CE-SNG-RAD1958-N0301

PENSION DE JUBILACION - Casos en que procede la revisión de la pensión de jubilación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE NEGOCIOS GENERALES Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D. E., marzo primero (01) de mil novecientos cincuenta y ocho (1958) Radicación número: 0301

Actor: ELVIRA RODRIGUEZ BERNAL Demandado: CAJA DE AUXILIOS DE LOS RAMOS POSTAL Y TELEGRAFICO Elvira Rodríguez Bernal ha pedido al Consejo de Estado, por medio de apoderado especial, que se revise una providencia anterior que le concedió pensión vitalicia de jubilación por tiempo de servicio cumplido en el ramo postal y telegráfico. La causa de esta pretendida revisión es el haber recibido la señorita Rodríguez Bernal, con posterioridad al reconocimiento y goce de su pensión, un sueldo del Tesoro Público, en el propio ramo de comunicaciones, que cuantitativamente arroja una base que permitiría hacer una liquidación distinta y más elevada de aquella prestación. El objeto de la demanda es el de que se haga el mencionado reconocimiento a partir de la ejecutoria del fallo que así lo decrete. Buscó apoyo legal tanto en la causal 6° del artículo 165 de la Ley 167 de 1941, o Código de lo Contencioso Administrativo, como en las Leyes 22 de 1945 y 48 de 1943, y en las que le sean concordantes.

Antes de entrar a considerar el fondo del problema planteado, el Consejo de Estado estima de importancia llamar la atención sobre la forma francamente

incongruente, contradictoria y descuidada, con que ha sido elaborada la demanda. Puede observarse con su sola lectura que el abogado peticionario no sabe si lo que está pidiendo es la revisión de la Resolución que dictó la Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegráfico por la cual se concedió a su poderdante la pensión, o de la providencia a través de la cual el Consejo de Estado aprobó dicho reconocimiento. Al presentar los hechos que considera básicos para la prosperidad de su acción, afirma textualmente que "mi representada continuó prestando sus servicios al Ministerio de Comunicaciones y... no ha devengado la pensión no obstante hallarse retirada del servicio activo", lo cual, al ser advertido por el Fiscal de la Corporación para exigir su prueba, resultó ser contrario a la verdad, pues de la certificación de folio 15, aparece que la señorita Rodríguez Bernal se encuentra disfrutando de la pensión desde que le fue reconocida. Esta demostración hizo que el apoderado variara en la práctica los fundamentos de su demanda, cuando ya no había oportunidad procesal para ello, pues lo hizo después de haberse emitido el concepto de fondo del señor Fiscal del Ministerio Público, para justificar su petición, no ya solo en la recepción, por su cliente, de un mayor sueldo con posterioridad al goce de la jubilación, sino en la circunstancia de que el monto de esta y aquel no sobrepasaban la suma de $ 400.00 al mes, para lo cual pidió la extensión, a su caso, de una jurisprudencia anterior sentada en un negocio donde hubo solución favorable al peticionario.

Y si bien es cierto que las anteriores fallas no alcanzarían a causar las consecuencias que en sentir del señor Fiscal deben ser declaradas, no por eso han de callarse, como que afectan la seriedad con que los profesionales que ante el Consejo de Estado litigan deben guardar en todo momento y oportunidad, y la respetabilidad de la institución. La costumbre de elevar, a guisa de demanda, escritos incoherentes, oscuros, sin una orientación clara y precisa, para que el Consejo de Estado, por vía de una mal llamada "amplitud", se ponga más tarde en labor de adivinación sobre los derechos que se impetran, no puede convertirse en tradición. Después de examinar el aspecto formal de la demanda, el señor Fiscal se opone al reconocimiento solicitado, a menos de demostrarse que en realidad de verdad, la señorita Rodríguez Bernal, no disfrutó nunca de la pensión reconocida. "Solamente, dice, cuando se pruebe esta circunstancia habrá lugar al reajuste solicitado, pues si la empleada se retiró a gozar de la jubilación, se presentaría solución de continuidad en el servicio y por la cual, (sic) los nuevos servicios no pueden tenerse en cuenta para el aumento de la pensión jubilatoria". EXAMEN DE LA CAUSAL 6° DEL ART. 165 DE LA LEY 167 DE 1941. Por cuanto el solicitante invoca esta causal como justificativa del reconocimiento y, como, de otra parte, considera que la circunstancia de haber devengado su cliente un sueldo mayor con posterioridad a aquel y al disfrute de la pensión, es hecho contemplado por ella, conviene estudiar cuidadosamente su alcance y sentido, a

efecto de puntualizarlos y dar término, de esta suerte, a interpretaciones que han sido contradictorias no solo en cuanto a lo que con ella quiso facilitar el legislador, sino en lo tocante a la competencia del Consejo de Estado.

