CE-SNG-RAD1958-N0425B

IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS - Recursos procedentes contra las liquidaciones del impuesto de renta y complementarios / RECURSOS - Son procedentes el recurso de reposición y el de apelación en materia tributaria / NORMAS PROCESALES - Son de orden público / LEY PROCESAL - Los términos no vencidos, los recursos interpuestos y las tercerías e incidentes introducidos, se rigen por la ley aplicable al tiempo de su iniciación o en que empezó el término, se interpuso el recurso, o se promovió la tercería o el incidente

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE NEGOCIOS GENERALES Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D. E., veinticinco (25) de abril de mil novecientos cincuenta y ocho (1958) Radicación número: 0425

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, ha elevado al Consejo la siguiente consulta: "Con base en lo preceptuado por el artículo 24 del Código de lo Contencioso Administrativo, me permito solicitar el concepto del H. Consejo sobre el problema que se expone a continuación: "De conformidad con las normas vigentes antes de la expedición del Decreto Legislativo número 341 de 1957, para impugnar las liquidaciones por concepto del impuesto de renta y complementarios procedían, por regla general, los recursos de apelación o reclamación ante el Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales (Ley 81 de 1931, artículo 14, Decreto 818 de 1936, artículo 113, Decreto 554 de 1942,

artículos 9 y 11 y Decreto 270 de 1953, artículo 26) y de reposición ante el mismo funcionario (Decreto 2361 de 1938, artículo 3º, Decreto 818 de 1936, artículo 115, Resolución 262 de 1942, artículo 23). "El Decreto 341 de 1957 modificó el orden de los recursos al establecer que contra las liquidaciones mencionadas proceden los recursos de reposición ante las Administraciones de Hacienda Nacional u oficinas liquidadoras y el de apelación ante el Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales. Y el artículo 7° dice: "Contra el fallo que resuelva la apelación no existe ningún otro recurso por la vía gubernativa". "Al entrar en vigencia el Decreto 341 de 1957 estaban pendientes en la Jefatura de Rentas numerosas apelaciones o reclamos interpuestos de acuerdo con las normas suspendidas, cuyo fallo suscita el problema consistente en saber si contra él procede o no el recurso de reposición. "La Jefatura de Rentas e Impuestos Nacionales ha considerado que existen dos posibles soluciones al problema: La primera consistiría en aplicar íntegramente las normas suspendidas a los reclamos interpuestos antes de la vigencia del Decreto 341 de 1957, caso en el cual se concedería recurso de reposición en tales negocios; y la segunda llevaría a aplicar la anterior legislación hasta el fallo del recurso propuesto y negar la procedencia del recurso de reposición contra la providencia que resuelva la apelación o reclamo, de conformidad con el nuevo decreto. "La primera solución tendría respaldo en dos argumentos principales, a saber: La

aplicación analógica del artículo 283 del Código de lo Contencioso Administrativo y lo dispuesto en el artículo 59 del Decreto 2745 de 1945 con base en el cual se ha visto la existencia de un derecho adquirido para alegar después de producido el fallo que resuelve la apelación, o reclamación. "Contra el primer argumento puede observarse que el artículo 283 del Código de lo Contencioso Administrativo es una norma transitoria y especial que no es aplicable por analogía cuando existe la norma general consagrada en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que resulta exactamente aplicable al caso. Contra la otra razón se ha pensado que la facultad de alegar al interponerse el recurso de reposición es una simple expectativa condicionada a la existencia de la facultad de recurrir en reposición, lo cual no nace sino cuando se expide el fallo, como se expresa en la siguiente jurisprudencia del Tribunal Superior de Bogotá: No puede apelarse de una providencia futura, es decir, que el interesado que hace una solicitud no puede en el mismo escrito en que la formula apelar de la resolución para el caso de que no se acceda a sus pretensiones. Conforme a las reglas consignadas al efecto por el C. J, el derecho para interponer cualquier recurso contra la providencia judicial empieza desde la notificación de esta, y no se puede, en consecuencia, ejercer ese derecho respecto de un acto futuro. Solamente en el caso de que se interponga el recurso de reposición es procedente el de apelación como recurso subsidiario para el caso de que el primero no prospere; pero en los demás casos, no se puede apelar de una resolución que aún

