CE-SNG-RAD1934-N0220

SENTENCIAS DE CONDENA AL ESTADO - Deben consultarse ante el Consejo de Estado / CONDENAS AL ESTADO - Consulta obligatoria de sentencias ante el Consejo de Estado NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio número 1064 de 23 febrero de 1934.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE NEGOCIOS GENERALES Consejero ponente: ROMAN GOMEZ Bogotá, veinte (20) de febrero de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0220

Actor: MINSITERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: INFORME del honorable Consejero doctor Román Gómez acerca de la consulta formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre si las sentencias en contra del Estado que dicten los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las demandas intentadas por un particular contra las resoluciones administrativas por las cuales se liquida a su cargo un impuesto nacional, deben ser consultadas con el Consejo de Estado.

Honorables Consejeros: En oficio distinguido con el número 1415, fechado el 14 del presente mes, y procedente de la Sección de Rentas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consulta el señor Ministro lo siguiente: Las sentencias en contra del Estado que dicten los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las demandas intentadas por un particular contra las resoluciones administrativas por las cuales se liquida a su cargo un impuesto nacional, ¿deben ser consultadas con el Consejo de Estado?

Comisionado para rendir el informe pertinente, he abordado en lo posible el estudio de esta cuestión, que presenta singular interés, tanto para las entidades

de derecho público, como para los particulares que frecuentemente han de discutir, dilucidar y delimitar sus derechos y deberes en relación con los intereses de aquéllas, según los principios normativos de las relaciones entre el individuo y el Estado. Se trata aquí del caso en que el fallo del Tribunal Administrativo Seccional sea contrario a los intereses fiscales del Estado y se haya proferido en un juicio controvertido en que de ambas partes haya podido aportarse la prueba de los hechos que ante la ley fundamentan el derecho discutido. Si el fallo favorece entonces las pretensiones del actor, es claro que éste no tiene motivo de apelar, y tal recurso queda en manos del Agente del Ministerio Público, que bien puede abstenerse de hacerlo, aunque no debiera, por razones que puede reservarse. Es así como surge la duda, si en defecto de tal apelación debe surtirse la consulta, porque si ésta obliga, pero no se ordena, y de ninguna parte hubo apelación, ese fallo quedaría sin ejecutoriarse indefinidamente, con grave perjuicio para los derechos del particular favorecido con él, quien jamás podría pedir su ejecución. Los artículos 89 y 90 de la Ley 130 de 1913, el 99 de la 64 de 1927 y el 14 de la 81 de 1931, etc., facultan en esta materia al contribuyente para acudir al Tribunal Administrativo Seccional en demanda de nulidad contra las resoluciones administrativas que se han dictado o confirmado por el superior jerárquico en esa escala, y por medio de las cuales se le ha exigido un impuesto no autorizado por la ley, o liquidado con exceso a lo que permite ésta. Y el artículo 91 de la primera

Ley citada, dice que son comunes a estos juicios los artículos 54 a 63 de la misma, esto es, las disposiciones relativas al contenido, presentación, admisión y tramitación de la demanda, hasta la sentencia del citado Tribunal. De allí en adelante nada previo expresamente en cuestión de procedimiento, y por eso se ha creído que ante ese silencio se debe interpretar negativamente el hecho legal de la apelación o la consulta. Pero la misma razón hay para creer que el legislador no fue explícito, porque juzgó que para el caso bastaban los principios generales que rigen la materia, como lo ha considerado en muchos casos especiales que admiten apelaciones y consultas, sin determinarse expresamente las ritualidades procedimentales a que deben someterse, y por lo cual se han acomodado al procedimiento ordinario que prevé el artículo 92 de la citada Ley 130 de 1913. Aunque parezca innecesario puede convenir al menos, el análisis de algunos textos legales que, en su espíritu y conjunto armónico, permitan una conclusión favorable al deber legal de la consulta en estos juicios. El artículo 38 de la cita, da Ley 130 de 1913, al determinar los casos en que los Tribunales Administrativos Seccionales conocen privativamente, y en única instancia, trae el inciso e), que dice: De las cuestiones que se susciten entre los particulares y los Departamentos o Municipios de su respectiva jurisdicción, sobre el monto, distribución o asignación de los impuestos departamentales o municipales. Y el inciso g) dice: De los recursos contencioso administrativos contra las resoluciones de los empleados departamentales o municipales, o de una Intendencia o Comisaría, que