Su texto dice así: "La revisión, que podrá solicitarse en cualquier tiempo, tendrá lugar en los casos siguientes: ... 6° Cuando la cuantía ha sido aumentada o disminuida por disposición posterior al reconocimiento, o cuando la que sirvió de fundamento a este fue mal aplicada o interpretada".

Se ha sostenido por algunos entendidos en la materia, que la disposición anterior solo contiene una verdadera causal de revisión, relacionada ella exclusivamente con la cuantía del reconocimiento, y que podría enunciarse así: "Cuando la cuantía del reconocimiento ha sido aumentada o disminuida por disposición posterior al mismo, o cuando la cuantía que sirvió de base a ese reconocimiento ha sido mal aplicada o interpretada". De esta suerte todo el problema quedaría reducido a presentarle al Consejo de Estado la prueba de que ha ocurrido una de esas dos circunstancias: o el aumento o disminución legal de la pensión misma, o que el Consejo en su primer fallo confirmatorio o revisorio entendió equivocadamente, o aplicó en perjuicio del trabajador oficial la base cuantitativa del reconocimiento. Esta explicación, con todo, no satisface la lógica de las cosas ni se conforma con el sentido jurídico implícito en las causales del artículo 165 del C. de lo Contencioso Administrativo. No responde a lo primero porque la acción de "interpretar", según las voces del diccionario de la Real Academia de la lengua española, es tanto como decir "explicar o declarar el sentido de una cosa y

principalmente el de textos faltos de claridad", y también tanto vale como "entender o tomar en buena o mala parte una acción o palabra", lo que significa que se trata de una actividad eminentemente intelectual que, por tanto, más se acomoda al proceso de discernir acerca del alcance que el legislador quiso un día dar a sus preceptos y a la proyección que hacia el futuro previo en ellos, que a esa otra operación, mental también desde luego, pero de otra especie, consistente en saber en un momento dado cuál es el porcentaje de determinada suma o a cuánto equivale una de sus partes alícuotas. Más claramente. Se conforma más a los dictados de razón y a la naturaleza de las cosas la función de "interpretar" una ley o aplicar sus previsiones a una situación subjetiva, que la de "interpretar" una cifra o la de aplicarla en relación con determinada cantidad. Y es por ello mucho más factible y lógico suponer lo opuesto, esto es, una mala interpretación o aplicación del texto legal, que una mala interpretación o aplicación de una cifra. Y no satisface el sentido jurídico del artículo 165 precitado, porque dos razones fundamentales lo impiden. Es la primera, que si se tratara en todo caso de una causal para modificar la pensión jubilatoria a través de reajuste de cifras, el primer inciso bastaría para ello, sobrando entonces el segundo. Y como un principio elemental de hermenéutica enseña que los textos legales deben interpretarse en el sentido que mantengan la debida correspondencia y armonía en sí mismos y con sus objetivos sociales, es preciso entender que el segundo inciso contempló una previsión diferente a la del primero, y que, según su redacción y sentido, no

puede ser otra que la de que el Consejo de Estado, al decidir sobre el reconocimiento de la pensión, haya interpretado o aplicado mal la ley que consagró el derecho. La segunda razón estriba en la forma como en la práctica se suscitan los hechos causantes de la revisión. O el nuevo texto legal ordena aumentar o disminuir la cuantía del reconocimiento periódico, como si dijera que a partir de cierta fecha las pensiones de jubilación para funcionarios públicos serían iguales al 80%, o al 60% del promedio de sueldos devengados en el último año de servicio, con lo cual, la base hoy conocida para ello, de las dos terceras partes, sufriría una rotunda modificación; o al momento de hacerse el reconocimiento, con o sin intervención del Consejo de Estado (en estos últimos casos cuando no hay ante él apelación ni consulta), se dejaron de incluir partidas que, siendo factores integrantes de la remuneración, hubieran permitido deducir una pensión cuantitativamente más alta para el funcionario. Pues bien. Para el caso primero, el primer inciso de la causal 6 °, viene inmediatamente en ayuda del o los beneficiados, ya que, si la ley pertinente así lo manda, habría que revisar los reconocimientos anteriores para provocar los reajustes del caso. Para el evento segundo, entraría en juego la causal contemplada en el numeral 3°, pues se estaría en presencia de un caso en que datos obtenidos hoy, pero reflejo de hechos coexistentes a la época del primitivo reconocimiento, hubieran bastado para pronunciarse en forma diferente. Es decir, que dentro de estas dos posibilidades para nada entra en juego el segundo inciso de la causal 6° Y aunque