no se conoce. (Auto 23 de abril de 1940, Lib. Rep. № 299). "La segunda solución, que llevaría a negar la procedencia del recurso de reposición contra los fallos que resuelvan los negocios pendientes al entrar en vigencia el Decreto 341 de 1957 y a concluir que la vía gubernativa estaría agotada con la expedición de la providencia en cuestión, tiene a su favor los siguientes argumentos: El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 resulta aplicable a falta de norma especial que regule el caso. El artículo 1228 del Código Judicial, que contiene la misma regla del artículo antes citado, en forma más precisa y clara, según lo afirman sus redactores en la exposición de motivos. Estas disposiciones establecen la norma general de que la nueva ley se aplica a los procesos en curso, y la excepción consistente en que los recursos pendientes se rigen por la norma anterior. Ahora bien, la interpretación de la norma exceptiva debe hacerse en forma restringida porque de lo contrario la excepción invadiría el campo de aplicación del principio general. "La Corte Suprema de Justicia ha interpretado así los artículos comentados: Tanto el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, como el 1228 del actual Código de Procedimiento Civil, contienen una misma excepción. En el principio general se establece que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad prevalecerán sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir, y que, por tanto, la Ley 105 habría de aplicarse en los juicios pendientes en el instante en que entrase en vigencia. Conforme a esta regla, inmediatamente que entra a regir

la nueva ley procesal, todos los procedimientos quedan afectados por ella, cualesquiera que sean las consecuencias jurídicas a que conduzca la innovación. Todas las sustanciaciones y ritualidades de los juicios se acomodan sin dilación a la nueva forma establecida. Pero el principio general tiene una excepción que instituye que las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, los términos no vencidos, los recursos interpuestos y las tercerías e incidentes introducidos, se rigen por la ley aplicable al tiempo de su iniciación o en que empezó el término, se interpuso el recurso, o se promovió la tercería o el incidente. Para el establecimiento de esta excepción, la Comisión redactora del proyecto que es la Ley 105, dijo que las viejas normas no deberían sobrevivir sino en aquello que verdaderamente constituye un derecho adquirido. (Jurisprudencia de la Corte, Tomo V, número 329). "Las consideraciones anotadas han inclinado a la Jefatura de Rentas en favor de la segunda solución, pero como las razones opuestas no están totalmente desprovistas de fuerza convictiva, el Ministerio ha estimado conveniente proponer el problema al H. Consejo a fin de conocer su valioso concepto sobre el particular, teniendo en cuenta la importancia del punto consultado. "Anticipo a esa H. Corporación mis agradecimientos por la atención que se sirva prestar a la consulta formulada. "Del H. Consejo con toda atención, "Jesús María Marulanda, Ministro de Hacienda y Crédito Público". El Consejo considera: Desde la vigencia de la Ley 81 de 1931 (artículo 14), y a través de casi todos los

preceptos que han establecido el modo como los contribuyentes pueden expresar su inconformidad con la liquidación que de su impuesto se haga por las Administraciones o Recaudaciones de Hacienda Nacional, se creó un recurso para ante la Jefatura de Rentas que se denominó "reclamación". Así lo llamaron tanto la Ley citada como el artículo 113 del Decreto 818 de 1936, el artículo 26 del Decreto 270 de 1953, y el artículo, 39 literal a) del parágrafo del Decreto 2361 de 1938. Y tanto este último, como el Decreto 818 de 1936 (artículo 115) y la Resolución del Ministerio de Hacienda número 262 de 1942 (artículo 23), establecieron contra las decisiones de la Jefatura de Rentas que se pronunciaran como resultado de la citada "reclamación", un recurso de reposición para ante el mismo funcionario. Esta terminología, en cuanto se refiere al recurso principal, solo se varió en el año de 1942, por virtud de los artículos 99 y 11 del Decreto 554 del mismo año, que ya concretamente lo llamó recurso de apelación. Sus términos son los siguientes: "Aclárase el artículo 77 de la Ley 167 de 1941 en el sentido de que las liquidaciones del impuesto sobre la renta y complementarios efectuadas por los Administradores o Recaudadores de Hacienda Nacional, no tienen el recurso de reposición. Contra ellas SOLO PROCEDE EL RECURSO DE APELACION EN LA FORMA Y TERMINOS del inciso segundo del artículo siguiente". Y agrega el artículo 11: "Durante el mismo lapso pueden los contribuyentes inconformes con la liquidación efectuada por los Administradores o Recaudadores de Hacienda Nacional,

