CE-SNG-RAD1922-N02

CONSEJO DE ESTADO - Composición y funciones / SALA DE NEGOCIOS GENERALES - Función consultiva del Consejo de Estado / CONTRATO ESTATAL - Concepto del Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE NEGOCIOS GENERALES Consejero ponente: Bogotá, febrero de mil novecientos veintidós (1922) Actor: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Referencia: Sobre el contrato de la apertura de Bocas de Ceniza. Señor Presidente y demás miembros del honorable Consejo de Estado. El señor Ministro de Obras Públicas, con oficio número 6156 de fecha 28 de septiembre del año pasado, remitió al señor Secretario de esta corporación el contrato celebrado el día 12 del citado mes por el Gobierno con el doctor Tomás Surí Salcedo, como Director Gerente de la Compañía Colombiana de Bocas de Ceniza, y por medio del cual se modificaba el de 5 de noviembre de 1919, a virtud de la autorización contenida en la Ley 6° de 1921. La remisión la hizo el precitado señor Ministro en obedecimiento al artículo 37 del Código Fiscal vigente, que dice: «Los contratos que celebre el Gobierno en virtud de autorizaciones legales, y cuyo valor exceda de dos rail pesos ($2,000), deben remitirse, una vez obtenida la correspondiente aprobación ejecutiva, al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, para que éste decida si ésta o no ajustados a tales autorizaciones. Y el artículo 38 del mismo Código agrega: «Si la resolución del Tribunal es afirmativa, el contrato se considera firme. En caso contrario, el Gobierno y la otra o las otras partes contratantes deben, para

alcanzar la firmeza del contrato, adoptar las enmiendas propuestas por el Tribunal. Si esta reforma no se obtiene, el contrato no puede considerarse firme sino mediante aprobación del Congreso. La facultad señalada por el artículo 37 transcrito al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, fue atribuida provisionalmente a la Corte de Cuentas por el artículo 1° transitorio, del Código Fiscal, mientras se creaba por la ley el referido Tribunal. Una vez creado éste, ejerció la facultad de revisar y poner veto obligatorio a los contratos celebrados por el Gobierno en virtud de autorizaciones legales; y cuando el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo hubo desaparecido por la supresión que de él hizo la ley, aquella facultad vino a quedar asignada a la Sala de lo Contencioso Administrativo, que fue la que sustituyó al Tribunal Supremo del mismo nombre. Así está preceptuado en el artículo 3° de la Ley 60 de 1914, orgánica del Consejo de Estado. El contrato a que se ha hecho referencia en el comienzo de este informe, pasó pues a la Sala de lo Contencioso Administrativo. Después de algunas tramitaciones y diligencias que no es del caso detallar aquí, fue solicitado por el Ministro, antes de que la Sala tomara decisión alguna definitiva, y esa solicitud la hizo «con el propósito de hacer un nuevo estudio de ese delicado negocio tanto por su parte material como por la circunstancia de que se pretenden ciertos derechos en la ejecución de la obra; a lo cual se agrega que hay una nueva propuesta que conviene considerar, y con tales objetos el Gobierno solicitada suspensión de la actuación pendiente ante esa alta corporación, a fin de adoptar

antes una resolución más detenida y atentamente estudiada. La Sala de lo Contencioso Administrativo, encontrando fundada y aceptable la solicitud de que se deja hecho mérito, resolvió acceder a ella; pero en atención a que por notas números 6207 y 6212 de fechas 21 y 22 de noviembre, anteriores la solicitud de devolución, el Ministerio de Obras Públicas había hecho saber al Presidente del honorable Consejo de Estado, que de acuerdo con instrucciones recibidas del Excelentísimo señor Presidente de la República, y haciendo uso de la facultad que concede al Gobierno el artículo 5° de la Ley 60 de 1914, solicitaba del Consejo de Estado que el contrato con el señor Salcedo fuera estudiado en Consejo Pleno, dicha Sala de lo Contencioso Administrativo, en el mismo proveído en que ordenó la devolución del expediente, quiso dejar consignada su opinión de que, a su juicio, no era el caso de que ese contrato fuera estudiado en Consejo Pleno, porque la jurisdicción era privativa de aquella Sala. Devuelto el expediente al Ministerio de Obras Públicas, a mediados de enero, ese Despacho, al cabo de quince días, resolvió remitirlo de nuevo al Consejo de Estado, para que emitiera concepto, insistiendo, eso sí, en que aquello se verifique en Consejo Pleno, no ya a virtud de la solicitud formulada en las notas de 21 y 22 de noviembre, atrás citadas, sino en una reciente resolución ejecutiva, de fecha 24 de enero. Traído el asunto a la consideración del Consejo Pleno, la primera cuestión que se

