CE-SP-1123-1983-05-10

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Principio de Legalidad / DELEGACION DE FUNCIONES – Características. Delegación de funciones de carácter preciso de Asambleas Departamentales y Consejos Municipales a Alcaldes y Gobernadores en materia tributaria .

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO Consejero ponente: ENRIQUE LOW MURTRA Bogotá, D.E., diez (10) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número: Actor: ALBERTO AGUIRRE QUINTERO Demandado: FEDERACION NACIONAL DE COMERCIANTES FENALCO El ciudadano Alberto Aguirre Quintero, actuando a nombre propio y como apoderado de la Federación Nacional de Comerciantes FENALCO, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, y solicitó la nulidad de los siguientes estatutos tributarios: a) El Acuerdo número 031 de 1978 del Concejo Municipal de Cali; El Decreto Extraordinario 1912 de 1978 del señor Alcalde Municipal de Cali y El Decreto 02º34 de 1979 del Alcalde de Cali. Todos estos estatutos jurídicos hacen referencia al impuesto de industria y comercio en Cali. El primero de ellos otorga facultades pro-tempore al alcalde de Cali para que "elabore y expida un nuevo régimen para el impuesto de industria y comercio"; el segundo expide el nuevo régimen del impuesto de industria y comercio en ejercicio de esas

facultades y el tercero es reglamentario del Decreto 1912 de 1978.

LA DEMANDA: El demandante hace una prolija y muy documentada exposición sobre el artículo 43 de la Constitución Nacional para concluir que el Concejo Municipal no puede delegar la facultad de imponer contribuciones como lo hizo el cabildo de Cali en el asunto que se analiza. Considera el memorialista que el principio de legalidad de los impuestos se remonta a Juan Sin Tierra cuando en la Carta Magna de 1215 se sostuvo que "la facultad de crear impuestos radicaba solamente en cabeza del cuerpo legislativo como representativo de la voluntad popular". Posteriormente el rey Carlos I debió acoger igualmente la "petición de derechos" que le presentó el Parlamento y someterse al principio de que "no se establecerán impuestos sin el consentimiento del Parlamento". Declaraciones análogas se repitieron a lo largo de la historia: "la declaración de derechos" del Parlamento inglés en 1689 a raíz de la caída del rey Jacobo II, la declaración de independencia de las colonias británicas de América del Norte de 1776; la declaración de los derechos del hombre de 1789 en Francia; el movimiento comunero, entre nosotros, en 1781; etc.

Estos antecedentes históricos, según el libelista, se concretan finalmente en 1910, en el acto legislativo número 3 de ese año, y, en su artículo 6o. se dice: "En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones". En esta norma se estipula que no puede haber impuesto o gravamen que no tenga su fuente en los

organismos colegiados de elección popular: solo éstos pueden imponer contribuciones. Después de hacer unas citas doctrinarias interesantes, el actor entra a analizar el punto central de su interpretación: del tenor del artículo 43 del régimen constitucional se colige, según él, que la facultad de imponer contribuciones es indelegable, vale decir, que el Concejo Municipal no puede delegar, en el ejecutivo, la facultad de imponer contribuciones. Es decir, que no puede haber tributos originados en decretos extraordinarios. El actor da varias razones para sostener este alcance: 1) la ubicación del artículo 43 en el Título III de la Constitución como una garantía individual fundamental; 2) el adverbio solamente que utiliza el artículo 43 de la Constitución Nacional; 3) la imposibilidad de utilizar el ordinal 7o. del artículo 197 de la Constitución Nacional, pues, según el demandante, el Concejo puede trasladar algunas de sus funciones al Alcalde, mas no todas. Sobre este punto dijo el libelista: "A partir del Acto Legislativo No. 1 de 1968 se presentó a nivel administrativo la figura de traslación de funciones de las corporaciones al ejecutivo. Antes existía y subsiste aún la figura del Presidente colegislador en uso de facultades precisas, pro-tempore y extraordinarias; de allí en adelante se consagró el traslado de facultades del Concejo al Alcalde, según el ordinal 7o. del artículo 197 de la Constitución Nacional que expresa: "Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: "Autorizar al Alcalde para... ejercer, pro-tempore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos.