pongan fin a una actuación administrativa, con excepción de los que se originan en contratos celebrados en nombre de una entidad política distinta del Estado, pues las acciones contra providencias de aquella clase sólo pueden ejercitarse ante la justicia ordinaria. Ninguno de los dos incisos transcritos habla de los recursos o de las cuestiones contencioso administrativas entre los particulares y la Nación, por las mismas causas de impuestos, de manera que incluido lo pertinente a los Departamentos y a los Municipios, para efectos de la única instancia de que allí se habla, debe, a contrario censu, y por virtud del principio inclussio unius est exclussio alterius, concederse segunda instancia para aquellos casos en que se trate de cuestiones relacionadas con la Nación, instancia que debe concederse, no sólo para los casos de apelación, sino para que se surta la consulta, porque la misma razón existe para lo uno que para lo otro. Y esto se confirma mejor con lo estatuido en el artículo 39 de la misma Ley, que dice: Los Tribunales Administrativos Seccionales conocerán en primera instancia de los asuntos siguientes... b) de las cuestiones que se susciten entre el .Estado y los particulares sobre el monto, distribución o asignación de los impuestos nacionales. Si este artículo dice que conocerán en primera instancia, es porque admite la segunda para los mismos casos, la cual puede presentarse, o bien por apelación del actor o del Agente del Ministerio Público, o bien por consulta ordenada por el Tribunal que falla. Y sería ciertamente anómalo que el legislador previera allí el caso de la segunda instancia sólo para cuando se presentara una apelación; y si

así fuera, lo diría expresamente, y por eso su silencio debe interpretarse, en favor de la apelación tanto como de la consulta, a fortiori en casos como éste, en el cual se discuten intereses de orden fiscal para el Estado, y en que no habría razón para dejar a éste en un plano de desigualdad a falta de una apelación oportuna por parte del Agente del Ministerio Público, siendo así que siempre el legislador ha sido bien celoso en poner los medios de garantizar y salvaguardar los intereses de las entidades públicas. Pero no es necesario forzar la interpretación de los textos legales que se han transcrito, para convencerse de que hay obligación legal de consultar los fallos adversos al Fisco Nacional. En la legislación de todos los Estados se consagran normas expresas que tienden a asegurar el mayor acierto en las providencias que se relacionan con los interese? fiscales de las entidades públicas, y en Colombia es bien conocido ese espíritu del legislador, manifestado en varias leyes como el Código Judicial anterior a la Ley 105 de 1931, la Ley 100 de 1892, la 69 y la 169 de 1896, y actualmente los artículos 508 a 510 de la Ley 105 de 1931, sobre organización judicial y procedimiento civil. El primero es del tenor siguiente: Las sentencias que declaren alguna obligación a cargo del Estado, de los Departamentos o los Municipios, en primera instancia, deben ser consultadas con el superior. Y el 510 dice: Las sentencias que deben ser consultadas, no se ejecutorían mientras no se surta la consulta. Al margen de estas disposiciones dijo la Comisión que por conducto

del Ministerio de Gobierno presentó el proyecto de la citada Ley 105, en su exposición de motivos: En lo tocante a consultas, se conserva la disposición protectora de los intereses de la Nación, de los Departamentos y de los Municipios, en virtud de la cual, toda sentencia contra estas entidades debe consultarse con el superior, si es que no se lleva al conocimiento de éste, por vía de apelación. No incluimos expresamente los establecimientos públicos crea, dos por leyes, ordenanzas o acuerdos, porque ellos no tienen propiamente una personería jurídica distinta de las entidades de quienes dependen. Y no vale objetar que este principio llevado a la práctica universal, sólo tiene cabida en los juicios de derecho civil estracto, seguidos ante los Tribunales Judiciales ordinarios, en los cuales el Estado, los .Departamentos y Municipios obran en calidad de personas civiles, y no en los juicios de carácter contencioso administrativo que se ventilan ante Tribunales de carácter especial, y en donde aquellas entidades obran en su calidad de personas de derecho público; pues la misma razón que hay para proceder así en los juicios del procedimiento civil ordinario, la hay para hacerlo de la misma manera en los contencioso administrativos, cuando en uno y en otro se discuten derechos fiscales, o que al menos se han de relacionar con una obligación a cargo del Tesoro Público. Y es principio de derecho que donde hay la misma razón, debe haber la misma disposición, y en su defecto, la misma interpretación, siempre que no se oponga a una disposición expresa. No existiendo fundamento para variar de criterio interpretativo, se debe aceptar que el legislador ha querido siempre, sin excepción

alguna, que en toda clase de juicios en que por cualquier concepto intervengan las entidades públicas, se les dé a éstas toda garantía de seguridad y acierto contra las providencias que declaren obligaciones de su parte, ordenando que se consulten a falta de una apelación que las haga llegar al conocimiento del superior, porque así, cualquier error que se cometa en esos proveídos puede repararse oportunamente mediante un estudio acrisolado por parte de quienes deben saber dilucidar mejor esas cuestiones porque tienen a su alcance mejores medios de hacerlo. Y si el interés particular se salva, permitiendo al interesado apelar cuando el fallo le es desfavorable, ¿porqué no ha de preverse también la salvación o garantía del interés público, ordenando la consulta para los casos frecuentes en que el Fiscal no apele? Si en otras circunstancias se prevé y ordena la consulta, las razones de orden legal y jurídico militan en estos casos con mayor vigor en pro de la consulta, pues tanta posibilidad hay de errar en contra de los particulares, como la hay de errar en contra del Estado, y no pocas veces hay más posibilidad en el último caso, porque de ordinario los particulares son más celosos en el aporte de pruebas y en la discusión de sus derechos que los representantes del Estado. Es, pues, indiscutible que para los casos del procedimiento contencioso administrativo, son de estricta aplicación los artículos citados 508 a 510 de la Ley 105 de 1931, y de conformidad con el artículo 104 de la Ley 130 de 1913, que hace aplicables a esta especie de procedimiento las disposiciones que reglamentan el procedimiento judicial ordinario, en cuanto no sean incompatibles con la especialidad de aquél; y no hay incompatibilidad alguna en hacer propios de