ELEVAR SUS RECLAMACIONES ANTE LA JEFATURA DE RENTAS E

IMPUESTOS NACIONALES..........................................".

Es cierto que en estricta técnica procesal, el mencionado recurso no se arregla en un todo al sistema y forma como nuestra ley de procedimiento civil reglamenta el recurso de apelación, principalmente porque no es interpuesto ante el funcionario jerárquicamente inferior, que ha dictado la providencia cuya revisión trata de buscarse; y porque, además, no se presenta como subsidiario del de reposición que de ordinario se interpone en primer lugar, aunque no siempre en forma necesaria, ante el mismo funcionario o entidad a-quo. Pero a pesar de ello, no puede negarse que en el fondo es un verdadero recurso de alzada, pues que, interpuesto ante el superior jerárquico (Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales) tiene por objeto el que se revoque, modifique o aclare el acto u operación de la Administración o Recaudación de Hacienda Nacional, por los cuales se ha hecho la liquidación de un impuesto sobre la renta y complementarios. La aclaración que precede es de conveniencia por cuanto ahora se trata de establecer si al sobrevenir una nueva norma que establece recursos administrativos en materia tributaria, quedaron garantizados por la anterior, no solo el llamado de "reclamación" o apelación, sino también los que eventualmente pudieran ser consecuencia del acto que se dicte por la Jefatura de Rentas en desarrollo del mismo. El Decreto Legislativo número 341 de 1957, al modificar el procedimiento que debe seguirse ante la Jefatura de Rentas e Impuestos Nacionales para agotar la vía gubernativa en casos de reclamación sobre liquidaciones de impuesto hechas

por las Recaudaciones de Hacienda Nacional, planteó claramente un problema de tránsito de legislaciones procesales, que debe resolverse aplicando los principios generales de la legislación colombiana sobre el particular Es sabido que las reglas sobre procedimiento son de orden público y producen, por regla general, efecto inmediato sobre los juicios que se encuentren en curso en la fecha en que la nueva ley entre en vigencia. Pero casi siempre que es expedida una medida de esta naturaleza, se dejan a salvo, para que se rijan por la norma anterior, aquellas situaciones inmediatas que constituyendo un derecho, fueron creadas o utilizadas por los interesados al amparo de la misma. Tal es el principio general que establece el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según cuyas voces, "las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación". Igual principio recoge el artículo 1228 del Código Judicial cuando dispone que "las disposiciones de este Código se aplican a los juicios pendientes en el momento en que principie a regir; pero los términos no vencidos, los recursos interpuestos, y las tercerías e incidentes introducidos, se rigen por la ley aplicable al tiempo en que empezó el término, se interpuso el recurso o se promovió la tercería o el incidente". Ahora bien. No existiendo dentro de la normación del Decreto 341 ninguna