"Las competencias legislativa, administrativa y jurisdiccional son propias de cada rama; pero no son "propiedades" suyas, porque ellas son parte de un solo poder; de allí se desprende su deber de colaborar armónicamente. Sin embargo, la colaboración de que se habla no es arbitraria y ni siquiera discrecional; no se puede ejercer la función ajena sino en virtud de autorización constitucional y legal, porque son la Constitución y la ley las únicas que fijan competencias, de modo que nadie puede ni usar las ajenas ni trasladar las propias sin autorización expresa. "Este principio que se da a nivel de ramas del poder público es igual para todos los demás niveles y para todos y cada uno de los cargos, cargas y funciones públicas. De allí que dentro de nuestra Constitución Nacional haya algunas normas dominantes de la función pública, así: "El artículo 2o. dispone que los poderes públicos "se ejercerán en los términos que esta Constitución establece" y no en otros; no en los del abuso o del exceso; no en los de la inacción o de la omisión; "en desarrollo de ese precepto, el artículo 63 señala que, dentro de las funciones públicas, todos tendrán las suyas señaladas en ley o en reglamento, o sea que cada cual tendrá lo suyo y no lo ajeno y nadie podrá desprenderse de sus funciones; "tan cierto es que nadie puede a su talante desprenderse de sus funciones, que el artículo 20 hace responsables a todos quienes ejerzan funciones públicas, tanto por si hacen más de lo que les toca, o sea lo ajeno, cuanto por si no hacen lo que les toca. Esto conduce a que, en cuanto a funciones públicas, cada uno tiene que

ejercer las suyas por sí mismo. "No obstante todo lo anterior, la ley faculta a veces a algunos funcionarios o corporaciones, para delegar algunas de sus funciones o para trasladar otras precisas, a otras autoridades. Este último es el caso que plantea el ordinal 7o. del artículo 197 de la Constitución Nacional ya transcrito. "Habremos de preguntarnos si el Concejo de Cali podía válidamente, constitucionalmente, trasladar su facultad impositiva al Alcalde de Cali. Como las disposiciones de la Constitución forman un todo armónico e integrado, no pueden leerse ni analizarse independientemente, sino siempre de consuno y así es como habrá de entrarse al análisis de esta cuestión y esto será lo que resulta: "El Concejo puede autorizar al Alcalde para ejercer, pro-tempore, precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Sin embargo, como en tiempo de paz solamente el Concejo puede imponer contribuciones, cuando no se trate de situación de turbación del orden, el Concejo no podrá trasladar esta función al Alcalde". Después de citar varios tratadistas que sostienen que el ejecutivo sí puede crear tributos en uso de facultades extraordinarias, (Copete, Fernández Botero) para contraargumentar e insistir en la imposibilidad constitucional de delegar la función legislativa del tributo. De todo este análisis llega a la conclusión que las normas acusadas violaron el artículo 43 de la Constitución (violación directa), y los artículos 2o., 63 y 20 de la Carta Fundamental.

IMPUGNACION: El alcalde de Cali, se constituyó en parte impugnadora y nombró sus apoderados

legales, quienes presentaron también un prolijo y detallado análisis a fin de contradecir la posición de los libelistas. De su memorial se destacan los siguientes puntos: 1) Que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos sostienen que la Reforma de 1968 autoriza a los Concejos Municipales a delegar sus funciones, en forma precisa y pro-tempore a favor del alcalde sin restricción alguna (cubre los impuestos). 2) Que esta jurisprudencia tiene sólido sustento en el tenor de la Constitución, en las razones del constituyente de 1968, en su sentido teleológico y en el sustento doctrinario. De su alegato se transcriben los siguientes apartes: "Las Tesis a probar que corroboran la Jurisprudencia Actual. "2.1.1. Que la facultad del artículo 197, ordinal 7o. de la Constitución en cuanto instituye la delegación de funciones del Concejo al Alcalde es semejante a la prevista en el Artículo 76.12 de la Constitución Nacional y a la prevista en el artículo 187, ordinal 10 de la Constitución Nacional. "2.1.2. Que jurisprudencial, doctrinaria e históricamente el instituto denominado "Facultades Extraordinarias" cuya tipología constitucional se manifiesta en las formas de delegación de los artículos 76.12, parte final del artículo 187, ordinal 10 y parte final del Artículo 197.10 se se ha considerado como instrumento "Constitucionalmente válido” para delegar la función impositiva en tiempo de paz en Colombia, estando absolutamente superada la discusión que sobre ese particular hubo alguna vez y que hoy el demandante pretende en una labor de

