CE-SNG-RAD1934-N0213

INHABILIDADES - Finalidad El criterio que inspiró tanto al constituyente como al legislador para la expedición de las prohibiciones e inhabilidades señaladas en los preceptos de que se ha hecho mérito, no fue otro sino el de evitar, hasta donde ello es posible, que el Ejecutivo Nacional y los Gobernadores puedan ejercer determinadas influencias sobre el ánimo de los legisladores por medio del otorgamiento de cargos remunerados. REGISTRO - Servicio público nacional / REGISTRADORES - Empleados nacionales de libre nombramiento y remoción de los gobernadores / DIPUTADOS - No pueden ser nombrados registradores en ejercicio de sus funciones NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 743 de 28 de febrero de 1934. CONSEJO DE ESTADO SALA DE NEGOCIOS GENERALES Bogotá, trece (13) mil febrero de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0213

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: El Consejo de Estado en respuesta a unas consultas del Ministerio de Gobierno, decide que la inhabilidad establecida por el artículo 27 de la Ley 96 de 1920 para el desempeño de empleos concedidos por los Gobernadores, cobija a los miembros de las Asambleas que hubieren renunciado legalmente el cargo, después de haberlo ejercido. (Informe del honorable Consejero doctor Víctor M.

Pérez).

Honorables Consejeros: En oficio número 163 de fecha enero 26 del presente año, el señor Ministro de Gobierno hace al Consejo las siguientes consultas: Primera. La inhabilidad consignada en el artículo 27 de la Ley 96 de 1920 para el

desempeño de empleos concedidos por los Gobernadores, ¿cobija a los miembros de las Asambleas Departamentales que hubieren renunciado legalmente el cargo, después de haberlo ejercido? Segunda. ¿Los Gobernadores pueden conferir el empleo de Registradores a los Diputados que hubieren ejercido el cargo durante el período de sus funciones? Tercera. Si los Gobernadores pueden conferir el empleo de Registradores, en el caso anterior, la aceptación de dicho empleo por un Diputado ¿produce vacante absoluta o transitoria en la Asamblea, o es posible ejercer simultáneamente el cargo de Diputado y el de Registrador? Para resolver lo que sea conforme a derecho y en lo que dice relación a la primera cuestión propuesta, se considera: Por virtud del artículo 23 del Acto legislativo número 3 de 1910, que sustituyó el 109 de la Constitución de 1886, se dispuso: El Presidente de la República no podrá conferir empleo a los Senadores o Representantes que hubieren ejercido el cargo durante el período de sus funciones, con excepción de los de Ministro del Despacho, Gobernador, Agente Diplomático y Jefe Militar en tiempo de guerra. La infracción de este precepto vicia de nulidad el nombramiento. La aceptación de cualquiera de aquellos empleos por un miembro del Congreso produce vacante absoluta en la respectiva Cámara, excepto la del cargo de Ministro del Despacho, que no la produce sino transitoriamente durante el tiempo en que desempeñe el empleo. En desarrollo de este precepto constitucional, y ampliando su espíritu, el artículo 299 de la Ley 85 de 1916, estableció lo siguiente:

Los individuos que fueren elegidos Senadores, Representantes al Congreso o Diputados a las Asambleas Departamentales, con el carácter de principales, perderán, al comenzar a ejercer el cargo, los empleos que tuvieren por nombramiento del Poder Ejecutivo, o de los Gobernadores, o que fueren del Poder Judicial con jurisdicción. Como se observa fácilmente del contexto de las dos disposiciones transcritas, la primera consagra tan sólo la prohibición al Presidente de la República para conferir empleos a los Senadores o Representantes durante el período de sus funciones y siempre que hubieren ejercido el cargo, lo que vale decir que cuando por renuencia u otra causa legal cualquiera no lo ejercieren, y en ningún momento ocuparen su asiento en la respectiva Cámara, no es aplicable la prohibición de que trata el mandato constitucional que se comenta. La otra disposición, esto es, la del artículo 299 de la Ley 85 de 1916, consagra una modalidad distinta de la primera, pues al paso que ésta se refiere a la vacante absoluta que en la respectiva Cámara produce la aceptación de cualquiera de aquellos empleo por un miembro del Congreso que haya ejercido sus funciones, salvo las excepciones allí establecidas, la segunda se refiere, además, a la pérdida del empleo que" los mismos individuos estén desempeñando cuando entrena ejercer el cargo de Congresistas o Diputados. El artículo 299 prenombrado fue literalmente sustituido y adicionado por el artículo 27 de la Ley 96 de 1920, cuyo texto es el siguiente: Los individuos que fueren elegidos Senadores o Representantes al Congreso, o