promovió, como era natural, fue la cuestión previa y que pudiéramos llamar prejudicial, de si era el caso de examinarlo en Consejo Pleno, como lo pide el Gobierno, o si la jurisdicción es privativa de la Sala de lo Contencioso Administrativo, como lo sostienen los miembros de ella. En tal virtud se encomendó a los suscritos el examen del punto controvertido, a fin de que rindieran el correspondiente informe al Consejo Pleno, lo cual pasamos a hacer en los términos siguientes: De acuerdo con el Acto reformatorio de la Constitución, por el cual se restablece el Consejo de Estado (septiembre 10 de 1914), son tres las atribuciones primordiales y de verdadera importancia que se atribuyen al Consejo por el artículo 6° del referido Acto: 1° Actuar como Cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que la Constitución y las leyes determinen. Los dictámenes del Consejo no son obligatorios para el Gobierno. 2° Preparar los proyectos de ley y de códigos que deban presentarse a las Cámaras Legislativas, y proponer las reformas convenientes en todos los ramos de la legislación. 3° Desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo conforme a las reglas que señale la ley. Y la Ley 60 de 1914, orgánica del Consejo de Estado, en su artículo 3°, lo dividió en dos Salas: de Negocios Generales la primera, y de lo Contencioso Administrativo la segunda. A la de Negocios Generales encomendó

exclusivamente el desempeño de las dos primeras de las funciones enumeradas atrás, o sean la de preparar códigos y leyes, y la de dictaminar, es decir, la de emitir conceptos, opiniones o juicios, a solicitud del Gobierno en asuntos administrativos, los cuales dictámenes no son obligatorios para el Gobierno, pues que revisten los caracteres de meros consejos. La tercera de esas funciones, o sea la de servir de Tribunal Supremo délo Contencioso Administrativo, quedó adscrita exclusivamente a la Sala que lleva este mismo nombre dentro del Consejo. Esta Sala, o sea el Consejo por medio de ella, no dictamina, es decir, no emite conceptos, opiniones o juicios, sino que profiere sentencias o fallos de obligatorio cumplimiento para las partes que han intervenido en los litigios de índole especial de que ella conoce, es decir, contencioso administrativos, o también dicta decisiones obligatorias para el Gobierno. En el caso de que aquí se trata, o sea el de un contrato celebrado por el Gobierno en virtud de autorizaciones legales, ¿a cuál de las dos Salas del Consejo debe ir el contrato, a la Sala de Negocios Generales, que dictamina apenas, o a la Sala de lo Contencioso Administrativo, que falla y sentencia? A la segunda, como ya viraos, de acuerdo con el artículo 37 del Código Fiscal, en relación con el artículo 3° de la Ley 60 de 1914. ¿Y el proveído que en este caso profiérela Sala de lo Contencioso Administrativo sobre el contrato es un simple dictamen que no obliga en modo alguno al Gobierno? No, en primer lugar, porque esta Sala no dictamina, como que aquello

es atribución exclusiva de la Sala de Negocios Generales, y en segundo lugar, porque el artículo 38 del Código Fiscal fija el valor de esta decisión sobre los contratos, la cual no es un dictamen, que el Gobierno pueda acoger o desechar, sino que es un fallo obligatorio. Es verdad que el artículo 5.° de la Ley 60 de 1914 dice que el Consejo se reunirá en pleno cuando tenga que dictaminar sobre asuntos graves que, a juicio del Gobierno, deban ser conocidas por todos los Consejeros y estudiados en Consejo Pleno, y en ese artículo se ha fundado el Gobierno para hacer su exigencia en el caso actual; pero se ha perdido de vista que el Consejo en este asunto no va a dictaminar, sino a fallar, y no puede, por consiguiente, reunirse en plena sala. El Gobierno tiene facultad, conforme al ya citado artículo 5.°, para exigir que los miembros de la Sala de lo Contencioso Administrativo se conviertan en simples aconsejadores, dejando su calidad de Jueces, y se sumen a los miembros de la Sala de Negocios Generales, para que en unión de éstos dictaminen, y así ofrezcan al Gobierno mayores probabilidades de haberle emitido un dictamen acertado, tanto más cuanto la misma ley dispone que el Presidente del Consejo, al transcribir al Gobierno los conceptos de aquel Cuerpo en asuntos que se le hayan pedido, deberá hacer constar el número de votos afirmativos o negativos con que fue acogido cada dictamen, pero sin que éste en ningún caso venga a resultar obligatorio para el Gobierno. Lo que no puede hacer el Gobierno en ejercicio de la facultad que le concede el artículo 5° de la Ley 60 de 1914, es que en los asuntos en que el Consejo deba