"paleontología" constitucional revivir, queriendo hacer aparecer fosilizada y fragmentaria transcripción de una sentencia citada de modo equívoco como doctrina actual. "2.1.3. Que una rectificación jurisprudencial en esta materia no solo iría en contravía histórica, sino que sería retroceder el orden jurídico a épocas anteriores a la existencia del Estado de Derecho: El Estado Estamental de la edad media cuyas instituciones pretenden ligeramente invocarse por el demandante como exégesis de nuestra Constitución, y que por el contrario el mecanismo de la delegación, aún de las funciones impositivas, es pieza maestra de un Constitucionalismo moderno que busca adecuar las instituciones a la realidad de las sociedades y que encontró en este instrumento la armonía entre la soberanía de los cuerpos elegidos popularmente que mantienen el principio de la representatividad y la sabiduría de los mismos para determinar autónomamente cuándo y en qué casos deben traspasar pro-tempore el ejercicio de una función al ejecutivo por considerar "según los tiempos" (pro-tempore) que pueda ser ejercida de modo más adecuado por éste. "2.1.4. Que cuando el Concejo de Cali expidió el Acuerdo 031 de 1978, hizo uso válido de una función atribuida por la Constitución Nacional en el artículo 197, ordinal 7o., de la misma". Y en forma extensa, utilizando al efecto la jurisprudencia, la doctrina, los antecedentes históricos del Acto Legislativo número 1 de 1968 y el propio tenor de normas análogas en el derecho comparado, coligen los memorialistas:

"6.2. Como lo ilustra meridianamente el doctor Alvaro Copete Lizarralde, en concepto sobre el caso sub-judice que adjuntamos, cuatro son los requisitos para el ejercicio de la facultad constitucional del artículo 197, ordinal 7° "1. Que el Concejo las confiera conforme a la ley "2. Que las facultades sean temporales "3. Que las facultades sean precisas. "4. Que las facultades se refieran a funciones que correspondan al propio Concejo. "6.3. Análisis del Acuerdo y de afirmaciones de la demanda. "1. El Concejo concedió las facultades por Acuerdo Municipal. "2. Las facultades fueron conferidas hasta el 15 dé diciembre de 1978. "3. Las facultades son precisas, extremadamente precisas. Compárese por ejemplo con las que a nivel nacional se han concedido y declarado exequibles para que se constate el rigor conceptual con el cual se elaboró el Acuerdo. (Véase para establecer el paralelo por ejemplo la ley que revistió de facultades para "reajustar el Impuesto de Timbre" declarada exequible). "De otra parte el demandante, probablemente por lo meridiano, no ha cuestionado estos aspectos (1, 2 y 3 del punto 6.2) de la legalidad del Acuerdo y por ser la justicia administrativa rogada no cabe pronunciamiento sobre ellos. "4. Que las facultades se refieren a funciones que corresponden al Concejo. "No cabe duda alguna que el Impuesto de Industria y Comercio, es un impuesto municipal. Basta leer la Ley 97 de 1913 que acaba de ser declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia (según información del Diario El Tiempo No. 23694

de marzo 14 de 1980, página 1A y 6B), la Ley 84 de 1915, la 29 de 1963, la 33 de 1968. "Por ello no es serio sustentar que el Concejo se inventó de la nada el Impuesto de Industria y Comercio, como pretende el demandante, utilizando en su exceso literalista el verbo crear como: producir algo de la nada, cuando lo debe entender en su acepción: Establecer, y en nuestro caso establecer conforme a la ley. El Impuesto de Industria y Comercio tiene su origen en la ley; con ello se cumple, lo que nadie discute, que la competencia de las Asambleas y Concejos es una competencia subordinada a la ley en materia impositiva (véanse sentencia de la Corte Suprema de Justicia de febrero 26 de 1973, Magistrado Ponente doctor Guillermo González Charry. Sentencia de junio 2 de 1971, Guillermo González Charry. Gaceta Judicial CXXX VIII página 224)".