Diputados a las Asambleas Departamentales, con el carácter de principales, perderán, al entrar a ejercer el cargo, el empleo que tuvieren por nombramiento del Poder Ejecutivo o de los Gobernadores, o que fueren del Poder Judicial con jurisdicción; y quedarán inhabilitados por el resto de su período para el desempeño de empleos concedidos por el Poder Ejecutivo, si se tratare de Senadores o Representantes; o por los Gobernadores, si se tratare de Diputados, sin más excepciones que las establecidas en el artículo 23 del Acto legislativo número 3 de 1910, que es aplicable en todo lo demás, y las que esta misma disposición establece. Los suplentes que entraren a ejercer el cargo por renuncia, falta absoluta o excusa de los principales, quedarán en las mismas condiciones que éstos, para los efectos de este artículo. La incompatibilidad en este artículo establecida, no comprende a los Secretarios de las Gobernaciones de los Departamentos. La aceptación de dicho cargo por un miembro de Asamblea Departamental, produce vacante transitoria durante el tiempo en que se desempeñe el empleo. Comentando esta disposición, el honorable Consejero doctor Pedro Alejandro Gómez Naranjo, en informe aceptado por la Sala el 15 de diciembre de 1931, referente también a una consulta del Ministerio de Gobierno, se expresó así: No se debe perder de vista al interpretar el artículo 27 de la Ley 96 de 1920, que dicha disposición, que es bastante clara y terminante, contiene en el inciso primero (1º) dos partes completamente distintas: la primera se refiere a la pérdida del

empleo por los empleados que entran a ejercer los cargos de Senadores, Representantes o Diputados, y la segunda se refiere a la inhabilidad para el desempeño de empleos por el resto del período. La primera parte no hace excepciones ni distinciones de ninguna clase: conforme a ella todos los empleados nombrados por el Poder Ejecutivo, por Gobernadores, oque pertenezcan al Poder Judicial, pierden sus puestos por el hecho de entrar a ejercer los cargos de Senadores, Representantes o Diputados. La segunda parte sí establece diferencias respecto a la inhabilidad solamente a los puestos concedidos por los Gobernadores, todo con las excepciones fijadas por la Constitución y la ley. Pero ocurre que dicho precepto legal en su primera par te fue aclarado únicamente por el artículo 9º. de la Ley 77 de 1931, cuyo texto se copiará más adelante.

Ahora bien: al decir el artículo 27 de la Ley 96 de 120, en armonía con el 9° de la Ley 77 de 1931, que los individuos elegidos Diputados a las Asambleas Departamentales perderán al entrar a ejercer el cargo el empleo que tuvieren y quedarán inhabilitados por el resto de su período para el desempeño de empleos concedidos, en uno y otro caso, por los Gobernadores, comprende y debe comprender necesariamente a los Diputados que hubieren renunciado legalmente su cargo, después de haberlo ejercido.

La razón es bien clara: el criterio que inspiró tanto al constituyente como al legislador para la expedición de las prohibiciones e inhabilidades señaladas en los preceptos de que se ha hecho mérito, no fue otro sino el de evitar, hasta donde

