CE-SP-1141-1983-05-24

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Exenciones / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Ley 29 de 1963 / PRODUCCION PRIMARIAconcepto

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA Bogotá, D.E., veinticuatro (24) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: SOCIEDAD MOLINOS DORIA LTDA

Demandado: Referencia: Expediente No. 10.906. Importancia de jurisprudencia. Nulidad Resoluciones Nos. 2538/76 y 3013 del mismo año, expedida por la Junta Distrital

de Hacienda. Asuntos Municipales. La sociedad Molinos Doria Ltda. por medio de apoderado debidamente constituido, formuló demanda en ejercicio de la acción de plana jurisdicción para obtener la declaración de nulidad de las Resoluciones Nos. 2538 de 24 de junio de 1976 y 3013 de 21 de octubre del mismo año emanadas de la Junta Distrital de Hacienda en cuanto decidieron negar la ratificación y revocar cancelando la Resolución No. 1296 de 25 de octubre de 1976 por medio de la cual se reconocía a la empresa demandante exenta del pago de impuesto de industria y comercio. El actor señaló como violadas con las decisiones administrativas acusadas el artículo 1o. de la Ley 20 de 1946; el artículo 3o. de la Ley 29 de 1963; el artículo 1o. del Decreto 594 de 1947 y el artículo 1o. del Decreto 84 de 1964.

COMO CONCEPTO DE VIOLACION EXPRESO: "La Ley 20 de 1946, en su Art. lo. Prohibió a los departamentos y municipios imponer o cobrar gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción de los artículos alimenticios de primera necesidad que determine el Ministerio de Economía Nacional (hoy Superintendencia de Industria y Comercio adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico), así como a los establecimientos, actividades y elementos destinados a su producción. "Por medio del decreto reglamentario de la anterior ley, o sea el 594 del 18 de febrero de 1947, del Ministerio de Fomento, se definió con claridad meridiana cuáles eran las materias sobre las cuales la prohibición decaía así: "Art. lo. Para los efectos de lo dispuesto en el Art. 1o. de la Ley 20 de 1946, prohíbese a los departamentos y municipios imponer o cobrar gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción y tránsito de los artículos alimenticios de primera necesidad, tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátanos, lentejas, garbanzos, arveja, azúcar, panela, leche y sus derivados como mantequilla, queso con crema o descremado, fríjoles, maíz, pescado de mar o de río, manteca de cerdo, grasas y aceites vegetales aptos para el consumo humano, cebada, trigo y harina de trigo, así como a los establecimientos, actividades o elementos destinados a su producción". "No cabe duda que la Junta Distrital de Hacienda quebrantó las normas antes

citadas al expedir los actos enjuiciados, sin que para ello valga la transcripción que hace de la providencia del Consejo de Estado, porque aquella providencia apenas sí llegó a ser válida para el caso controvertido, pero de ninguna manera puede servir de base para resolver todos los casos en que igual cosa a la que aquí se controvierte10 se discuta. "El Art. 3o. de la Ley 29 de 1963, que igualmente considero infringido, estableció que los impuestos de industria y comercio', creados por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, como impuestos municipales, no podrán ser materia de exención o exoneración por ninguna entidad distinta de los municipios del Distrito Especial de Bogotá. Pero subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 190U y 20 de 1946, sobre gravámenes a la producción agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios. "Infortunadamente, la ley anterior omitió mencionar la Ley 33 de 1916, como creadora del impuesto de patente de industria y comercio, por lo que nada dijo en relación con su Art. 5o. que reza: 'En los departamentos donde existan gravámenes a los artículos de primera necesidad como harina, trigo, papa y maíz, cesará el cobro desde la promulgación de esta ley Y esa definición de 'artículos alimenticios de primera necesidad', no obedece a una concepción caprichosa, sino que están claramente definidos, en general, por el Decreto 887 de 1946, en sus artículos 1o. y 2o. y en participar para efectos fiscales por el Decreto 102 de 1957.

"Por eso, al declarar la Ley 29 de 1963, en su Art. 3o., 'Pero subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946 sobre gravámenes a la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de artículos alimenticios', es claro que hizo énfasis en lo que dominó como producción primaria agrícola y ganadera, pero dejó intacta la prohibición contenida en la Ley 20 de 1946 de cobrar gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción de artículos de primera necesidad, así como a los establecimientos, actividades o elementos destinados a su producción. "De ahí que el Decreto 84 de 1964, reglamentario de la Ley 29 de 1963, haya reiterado en su artículo 1o. que subsistirían las siguientes prohibiciones: "1. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria agrícola o ganadera ni a los establecimientos, actividades o elementos destinados a la misma". "El mismo decreto estableció a su vez, en su Art. 4°.: "Las prohibiciones de que trata el presente decreto no se extienden al cobro de los impuestos predial, degüello y bebidas alcohólicas o fermentadas, ni a los derechos de plazas de mercado y almacén". "Basta leer con atención los artículos transcritos del Decreto 84 de 1964, reglamentario de la Ley 29 de 1963, para comprender con claridad por qué éste relieva la prohibición de imponer clase de gravámenes y habla nuevamente de los establecimientos destinados a la producción primaria, agrícola y ganadera, con lo cual aparece claro, como lo expresara el Consejero Dr. Hernando Gómez Mejía en