FALLO DEL TRIBUNAL: El Tribunal Administrativo del Valle negó las súplicas de la demanda. Después de hacer un elaborado estudio que incorpora métodos históricos, sistemáticos y f inalísticos para la interpretación de las dos normas constitucionales controvertidas, concluye: "1. De conformidad con el artículo 43 de la Constitución, en concordancia con el artículo 197, ordinal 7o. y el artículo 187, ordinal 10, en tiempo de paz solamente pueden imponer contribuciones el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, el Gobernador del Departamento en

ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por la Asamblea y el Alcalde Municipal en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Concejo Municipal. "Para llegar a esta aseveración se ha utilizado el método de interpretación sistemático el cual se deriva del hecho que un artículo de la Constitución no es una norma aislada, sino parte integrante de un sistema de reglas constitucionales que tienen un propósito común. Cada artículo está interrelacionado con los otros: se encuentra influenciado por ellos y a su vez ejerce influencia sobre ellos. Las conexiones sistemáticas entre varias normas de la Constitución contribuyen a una interpretación apropiada de cada una de ellas. "También se ha utilizado el método teleológico o funcional y el histórico. El primero, en cuanto se trata de definir cuál es la función que una norma determinada debe cumplir dentro del contexto de toda la Constitución. Las normas consagradas en la Constitución son expresiones de las decisiones e intenciones políticas y de las creencias. Estas decisiones, intenciones y creencias pueden ser llamadas la filosofía o, con la palabra griega, el "telos" de la Constitución. El método histórico, a su vez, saca sus conclusiones de la historia de las normas de la Constitución. "En efecto, si bien el Acto Legislativo de 1910 estableció el principio de que no puede haber imposición sin representación, en su artículo 6o., 43 de la Carta, a su vez el artículo 76 ordinal 12 consagraba desde 1886 la posibilidad de revestir el Congreso al Presidente de facultades extraordinarias. En cuanto a las entidades territoriales, hasta el año 1968 las Asambleas y los Concejos fueron los únicos

competentes para establecer contribuciones. "Uno de los propósitos fundamentales de la reforma de ese año fue el de agilizar la actividad administrativa del gobierno. Vidal Perdomo explica así este objetivo (op. cit., Presentación): "el aumento de facultades de los gobiernos nacional, departamental y municipal en materias económicas y administrativas busca confiar a las autoridades más experimentadas en esos campos la toma de las respectivas decisiones y también acelerar la marcha de los negocios públicos como corresponde a la urgencia y realidades de los tiempos modernos". Y uno de los instrumentos normativos de esta reforma para fortalecer al ejecutivo departamental y municipal fue precisamente la consagración de la posibilidad de recibir facultades de los cuerpos representativos en materia tributaria. "2. Tanto el Concejo Municipal como el Alcalde, obrando en ejercicio de facultades extraordinarias, tienen una competencia reglada en materia de contribuciones, estando subordinados a la ley que establezca el gravamen de que se trata. "El Alcalde, además, debe respetar los límites de precisión y temporalidad de las facultades otorgadas. "En el presente caso, el impuesto de industria y comercio se encuentra establecido por la Ley 97 de 1913, y el Alcalde, al dictar el acuerdo acusado se ciñó, además, a las autorizaciones conferidas por el Concejo Municipal de Cali".