ello es posible, que el Ejecutivo Nacional y los Gobernadores puedan ejercer determinadas influencias sobre el ánimo de los legisladores por medio del otorgamiento de cargos remunerados. Y es fácil advertir, en lo que al punto consultado se refiere, que al decir la ley que los Diputados quedarán inhabilitados por el resto de su período para el desempeño de empleos concedidos por los Gobernadores no hace exclusión de aquellos que lo renunciaren legalmente después de haberlo ejercido. Para éstos debe subsistir la misma inhabilidad, y una interpretación contraria podría servir de asidero para que la malicia de los interesados encontrara manera fácil de violar la ley, y desvirtuar así el gran sentido de moralidad política que la anima. Segunda cuestión. Refiérese esta cuestión, a saber si los Gobernadores pueden conferir el empleo de Registradores a los Diputados que hubieren ejercido el cargo, durante el período de sus funciones. Claramente se observa que esta segunda consulta del señor Ministro de Gobierno tiene íntimos puntos de relación con la primera, y por lo mismo forzoso será una nueva interpretación de las disposiciones legales que regulan la materia. Pero antes de seguir adelante conviene señalar que para el estudio del punto consultado, vuestra "Comisión sólo tuvo en cuenta la segunda parte del artículo 27 de la Ley 96 de 1920, que no ha sido modificado ni aclarado por ley posterior alguna, ya que la aclaración del artículo 9° de la Ley 77 de 1931 se refiere únicamente a la primera parte de aquel precepto, cuando dice: las sanciones e incompatibilidades establecidas por el artículo 27 de la Ley 96 de 1920, en su

primera parte, se refieren, etc. Sentado lo anterior, queda como disposición aplicable la siguiente: Los individuos que fueren elegidos.... Diputados a las Asambleas Departamentales.... al entrar a ejercer el cargo...quedarán inhabilitados por el resto de su período para el desempeño de empleos concedidos por… los Gobernadores… En presencia de este mandato, y puesto que conforme al artículo 127, numeral 36, de la Ley 4° de 1913, en armonía con el artículo 3º de la Ley 40 de 1932. corresponde a los Gobernadores conceder el empleo de Registradores, de ternas pasadas por el Tribunal Superior respectivo, dedúcese que la consulta del señor Ministro de Gobierno debe contestarse negativamente. En contra de esta conclusión quizás pudiera objetarse que no siendo los Registradores empleados departamentales sino nacionales, están exentos de la inhabilidad consagrada en la segunda parte del tantas veces nombrado artículo 27 de la Ley 96. Pero vuestra Comisión estima, para desvirtuar esta observación que pudiera hacerse, la siguiente: Dentro del tecnicismo legal tal vez no es exacto que los Registradores sean empleados administrativos nacionales, como tampoco lo es que sean departamentales. Esta consideración salta a la mente con la simple lectura del artículo 238 del Código Político y Municipal, que dice: En general, son empleados administrativos nacionales los que intervienen exclusivamente en asuntos del Estado; departamentales, los que tienen a su cargo los asuntos del Departamento, etc. Y si cómo es incuestionable, el objeto del registro es tan de complejo mecanismo y de tan delicados y vastos alcances jurídicos (véase artículo 2632 del Código Civil),

que escapa necesariamente al estrecho molde de la definición legal transcrita; y si, además,, el Registrador no interviene exclusivamente en asuntos del Estado, como funcionario administrativo, sino que sirve por igual las relaciones contractuales del Estado, como persona jurídica, y la de los Departamentos, los Municipios y los particulares, fácilmente se advirtirá que la objeción que en tal sentido pudiera hacerse, prueba mucho, y por lo mismo nada prueba. Empero, y como lo declaró ya la Sala de Negocios Generales de esta corporación, en concepto de fecha 5 de mayo de 1922, los Registradores son funcionarios de categoría especial, con funciones nacionales, puesto que el Registro es un servicio público nacional. Pero para el caso especial que se contempla, lo importante no es determinar la naturaleza y calidad de las funciones del empleado, sino el hecho escueto de ser el empleo concedido o nó por los Gobernadores. Al menos es esta la única manera de interpretar fielmente el espíritu de la ley que señala la inhabilidad que se comenta. Y puesto que, como ya queda dicho, son los Gobernadores quienes de modo exclusivo confieren el empleo de Registrado" res, dedúcese que legalmente no pueden concederlo a los Diputados que están ejerciendo o hayan ejercido el cargo durante el período de sus funciones. Tercera cuestión. Para mayor claridad puede dividirse la tercera consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno en dos partes, así: Primera. Si los Gobernadores pueden conferir el empleo de Registradores, en el caso anterior, la aceptación de dicho empleo por un Diputado ¿produce vacante absoluta o transitoria en la Asamblea?