su salvamento de voto al fallo del 20 de marzo de 1970, que "el silencio del legislador al respecto en la Ley 29 de 1963, no puede interpretarse como autorización para gravar con el impuesto de industria y comercio a los establecimientos destinados a la producción de artículos esenciales, porque el pensamiento del legislador quedó claramente fijado al remitir expresamente a la Ley 20 que es categórica sobre la prohibición de tales gravámenes". (Subrayo). "Pero en vista de que el Decreto Reglamentario 84 estaba siendo retorcido con semejante tipo de elucubraciones contrarias a los verdaderos requerimientos de la economía nacional, el Gobierno expidió el Decreto 2024 del 19 de octubre de 1970, que aclara el Art. 1o. de aquél, al disponer en su Art. 1°.: "Para los efectos contemplados en el Art. 1o. del Decreto 84 del 23 de enero de 1964, se entiende que la producción primaria agrícola y ganadera, comprende todas las actividades necesarias para la obtención de los productos y subproductos resultantes de la explotación integrada y unitaria de la misma. En consecuencia los departamentos y municipios no pueden gravar esas actividades ni la utilización y venta de productos y subproductos y demás operaciones que se realicen en el proceso unitario de la explotación primaria, agrícola y ganadera". "Siendo tan clara la intención del legislador en la materia que nos ocupa, no se explica por qué, con ánimo puramente fiscalista, que no dé beneficio de la comunidad, que es el fin buscado con la exención del gravamen de industria y

comercio, al pretender por ese medio impedir el encarecimiento de los artículos de primera necesidad, la Junta Distrital de Hacienda, haciendo caso omiso de esas normas procede en la forma como lo hace. "En el caso que nos ocupa el sentido de la ley es claro, de suerte que no debe desatenderse su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu, como lo reza la norma de hermenéutica contenida en el Art. 27 del C.C. Sin embargo, la Junta Distrital de Hacienda hace todo lo contrario, echa de lado su tenor literal y busca a todo trance una interpretación acomodaticia a sus pretensiones, que pueden ser muy loables, pero que no pueden ir en contra de la ley misma. "Los actos enjuiciados violan también el principio de inescindibilidad de la ley, de lo cual es patente nuestra la Resolución 3013 del 21 de octubre de 1976, de la Junta Distrital de Hacienda, que transcribe como motivación de su decisión sólo la primera parte del texto del Art. lo. del Decreto 2024 de 1971 omitiendo la parte final del mismo, que trata precisamente de las exenciones, como viola también el principio de hermenéutica jurídica según el cual donde la ley no distingue no le es dado al intérprete distinguir, ya que si la ley como en este caso, estableció la liberación del gravamen de industria y comercio para la producción de artículos de primera necesidad —y las pastas y demás bienes que produce la actora son— y para los establecimientos, actividades y elementos destinados a su producción, la Junta Distrital de Hacienda no tiene facultad ninguna, salvo que una disposición

legal así lo expresa, para entrar a hacer discriminaciones a su antojo, entre cuáles son los productos de primera necesidad y cuáles los establecimientos, actividades y elementos destinados a su producción". El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió el negocio en la primera instancia mediante sentencia del 7 de julio de 1980 accediendo a las peticiones del demandante y por lo tanto declarando la nulidad de las resoluciones acusadas. Interpuesto el recurso de apelación por el apoderado judicial del Distrito Especial de Bogotá fue concedido y el negocio se tramitó en la segunda instancia sin que se observe irregularidad alguna. El apelante sustentó su recurso mediante las siguientes consideraciones: "La Ley 29 de 1963 prescribió en su artículo 3° "Artículo 3o. 'Los impuestos de industria y comercio, creados por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como impuestos municipales, no podrán ser materia de exención o exoneración por ninguna entidad distinta de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá, pero subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946 sobre gravámenes a la producción primaria, agrícola y ganadera, y al tránsito de productos alimenticios...". "De lo dispuesto en la norma transcrita anteriormente se concluye que, las únicas exenciones que subsisten son sobre los gravámenes a la producción primaria, agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios. "Entonces hay que analizar aún cuando sea brevemente lo que es el producto primario y de los que se consideran productos ya transformados, es decir, aquellos que han sufrido una variación por elementos distintos a la naturaleza y que por