APELACION: El actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia del tribunal y, además, sustentó su recurso mediante memorial visible a folios 278 y siguientes del expediente. En ese memorial el actor insiste en sus argumentos originales: el principio de la legalidad de los impuestos, el adverbio solamente en el artículo 43

de la Constitución Nacional y la conclusión de que el Concejo no puede conceder al alcalde la atribución impositiva pues, en su sentir, únicamente la puede ejercer el cabildo, directamente. También el apoderado del Municipio de Cali presentó un alegato que insiste en los argumentos jurisprudenciales y doctrinarios de los impugnadores que fueron acogidos por el Tribunal. Solicita la confirmación de la sentencia. En el mismo sentido se pronuncia el señor fiscal tercero ante esta Corporación. AUDIENCIA PUBLICA Los argumentos presentados por las dos partes fueron reiterados durante una audiencia pública celebrada el 10 de marzo de 1982. En esa oportunidad rearguyó igualmente por el coadyuvante que el alcalde de Cali no recibió facultades precisas, sino que sus facultades fueron demasiado amplias, razón por la cual bien puede colegirse que el Acuerdo demandado es demasiado amplio, y el decreto-acuerdo es inconstitucional. Dijo así: "l° Tanto la doctrina como la jurisprudencia se hallan de acuerdo en que el otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del legislativo al ejecutivo, debe reunir requisitos exigidos inexorablemente por la Constitución, y cuya omisión genera automáticamente la ineficacia jurídica de tales atribuciones. Sobre este punto no hay discusión. Entre esos requisitos se encuentra el de la precisión de las facultades extraordinarias. Ya el señor Caro se refirió a este requisito; también, entre otros, los doctores Eduardo Villegas y Hernán Toro hicieron al respecto magníficos estudios y explicaron sus fundamentos, por lo cual, no me extiendo sobre el particular. Basta anotar que así se consagró, pues tratándose de

un régimen de excepción en virtud del cual el legislativo se desprende, bien por delegación, bien por atribución de competencia, de una función que le es por esencia inherente, tal acto es de carácter restrictivo, circunscrito y exactamente delimitado, pues, de lo contrario, el ejecutivo puede excederse al ejercer esas facultades, y, por ende, vulnerar los derechos de los asociados, rompiendo así el equilibrio de los poderes, quebrantando las instituciones y, consecuencialmente la misma Constitución. Sobre ese tópico tampoco hay discusión. "2° Trato de demostrar que las facultades concedidas por el Concejo Municipal al Alcalde de Cali para organizar el impuesto de Industria y Comercio, al contrario de lo dicho por el Tribunal de Cali, fueron imprecisas. "En efecto dice el artículo 7o. del Acuerdo 31, del 30 de octubre de 1978: "La facultad de que trata el artículo anterior se otorga para modificar en su totalidad el régimen vigente que consta en los diferentes acuerdos municipales, pudiendo en especial reformarlo en cuanto a bases gravables, tarifas, sujetos pasivos del impuesto, procedimientos para determinar el gravamen, sus correspondientes sistemas de control, establecer si fuere el caso la obligación de presentar declaración de Industria y Comercio por parte del contribuyente, y dictar las normas procedimentales pertinentes. Esta enumeración es enunciativa y no limitativa por cuanto las funciones que se delegan por parte del Concejo en el Alcalde Municipal, facultan a este último para expedir un nuevo estatuto orgánico, procedimental y de control del régimen del impuesto de Industria y Comercio.

"3°. Es obvio, que al otorgar las facultades no limitativas se desconoció, se omitió el requisito de la precisión. "Lo ilimitado es lo contrario a lo limitado. Lo ilimitado no tiene linderos, no es específico, no es circunscrito y por lo mismo no puede ser preciso. Es claro que al concederse facultades extraordinarias ilimitadas, el ejecutivo, podía, como en efecto sucedió, proceder a su arbitrio, sin pautas, sin límites. "Conceder facultades extraordinarias así concebidas, es tanto como incitar al ejecutivo a volar en cielo infinito y a legislar únicamente para su propio interés, a su libre arbitrio. "Exactamente para evitar anomalías de esta clase, dijo el constituyente: "Establézcanse pautas, pónganse límites, alindérense, para que dentro de tal marco, taxativamente actúe el ejecutivo. "4o. La interpretación de la ley, si bien algunas veces puede ser amplia, en otras es restrictiva. Diferentes escuelas existen sobre el particular, pero cualquiera de los métodos que se escojan en este caso para interpretar la locución "Facultades precisas" va a desembocar en la misma conclusión, a saber, que las que aquí se estudian, al no ser limitadas son imprecisas. "La tesis que expongo es la del señor Caro. Al respecto el jurista Eduardo Fernández Botero, en su obra "Estudios sobre la Constitución Política de Colombia" (pág. 288 y ss.) y refiriéndose a la tesis de Caro dice: "El calificativo precisas antepuesto deliberadamente por el señor Caro, al