previsión concreta sobre el particular a que se refiere la consulta, habría que dar aplicación a los preceptos indicados, dando así cumplimiento al principio de interpretación señalado en el artículo 89 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual "cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes. . .". Bajo la vigencia de los preceptos anteriores al Decreto 341 de 1957, cabían, contra las liquidaciones de impuestos hechas por las Administraciones Nacionales de Hacienda, el recurso de "reclamación" o apelación ante el Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales, y finalmente, el de reposición para ante ese mismo funcionario, contra las decisiones por él tomadas. El último Decreto Legislativo, estableció, en cambio, más técnicamente, el recurso de reposición para ante el mismo Administrador de Hacienda u oficina liquidadora del impuesto, y el de apelación contra estas providencias, ante la Jefatura de Rentas. Para el Consejo es claro que el Decreto 341 abolió el recurso de reposición consagrado para ante el Jefe de Rentas contra las resoluciones por él tomadas, afirmación que se hace indudable frente al texto del artículo 7°, cuando dijo que "contra el fallo que resuelva la apelación no existe ningún otro recurso por la vía gubernativa". Si para la fecha en qué entró en vigencia el Decreto 341, se había interpuesto ya por particulares interesados, el recurso de apelación ante el Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales, es evidente que tal recurso debe admitirse y tramitarse

como lo disponían las normas anteriores, pues tal derecho les está garantizado tanto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 como por el artículo 1228 del C. J. Pero una vez decidido, ya no podrían alegar derecho alguno a uno distinto, toda vez que el que los amparaba se limitaba exclusivamente al que legal y concretamente hubiera sido interpuesto cuando el nuevo precepto comenzó a regir. Para este aspecto de la cuestión tiene validez la Jurisprudencia del Tribunal Superior de Bogotá que la consulta transcribe, pues es evidente que los recursos cuya admisión y trámite por la norma anterior amparan los preceptos antes señalados, no pueden ser en caso alguno aquellos que eventualmente hayan de interponerse contra providencias que aún no se han dictado, o que, por haberse dictado en fecha coincidente con la en que comenzó a regir la nueva ley, no hubieren sido interpuestos. Otra interpretación llevaría a restar eficacia al mandato conforme al cual las disposiciones que regulan la ritualidad de los juicios tienen efecto inmediato, y, salvo las excepciones apuntadas, deben ser aplicadas a todos los juicios y actuaciones desde el momento mismo en que empiecen a regir. Pero cabe hacer aquí una aclaración de importancia. Puede ocurrir que en el momento de entrar a regir el Decreto 341 que se viene estudiando, ya se hubieran decidido por la Jefatura de Rentas alguno o algunos recursos de "reclamación", y que, contra la providencia pertinente, se hubiera interpuesto ya el recurso de reposición que consagraban las normas anteriores. Estos casos deben normalmente quedar sometidos al principio de excepción establecido por la Ley de

1887 y por el artículo 1228 del C. J., pues no habría razón jurídica alguna para privar a los interesados del mismo. Podría pensarse que el mandato del artículo 27 del mismo Decreto 341, permite una conclusión diferente, por cuanto dijo que "los artículos 1°, 2° y 6° de este Decreto podrán aplicarse a los recursos o reclamos en curso y a las liquidaciones practicadas por el año gravable de 1956". Locución que en apariencia permitiría argumentar que el sistema de recursos a que se refiere el artículo 79 no entraba a operar para las "reclamaciones" o "apelaciones" ya interpuestas ante el Jefe de Rentas e Impuestos cuando comenzó a regir el estatuto. Pero a semejante conclusión no podría llegarse sin invertir totalmente el sentido de las normas. Lo que el artículo 27 quiso decir, y estableció, no fue que para los negocios o asuntos a que se refieren los artículos 1°, 2° y 6° se aplicara un procedimiento anterior o distinto. Sino que, como su texto lo afirma, la materia a que ellos se refieren, al decidirse por la Jefatura de Rentas los reclamos interpuestos sobre las sanciones a que dan lugar los hechos contenidos en los artículos referidos, se podrían aplicar las nuevas disposiciones sustantivas a que ellos aluden. De donde se viene en conclusión que ninguna relación existe entre la permisión del artículo 27 y el procedimiento estatuido en el artículo 7°. Por lo anterior, soy de opinión que se transcriba el presente informe al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público como respuesta a su consulta. Atentamente,

GUILLERMO GONZALEZ CHARRY