es verdad que una mala interpretación o aplicación de la ley, puede desembocar, bien en un reconocimiento que antes se había negado, o bien en una modificación favorable de la cuantía del mismo, o lo que es lo mismo, puede tener una última consecuencia de contenido económico, no puede confundirse por extremo alguno, la causal que permite desatar la revisión por factores cuantitativos con la que la funda en la aplicación o interpretación de los textos legales que establecen el derecho. Con todo, debe decirse que la interpretación anterior no es nueva. Los redactores del actual Código Contencioso así lo previeron y expresaron en la exposición de motivos de la ley que lo contiene (167 de 1941), en los términos siguientes: "...Estas causales (las de revisión) pueden consistir en hechos anteriores o sobrevinientes al reconocimiento, o en el derecho mismo, cuando la cuantía se modifica por disposición posterior O TAMBIEN CUANDO FUE MAL APLICADA O

INTERPRETADA LA LEY EN QUE SE AFIRMABA SU OTORGAMIENTO".

Queda, pues, claro, que el ordinal 6° o causal 6 de revisión del artículo 165, contempla dos hechos específicos: que una disposición legal posterior al reconocimiento varíe su cuantía para aumentarlo o para disminuirlo, y que el Consejo de Estado, o la entidad administrativa cuya decisión de reconocimiento sea legalmente equiparable a una sentencia de aquel, hayan, al decidir el caso, aplicado o interpretado mal la norma consagratoria del derecho. Resta saber si lo cuestionado en este juicio cabe dentro de los postulados que preceden, y, por tanto, si el Consejo de Estado tiene competencia para decidir

sobre lo que se pide. Ha habido, a juicio de la Sala, una confusión entre lo que es la existencia de una disposición posterior al reconocimiento periódico, que ordena aumentarlo, y la existencia de una circunstancia que, sin respaldo en ley posterior, pueda determinar un aumento en la cuantía de la pensión ya reconocida. Si una ley del Congreso de 1958, para poner un ejemplo, manda que en Colombia no haya pensiones oficiales que valgan menos de $ 200.00 mensuales, y que en adelante el valor de este derecho será igual al 80% del sueldo recibido en el último año de servicios, se está en frente al primer caso de la causal 69 del artículo 165, y quienes estén interesados, podrán solicitar, con fundamento en ella, que se proceda a revisar el reconocimiento. Pero si una ley de asignaciones, para citar otro ejemplo, aumenta los sueldos de determinada categoría o grupo de funcionarios públicos, sin hablar para nada de la base cuantitativa que debe tomarse para liquidar la pensión de jubilación ya consagrada, puede estarse frente a un hecho que, aunado a determinadas circunstancias, justifique la variación numérica de un reconocimiento ya hecho, en beneficio del trabajador. Pero no es cierto que tal hecho sea idéntico al anterior y que, por tanto, se presente al juzgador con la misma virtualidad y fuerza para determinar igual competencia en el Consejo de Estado. Es sabido que las normas sobre competencia son de orden público y además taxativas y expresas. Lo que quiere decir que, para el caso de estudio, el Consejo no puede, por interpretación analógica, o por otra razón cuyo fundamento no repose en un texto legal, atribuirse competencia para conocer casos o juicios que

no le han sido asignados. El aumento de una asignación para determinado cargo o categoría de cargos, de seguro tiene en innumerables ocasiones, una influencia directa en el reconocimiento y cuantía de la pensión de jubilación. Pero, con excepción de los casos atinentes al personal de las fuerzas armadas, donde esa pensión se viene denominando sueldo de retiro, la ley no lo ha erigido en causal de revisión para que su reajuste se ordene por el procedimiento del Capítulo XVIII del Código de lo Contencioso Administrativo, ni las causales en él previstas permiten una interpretación satisfactoria que contribuya a equiparar los dos hechos por vía de identidad. Cabe aquí advertir que el mencionado término de "revisión", tiene un doble significado que se corresponde en un todo con las finalidades de la ley en estudio. De un lado quiere decir "rever", esto es, volver a ver lo que ya se había visto, reexaminar lo que antes se había examinado, decidir sobre aquello que ya había sido objeto de decisión. En este último sentido lo toma la ley procedimental administrativa colombiana cuando autoriza al Consejo de Estado para revisar sus propios fallos o las decisiones administrativas que se les asimilen, y que hayan decretado un reconocimiento periódico a favor de un particular y a cargo del Tesoro Público. De otro lado, y en el terreno del derecho procesal significa la ritualidad a cuyo través se cumple la función prenombrada. Esta ritualidad, o lo que es lo mismo, la puesta en marcha del mecanismo jurisdiccional del Consejo de Estado, no puede tener lugar sino cuando está de por medio, al menos para justificarla en principio, una de las causales establecidas por el artículo 165. De