fallar, y no dictaminar, se reúna en Sala Plena para resolverlos; es decir, no puede convertir a los miembros de la Sala de Negocios Generales de simples aconsejadores que son en verdaderos jueces, para sumarlos a los miembros de la Sala de lo Contencioso, y que en unión de éstos entren a fallar asuntos de la exclusiva competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Habría una verdadera usurpación de jurisdicción, o por lo menos una usurpación de funciones. Conforme al artículo 5o de la Ley 60 de 1914, y esto sólo por excepción, la Sala de lo Contencioso puede juntarse con la de Negocios Generales para dictaminar en Consejo Pleno; pero la Sala de Negocios Generales no puede, en ningún caso, juntarse a la de lo Contencioso Administrativo, para fallar en Consejo Pleno. Los antecedentes relativos a los casos del Sindicato de Muzo y el Ferrocarril de Puerto Wilches no sólo no infirman la tesis aquí sostenida, sino que antes bien, la confirman. En el primero el Gobierno no sometió al Consejo un contrato perfecto, celebrado en virtud de autorizaciones legales, que debiera pasar al conocimiento exclusivo de la Sala de lo Contencioso Administrativo, para quedar sujeto a la tramitación y decisión prescritas por los artículos 37 y 38 del Código Fiscal. Lo que hizo fue solicitar un dictamen acerca de los términos más convenientes a la cosa pública, en que pudieran celebrarse luego los contratos. Se trataba simplemente de dictaminar acerca de una proyectada negociación, por lo cual, con justa causa

y conforme a lo dispuesto en el artículo 5o de la Ley 60 tantas veces citada, pudo el Gobierno pedía la fusión de las dos Salas para dictaminar en Consejo Pleno; pero si ese contrato acerca de cuya celebración pedía dictamen el Gobierno hubiera sido luego efectivamente celebrado, y si su celebración se hubiera fundado en autorizaciones: legales sujetas a la revisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo, a esta Sala debieron pasar luego para que dictara su decisión compulsiva. El segundo caso es mucho más claro todavía, pues el Gobierno lo que hizo fue solicitar un dictamen acerca de la legalidad y conveniencia de la declaratoria de caducidad délos contratos sobre construcción del ferrocarril de Puerto Wilches. En virtud de las razones expuestas, vuestra Comisión tiene el honor de proponeros el siguiente proyecto de resolución: En el presente caso, relativo a las Bocas de Ceniza, se trata de un contrato celebrado por el Gobierno con una compañía en virtud de autorizaciones legales, y cuya firmeza y validez pende de la decisión, obligatoria para el Gobierno, que profiera la Sala de lo Contencioso Administrativo, al tenor de los artículos 37 y 38 del Código Fiscal. No se trata de dictaminar, es decir, de emitir un dictamen, una opinión que pudiera ser acogida o desechada por el Gobierno de acuerdo con el Acto legislativo de 1914. No está por lo tanto comprendido en la excepción que contempla el artículo 5° de la Ley 60 del mismo, y la reunión del Consejo en Sala Plena, sería ilegal, si quisiera dársele, al dictamen que emitiere un carácter

obligatorio; y si no se le diera ese carácter sino el de simple consulta, sería inoficioso emitir tal dictamen, pues que él podría ser luego reformado o desechado por la decisión definitiva que tomara la Sala de lo Contencioso Administrativo. Dígase así al señor Ministro de Obras Públicas en respuesta a su nota de fecha 31 de enero último. Honorables Consejeros, vuestra Comisión.

JORGE VELEZ

SERGIO A. BURBANO

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

MIGUEL ABADIA MENDEZ

SIXTO A. ZERDA

RAMON ROSALES

RAMON CORREA

ANTONIO JOSE SÁNCHEZ

Secretario