Segunda ¿Es posible ejercer simultáneamente el cargo de Diputado y el de Registrador? En relación con la primera parte, se considera: Al estudiarse la consulta precedente quedó ya demostrado cómo los Gobernadores no pueden legalmente conferir el empleo de Registradores a los Diputados que estén ejerciendo o hayan ejercido el cargo, durante el período de sus funciones. Pero si no obstante esa imposibilidad legal, el nombramiento se hace, y el nombrado se posesiona, ¿qué penas o efectos produce ese hecho? No otro sino el de la nulidad del acto del Gobernador por el cual se hizo el nombramiento, pedida y declarada conforme a leyes pertinentes sobre la materia. Ese hecho, el de la aceptación del puesto de Registrador por un Diputado que se encuentre en las condiciones anteriormente señaladas, no puede producir vacante absoluta o transitoria en la Asamblea, porque no existe disposición legal o constitucional alguna que establezca esa sanción, excepto en lo que se refiere a las Secretarías de las Gobernaciones, que producen vacante transitoria, durante el tiempo que se desempeñe este empleo, según el inciso segundo del artículo 27 de la Ley 96. Ni siquiera puede aplicarse por analogía la disposición del artículo 23 del Acto legislativo número 3 de 1910, porque según su contexto clarísimo, sólo se produce la vacante absoluta cuando un miembro del Congreso acepta cualquiera de los puestos de Gobernador, Agente Diplomático y Jefe Militar en tiempo de Guerra. La aceptación del puesto de Ministro del Despacho sólo produce vacante transitoria. Y no tiene esto otra explicación sino la de que tanto el constituyente como el

legislador, salvo las excepciones anteriores, quisieron que ni el Poder Ejecutivo Nacional ni los Gobernadores pudieran en un momento dado modificar el personal de las Cámaras o el de la Asambleas, sacando de ellas a cualquier elemento hostil, previo el halago de un empleo remunerado que, al ser aceptado, produjera necesariamente la vacante. Sentado lo anterior, procédese, por último, a examinar si es posible ejercer simultáneamente el cargo de Diputado y el de Registrador. Para ello se considera: Por Resolución número 67 de 1930, el Ministerio de Gobierno, previa una consulta hecha al Consejo, resolvió lo siguiente: Elegido Diputado o Representante un Notario o un Registrador, al entrar a ejercer el cargo pierde el empleo que ocupa, conforme al artículo 27 de la Ley 96 de 1920. De esa Resolución ministerial algún interesado pidió reconsideración y revocatoria, y enviado nuevamente el asunto en consulta, esta corparación se reafirmó en su primer concepto, expuesto ampliamente en el informe del honorable Consejero doctor Gómez Naranjo, de que atrás se ha hecho mérito. Pero se agregó ya que para lo futuro esa norma interpretativa del artículo 27 de la Ley 96 de 1920, perdería su aplicación o sea cuando entrara en vigencia el artículo 9.° de la Ley 77 de 1931, que dice: Las sanciones e incompatibilidades establecidas por el artículo 27 de la Ley 96 de 1920, en su primera parte, se refieren, respectivamente los empleados nacionales nombrados por el Ejecutivo, cuando entraren a ejercer los cargos de Senadores y

Representantes, y a los empleados departamentales nombrados por el Gobernador, cuando entraren a ejercer el cargo de Diputados; y dice relación exclusivamente con los funcionarios cuyo nombramiento y remoción corresponde de modo directo, inmediato y exclusivo al Poder Ejecutivo Nacional o a los Gobernadores, en su respectivo caso. Vigente hoy esa norma legal, cumple al deber de vuestra Comisión acomodarse a ella para el estudio del punto consultado. En primer lugar, obsérvase que la disposición transcrita tiene dos partes, la primera de las cuales limita las sanciones e incompatibilidades del artículo 27 de la Ley 96, a los empleados departamentales nombrados por el Gobernador, cuando se trate de Diputados; y la segunda relaciona esas incompatibilidades, en el mismo caso, con los funcionarios cuyo nombramiento y remoción corresponde de modo directo, inmediato y exclusivo a los Gobernadores. Que la primera parte no es aplicable al caso en estudio se desprende de la simple consideración de no ser los Registradores empleados departamentales, según el sentido estricto de la definición legal. Pero sí les es aplicable la segunda parte por las siguientes razones: Primera. Porque el nombramiento de Registrador corresponde de modo directo, inmediato y exclusivo a los Gobernadores. Esto se colige de la circunstancia de ser el Gobernador quien en cada Departamento nombra directamente aquellos funcionarios de ternas pasadas por el respectivo Tribunal. La terna es apenas una formalidad legal indispensable para hacer el nombramiento, pero no le da a éste el carácter de indirecto. Al ser indirecto lo sería no con respecto al Gobernador sino