donde se concluye que, si la causal invocada es supuesta o no está contemplada en la Ley aun cuando en la realidad exista, el Consejo de Estado no será el Tribunal competente para decretar el reajuste solicitado utilizando los procedimientos propios del juicio de revisión. Ahora bien. Se ha venido haciendo una distinción entre aquellos casos en que el interesado ha sido objeto del reconocimiento pero no ha disfrutado del derecho por haber continuado al servicio del Estado, como funcionario público, y aquellos otros en que después de haber comenzado su disfrute, y retirádose, por tanto del servicio, es llamado nuevamente a él, caracterizándose ambos por haber proporcionado a la postre al presunto beneficiado un sueldo mayor que teóricamente justificaba una pensión de jubilación también mayor a la liquidada inicialmente. Tal distinción persigue una conclusión conforme a la cual el Consejo es competente para decretar el aumento de la pensión, por vía de revisión, en el primer caso, y abstenerse de hacerlo, por la misma ritualidad, en el segundo, con el pretexto de que aquella circunstancia se entiende incorporada dentro de la causal 6° del artículo 165, y esta última está fuera de ella. La Sala no comparte tal interpretación, porque carece de la lógica y no se arregla al sentido jurídico de las normas. En efecto, si como antes se dijo, la primera parte de la causal se refiere exclusiva y solamente a la existencia de una norma legal posterior que varíe la cuantía de la pensión, un simple aumento de sueldo sin alteración legislativa de la base de computación, o de la cuantía del derecho, no podría equiparársele, y entonces tanto da que ocurra con o sin

solución de continuidad en la prestación del servicio, pues este solo aspecto no le ofrece ventaja ninguna en orden a determinar la competencia del Consejo para verificar el reconocimiento. Y si examina el hecho desde el punto de vista del alcance de la segunda parte de la misma causal que atrás fue analizada, tampoco hay razones que justifiquen la afirmación de que ella ha ocurrido, pues la recepción de un sueldo mayor con posterioridad al reconocimiento de la pensión no puede tenerse como causa de una mala aplicación o una defectuosa interpretación imputable al Consejo de Estado o a las entidades públicas correspondientes, de la ley sobre la que se basó el reconocimiento primitivo. No quiere lo anterior significar, y ello debe quedar claro, que el funcionario interesado en buscar un reajuste financiero de su pensión jubilatoria por haber recibido mejores sueldos con posterioridad al reconocimiento, carezca de acción para intentarlo o no exista autoridad competente para definirle su derecho. El Consejo estima que en estos casos, la petición debe hacerse directamente a la entidad pública u oficial que deba verificar el reajuste, pues es ella quien tiene la obligación de resolver la situación planteada frente a lo que se le alegue y pruebe, como lo ha venido haciendo, por ejemplo, la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales. Y si las entidades pertinentes, negaren el reajuste solicitado, y surgiere en relación con lo pedido conflicto de cualquier orden, tiene plena cabida el procedimiento indicado en el artículo 2° del Decreto Ley 005 de 1958, según el cual "igualmente conocerá esta Sala , la de Negocios Generales del Consejo de Estado , en única instancia y por el trámite del juicio

ordinario, de los conflictos sobre dichas prestaciones, cuando sean negadas o reconocidas por la Nación o por organismos administrativos nacionales". Entonces sí, pero en desempeño de una competencia emanada de la ley y no de una simple interpretación jurisprudencial, podrá esta Corporación sentar su criterio sobre si el hecho que basa esta demanda es suficiente para causar un mejoramiento en la pensión de jubilación de los funcionarios públicos; porque otros, y de distinta estirpe, son los razonamientos que podrían fundar una decisión sobre ese particular y cuya exposición carece ahora de pertinencia. De lo anterior se deduce que el hecho invocado como suficiente para que revise el reconocimiento hecho a Elvira Rodríguez Bernal no está contemplado en los artículos 164 y 165 del C .C. A., como causal para decretarlo por la vía de este juicio especial, por lo cual, el Consejo de Estado , Sala de Negocios Generales, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley SE ABSTIENE de decretar la revisión solicitada, sin perjuicio de que la interesada, si lo desea, pueda seguir el camino de reclamación a que esta providencia se refiere.

GUILLERMO GONZALEZ CHARRY, ALFONSO MELUK, CARLOS

PORTOCARRERO M., JORGE DE VELASCO, JOSE A. GUZMAN ALANDETE,

SECRETARIO