clase de establecimientos se han considerado por los tratadistas de derecho público como personas administrativas descentralizadas. El profesor francés Waline, citado por el Consejo en sentencia de fecha 29 de noviembre de 1946, dice que “Los establecimientos públicos se distinguen de la comuna y del departamento por su especialización en una tarea determinada según el acto de su fundación. Se puede definir el establecimiento público como una persona administrativa descentralizada encargada de dirigir un servicio público determinado o a lo más un grupo de servicios conexos. El establecimiento público, es una persona en el sentido jurídico de la palabra, lo que equivale a decir que es un sujeto de derecho. Se trata por lo tanto de una persona administrativa,

lo cual lo distingue de los establecimientos de utilidad pública (común) que a pesar de su objetivo de interés general conservan siempre su carácter de organismos privados”. A este respecto, nuestra Corte Suprema de Justicia ha dicho (G J. 45, pág. 213) que los establecimientos públicos son desmembraciones del Estado, emanaciones de un servicio público, o creaciones del Estado. Colombia no ha sido una excepción en esta clase de descentralización administrativa de los servicios públicos y así tenemos, vr. gr., la Ley 29 de 1931 sobre creación del Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales y la Ley 68 de 1935, orgánica de la Universidad Nacional. Dijo también el Consejo de Estado en la ya citada sentencia de 29 de noviembre de 1946: “Los tratadistas colombianos no discrepan en este concepto doctrinario francés sobre el establecimiento público. “En su Tratado de Derecho Administrativo el profesor Castro Martínez, da sobre el particular la siguiente definición: “Un establecimiento público es un servicio público con personería jurídica y autonomía técnica, políticamente dependiente del Estado. En esta definición se encuentran tratadas las tres condiciones esenciales, o sean: la supremacía del Estado para determinar todo lo relativo a la satisfacción de as necesidades generales mediante procedimientos que someten el interés individual al interés colectivo; la personería jurídica para poder administrar y disponer de un patrimonio según las conveniencias del servicio; y, por último, la autonomía técnica, que es ‘la condición primordial para asegurar la eficacia del servicio público así creado’. (Castro Martínez, pág. 13).

“En su curso de derecho el profesor Carlos M. Pareja, describe así dichas instituciones: “c) Bajo la forma de establecimientos públicos se organizan algunos servicios provistos de un patrimonio independiente y dirigidos por un personal técnico designado total o parcialmente por las autoridades administrativas. Establecimientos públicos nacionales por el origen del acto que los crea, son la Universidad Nacional, el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, la Contraloría General de la República; los hay también departamentales y municipales. Característica del establecimiento público, que en esencia es un servicio público descentralizado socialmente, es poseer, además de un patrimonio propio, una personalidad independiente. Esta personalidad y aquel patrimonio sólo puede dárselos la ley o sustitutos, la, ordenanza o el acuerdo. Hay casos, sin embargo, en que esas características no son muy acentuadas: así, por ejemplo, la Contraloría General de la República posee personería propia, pero no tiene delimitado un patrimonio particular’ “. De todo lo anterior se desprende que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero es una entidad administrativa descentralizada; y que el Banco Agrícola Hipotecario es un establecimiento de creación legal que hace parte del patrimonio del Estado; y cuyos trabajadores están ligados a una empresa semioficial pudiéndose, por tanto, considerarlos jurídicamente como trabajadores oficiales. Para el caso del señor Hoyos no está de más advertir que sus servicios prestados al Banco Agrícola Hipotecario, lo fueron cuando ya dicha entidad había dejado de existir en su prístino carácter y se había convertido en oficial, por virtud de la

compra que el Gobierno hizo de las acciones pertenecientes a particulares. Está, pues, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero obligada a responder de la pensión del señor Hoyos, por la cuota que le resulte según el tiempo de servicios que éste prestó como empleado del Banco Agrícola Hipotecario”. “………………………………………………………………………………………………. (Actor: Antonio J. Hoyos Pineda.- Sentencia de 29 de julio de 1958, dictada por la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado. - Consejero

Ponente: Dr. Jorge de Velasco Alvarez).