con respecto al Tribunal. También corresponde de modo exclusivo a los Gobernadores dicho nombramiento, porque a ellos les está atribuida de modo privativo esa facultad, según el numeral 36 del artículo 127 de la Ley 4° de 1913, en armonía con el artículo 3,0 de la Ley 40 de 1932. Un nombramiento que otra autoridad hiciera sería ineficaz y nulo. Segunda. Porque la remoción de los Registradores corresponde de modo directo, inmediato y exclusivo a los Gobernadores. Así al menos se desprende de la lectura del artículo 11 de la Ley 40 de 1932, que dice: En caso de falta grave o faltas reiteradas que revelen mala fe, ineptitud manifiesta o descuido crónico por parte del Registrador, será removido por el Gobernador, previo conocimiento de causa. Claro es. según el contexto de la disposición transcrita, que la remoción de un Registrador no depende de la libre voluntad del Gobernador. Es preciso el previo conocimiento de causa, pero esto no constituye sino una formalidad que no quita a los Gobernadores la atribución de remover directa y exclusivamente dichos empleados, cuando se cumplan las condiciones previstas por la ley. Además, e interpretando fielmente el espíritu del estatuto legal que señaló las incompatibilidades que se estudian, es obvio pensar que si fuere posible a un individuo ejercer a un tiempo el cargo de Diputado, y el empleo de Registrador, aquél no tendría en la Asamblea, efectiva o aparentemente, frente al Gobernador, de quien puede depender su nombramiento y a quien corresponde su remoción, la

autonomía necesaria para obrar libremente y en provecho de los intereses públicos. Y esto no sólo tratándose de individuos que ejerciendo el cargo de Diputados son nombrados Registradores, sino también de aquellos que ejerciendo el cargo de Registradores son elegidos Diputados, y ocupan su asiento en la Asamblea. Por todo lo expuesto, vuestra Comisión tiene el honor de proponeros: Dígase al señor Ministro de Gobierno en relación con las consultas de que trata su oficio número 163, de enero 26 del presente año, que el Consejo de Estado conceptúa lo siguiente: 1° La inhabilidad consignada en el artículo 27 de la Ley 96 de 1920 para el desempeño de empleos concedidos por los Gobernadores, sí cobija a los miembros de las Asambleas que hubieren renunciado legalmente el cargo, después de haberlo ejercido. 2° Los Gobernadores no pueden conferir legalmente el empleo de Registradores a los Diputados que hubieren ejercido el cargo, durante el período de sus funciones. 3° Los Gobernadores no pueden conferir el empleo de Registradores, en el caso anterior, y el nombramiento que se haga es nulo. La aceptación de dicho empleo por un Diputado no produce vacante absoluta o transitoria en la Asamblea. 4 a No es posible legalmente ejercer a un tiempo el empleo de Registrador y el cargo de Diputado. Transcríbase al señor Ministro el presente informe. Bogotá, febrero 13 de 1934. Honorables Consejeros, vuestra Comisión, VICTOR M. PEREZ Consejo de Estado—Bogotá, febrero 13 de 1934.

En sesión de hoy fue considerado el anterior informe y aprobado por unanimidad.

EL PRESIDENTE, ROMAN GOMEZ, EL SECRETARIO, ALBERTO

MANZANAREZ V.

Con oficio de 15 febrero de 1934 se envió un ejemplar del presente informe al señor Ministro de Gobierno y se solicitó permiso para la publicación en los Anales del Consejo de Estado. ALBERTO MANZANAREZ V., SECRETARIO Nota de la Dirección—Con oficio número 743 de fecha 28 de febrero del año en curso el Ministerio de Gobierno autorizó la publicación del anterior informe.