sustantivo "facultades" exige que ellas sean fijas, exactas, ciertas y determinadas". Y más recientemente la misma tesis aquí expuesta fue sostenida por otro gran jurista, el doctor Hernán Toro Agudelo, que además de sus estudios sobre la materia, se expresó así, en sentencia de agosto 30 de 1970, G. J. 2338. "La facultad extraordinaria ha de quedar ubicada dentro de las precisas dimensiones de la materia. Y allí mismo pone el siguiente ejemplo de imprecisión: "Facúltase al ejecutivo para modificar el C. Civil". "El contexto literal y su espíritu, no deja dudas de que la disposición contenida en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, respecto a acepción "precisas facultades", es la que gramaticalmente sostengo.

EN EFECTO: "a) Los diccionarios de la Real Academia, Cabanillas, Enciclopedia del Idioma, Diccionario de Derecho Privado, entre otros, dicen al respecto: "Limita)': Poner límites, acortar, restringir, fijar la extensión mayor que pueda tener la jurisdicción, la cantidad o los derechos y facultades de uno, reducir, acortar, tasar.

Límite: Término del cual no puede pasar el valor de una cantidad.

Limitación: Supresión de poder o atribuciones. Racionamiento.

Ilimitado: Que no tiene límite, indefinido.

Precisar: Fijar o determinar de manera exacta y concreta.

Precisión: Determinación, exactitud.

Preciso: Necesario, indispensable, puntual, fijo exacto. Impreciso: Vago, indefinido. "b) El señor José Cuervo, en sus obras, "Apuntaciones críticas sobre el lenguaje

en Bogotá". Notas a la Gramática de Bello y "Diccionario de Construcción y Régimen de la Lengua Castellana", explicando la formación y fuerza de la oración", sigue el mismo lineamiento". "En igual sentido se pronuncia el señor Miguel A. Caro, como puede verse en sus "Estudios Filológicos y Gramaticales" (Obras completas Tomo IV). "Entonces, de conformidad con los artículos 27, 28 y 29 del C. Civil, la acepción "precisas facultades" usada en el artículo de la Constitución que comento, tiene el sentido transcrito y no otro. Y más aún si se tiene en cuenta que la interpretación debe ser restrictiva, por cuanto al otorgamiento de facultades extraordinarias, en el caso que se estudia, constituye un régimen de excepción, que excluye criterio distinto y de amplitud, al tenor de un universal principio de derecho. "Por tanto, si lo ilimitado, en su significación jurídica, es indefinido y por lo mismo impreciso, necesariamente debe concluirse que el Concejo de Cali, al conceder facultades extraordinarias al Alcalde en forma "enunciativa y no limitativa" quebrantó la Constitución, pues tales facultades deben ser precisas, fijas, ciertas, exactas. "c) El señor Caro redactó y explicó el artículo original sobre la materia, y que corresponde al actual artículo 76 ordinal 12. Es indiscutible la autoridad del autor. "En los anales del Congreso se leen las intervenciones de Eduardo Villegas, en una época, y en otra, de Hernán Toro Agudelo, quienes sostuvieron la tesis que fue acogida y consagrada, sobre la necesidad de precisar en forma cierta y