este procedimiento tales artículos, pues, por el contrario, se advierte la conveniencia, la necesidad y la legalidad de hacerlo, para salvaguardar los intereses públicos, que es el deber de toda autoridad, en armonía, es claro, con los legítimos derechos particulares. Y la Corte Suprema de Justicia, en materia de consultas, ha decidido en múltiples ocasiones, que cuando haya duda de si un fallo es o nó consultable, tal duda debe resolverse en favor de la consulta para asegurar mejor la eficacia de la justicia y garantizar el acierto en esas resoluciones en que a la vez hay interés nacional, evitando así que determinados juicios queden sometidos a la apreciación soberana de un solo juzgador. Con relación a esta materia debe recordarse que al Consejo de Estado han llegado varios fallos en consulta, y él ha tramitado la segunda instancia, sin detenerse a discutir su competencia. En otras ocasiones ha dicho expresamente que tales fallos sí son consultables, tomo puede verificarse en varios pasajes de su proveído de 17 de marzo de 1932, en relación con un juicio incoado sobre esta materia por el señor Tomás Rueda Vargas, ante el Tribunal de Cundinamarca. Entre otras cosas pertinentes, dijo: Tratándose de un litigio tendiente a anular la resolución de un órgano del Estado, que obliga a determinada persona a pagar cierta cantidad como tributo por una causa dada, la sentencia que tal declaración haga conforme a la demanda, debe entenderse proferida en contra de los intereses fiscales de la Nación, al menos en tesis general. El interés del contribuyente constreñido al pago por la resolución

acusada, está en pugna con el interés del fisco acreedor, y aunque la Nación nada haya recibido por este concepto, pendiente la litis, en los registros de los tributarios y en el activo fiscal figura ésa como una cuenta por cobrar y hacer efectiva. Luego en la sentencia que anule tal acto, se infiere un agravio patrimonial al Estado. Es, pues, el caso preciso contemplado en el artículo 898 (hoy 508) del Código Judicial antiguo, que regía en la época del pronunciamiento de la nulidad solicitada por Tomás Rueda Vargas, y tal sentencia está sujeta, en caso de no ser apelada al recurso inevitable de la consulta, sin surtir legalmente, el cual no puede estimarse ejecutoriada. Luego, en relación con el mismo juicio, dijo en proveído 'del 7 de marzo de 1933: Respecto de la doctrina sostenida por esta corporación en su providencia del 17 de marzo de 1932, de que las sentencias de los Tribunales Administrativos Seccionales, en cuestiones de impuestos, deben ser objeto de consulta cuando en ellas se decide en sentido desfavorable a los intereses del Erario Público, con el ítem de que la consulta puede surtirse aun en el caso de que no se haya ordenado expresamente por la corporación de primera instancia, el Consejo insiste en tales apreciaciones, por considerarlas ajustadas de manera estricta a las diversas leyes sobre la materia. De suerte que tanto ante los principios sustanciales del derecho, como ante la doctrina de los diversos tratadistas y entidades judiciales, y ante las normas legales expresas, es aceptable el hecho legal de que sentencias de esta índole

que declaran obligaciones a cargo del Erario Público, deben ser consultadas a falta de apelación, para que las revise el superior y pueda ser viable su ejecutoria legal. Fundado en las consideraciones anteriores, tengo el honor de proponeros: Transcríbase este informe al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y dígasele que el Consejo de Estado considera que en el procedimiento contencioso administrativo son propios y de estricta aplicación los artículos 508 a 510 del Código Judicial (Ley 105 de 1931), de conformidad con el artículo 104 de la Ley 130 de 1913, y demás principios normativos de esta materia. Cópiese, transcríbase a los Tribunales Administrativos Seccionales, y publíquese, previa la autorización correspondiente. Vuestra Comisión. ROMÁN GÓMEZ Bogotá, febrero 20 de 1934. En la sesión de hoy fue considerado el anterior informe y aprobado unánimemente.

PEDRO A. GÓMEZ NARANJO

Vicepresidente

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario, NOTA, Con oficio número 1064 de 23 febrero del año en curso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público autorizó la publicación de este informe en los Anales del Consejo, por considerarlo de grande interés, oportunidad e importancia, tanto para las autoridades administrativas como para los Tribunales Seccionales Administrativos de la República. '