exacta, las facultades extraordinarias que concede el legislativo al ejecutivo, como única forma de mantener el justo equilibrio entre los órganos del poder y proteger a los asociados pues el objetivo fundamental de la ley es el bien común que debe prevalecer sobre las necesidades monetarias del ejecutivo, en un momento dado, porque la equidad campea en el derecho público. "Es evidente que en la audiencia se esbozó tímidamente, pues mis argumentos no fueron combatidos ni menos refutados, una tesis distinta. Pero repito ahora, como lo dije anteriormente, y siguiendo a otro gran jurista, el doctor Ricardo Hinestrosa Daza, que en el peor de los casos es preferible equivocarse con los señores Cuervo y Caro, a optar por tesis contraria, sofística y peligrosa. "A lo largo y ancho de la historia colombiana, la experiencia ha demostrado que cuantas veces el intérprete ha procedido en esta y similares materias con criterio de manga ancha, los resultados han sido catastróficos, por lo cual se ha tenido que acudir a nuevas reformas de la Constitución. "d) El Alcalde de Cali, al desarrollar las facultades ilimitadas que le fueron concedidas, incurrió como era de esperarse, en exceso notorio; y al regular el impuesto de "Industria y Comercio" pecó contra la justicia distributiva y los principios elementales de la técnica en materia de gravámenes. "Basta leer el Decreto Extraordinario 1912 de 15 de diciembre de 1978, para ver de inmediato que se gravaron las entradas "brutas", siendo así, como es sabido, que el impuesto sólo puede recaer sobre las entradas "netas", porque al gravarse

las entradas "brutas" el impuesto viene a ser indefinido, incierto e inequitativo. "Sobre esta materia me remito a la sentencia del Honorable Consejo de Estado, abril 8 de 1976, expediente No. 3452 "Textiles Panamericanos S.A." Magistrado Ponente Bernardo Ortiz Amaya, en la cual se estudia y agota la materia. En esa sentencia se declara la inaplicabilidad por inconstitucional del Acuerdo del Municipio de Bello, sobre impuesto de Industria y Comercio, apoyándose en la falta de certeza y precisión de la forma en que se consagró el impuesto, el cual adolece de esos defectos cuando recae exclusivamente sobre utilidades brutas, que no pueden por sí solas reflejar realmente la materia gravable".

PARA RESOLVER SE CONSIDERA:

A. Alcance del artículo US de la Constitución Nacional: El artículo 43 de la Constitución Nacional consagra el principio de la legalidad de los tributos. Este principio, junto con los principios de la igualdad, la generalidad y la capacidad contributiva son elementos esenciales de la formación de los impuestos, de su desarrollo legislativo y de su interpretación doctrinaria y jurisprudencial.

El principio de la legalidad de los tributos "surge de otro emimentemente político: que no puede haber tributo sin representación, es decir, sin consentimiento de la colectividad", representada a través de sus corporaciones de elección popular. No obstante este principio no limita a la corporación de elección popular la capacidad de delegar en el ejecutivo la función de detallar el régimen tributario, en ejercicio de facultades precisas y pro-tempore, dentro del marco exacto que el órgano legislativo le haya señalado.

Esta conclusión es lógica desde tres puntos de vista: 1) uno estrictamente finalístico. El objetivo de la norma. Se quiere que la tributación se origine en el cuerpo de elección popular. Y tal objetivo se mantiene bien cuando el impuesto lo establece el organismo corporativamente, bien cuando delega su detalle al ejecutivo; 2) un segundo aspecto es el sistemático: el artículo 197 de la Constitución Nacional forma un todo armónico con las otras normas de la Carta, entre ellas el artículo 43. De suerte que entre uno y otro no existe contradicción: aquel autoriza a los concejos para delegar en el alcalde facultades que le son propias con solo dos límites, que las facultades delegadas sean precisas y protempore. No pone limitaciones sobre el tema objeto de la delegación. Lo que la norma no ha establecido no lo puede hacer el intérprete. 3) el actor insiste en una interpretación literal: subraya el adverbio solamente del artículo 43 de la Constitución. Este adverbio no limita la delegación: precluye sí la facultad del ejecutivo de poner contribuciones sin delegación. Pero si aún en gracia de discusión se dijese que existe contradicción entre el artículo 43 y el 197, debería prevalecer, este último pues aquél tiene su origen en el Acto Legislativo número 3 de 1910 y éste en el Acto Legislativo número 1 de 1968. Esta interpretación coincide con los puntos de vista de la jurisprudencia y la doctrina: En varias oportunidades el Consejo de Estado e igualmente los tribunales adminis