consiguiente no se pueden considerar como primarios sino que pasan a ser parte de otras actividades, bien sean los secundarios o relacionados con la construcción y sus elementos internos y externos, la terciaria o industrial y la de cuarto grado o mercantil. En el caso que nos ocupa corresponde a la actividad de la sociedad "Molinos Doria Ltda." a la terciaria o industrial ya que se requiere de todo un procedimiento de los cereales para que luego de un proceso de fabricación se transformen en harina y por consiguiente apto para el consumo. "Con relación al contenido del artículo 3o. de la Ley 29 de 1963 manifiesta el H. Consejo de Estado en providencia de febrero 15 de 1979 siendo ponente el Dr. Gustavo Salazar Tapiero, expediente 5.891 de la Sección de Impuestos: "Las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 autorizan a los concejos para crear varios impuestos municipales, organizar su cobro y darle el destino que juzgarán más conveniente entre los cuales está el conocido con el nombre de industria y comercio o de patente que recae sobre carruajes de todas clases y vehículos en general, sobre establecimientos industriales en que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina, sobre clubes, teatros, cafés, cinematográficos, billares, circos, juegos y. diversiones, casas de préstamos y empeño, pesebres, establos, corrales, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase". "La Ley 20 de 1946 prohibió a los departamentos y municipios imponer

gravámenes 'a la producción y tránsito de los artículos alimenticios de primera necesidad que determine el Ministerio de Economía Nacional' tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, lentejas, garbanzo, arveja, azúcar, panela, leche y sus derivados, fríjoles, maíz, así como los establecimientos, actividades elementos destinados a su producción. Antes la Ley 26 de 1904 había prohibido a las mismas entidades gravar el tránsito de su territorio de los citados artículos. "Bien claro resulta que la materia imponible tratándose del gravamen llamado de patente o industria y comercio "sobre establecimientos industriales en que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina' es la fábrica por sí sola considerada sin tener en cuenta los productos elaborados o transformados, que pueden ser artículos alimenticios o de cualquier naturaleza. "Y también resulta evidente que lo prohibido por el legislador a los departamentos y municipios es gravar la producción primaria agrícola y ganadera y de tránsito de productos alimenticios" que es cosa bien diferente del establecimiento industrial en donde se transforma la materia agrícola o ganadera y sobre el cual es que recae el impuesto de industria y comercio...". "Y como más adelante lo manifiesta la misma corporación en el proveído citado: "La anterior interpretación no es sólo doctrinal sino por vía de autoridad o interpretación pública puesto que fue el propio legislador quien al dictar la Ley 29 de 1963 aclaró el sentido y alcance de las prohibiciones consagradas en las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946, diciendo que ellas se refieren a la producción primaria

agrícola o ganadera y al tránsito de productos alimenticios. Y siendo una interpretación pública, además de ser obligatoria para los jueces, dejó sin efecto el alcance dado en los reglamentos de las leyes interpretadas y que choque con la interpretación auténtica. Además, puesto que se trata de leyes prohibitivas, su alcance no puede extenderse ni por analogía ni por extensión a situaciones no contempladas expresamente en ellas...". "Así las cosas, tenemos que la Junta Distrital de Hacienda obró conforme a derecho al proferir las Resoluciones Nos. 2538 y 3013 de junio 24 y octubre de 1976 pues le dio aplicación a los acuerdos y normas reglamentarias, que el H. Consejo de Estado en el ya proferido proveído encuentra a simple vista conforme a la Constitución y a la ley. "En consecuencia la Junta Distrital de Hacienda al negar la exención a la sociedad Molinos Doria Ltda. del impuesto de industria y comercio, se acogió a lo ordenado en el artículo 13 del Acuerdo 10 de 1974 que a la letra reza: "Artículo 13. A los establecimientos o actividades industriales se les liquidará el gravamen de industria y comercio de acuerdo a la siguiente tarifa: fabricación de productos alimenticios excepto bebidas 1.8...". "La desagregación de los códigos para las actividades de industria y comercio será la siguiente: Código 101, fabricación de productos alimenticios excepto bebidas, productos de molinería, fabricación de productos de panadería". (Es subrayado). "Ambas normas vigentes y como lo dije anteriormente, el H. Consejo de Estado, las halla conforme a la Constitución y la ley. (Providencia de febrero 15 de 1979,

expediente No. 5891, Sección IV, magistrado ponente Dr. Gustavo Salazar Tapiero). "Para concluir, es de suma importancia hacer mención de lo manfiestado por el Consejo de Estado en la parte final de la providencia comentada que a la letra dice: "El Concejo de Bogotá lo que gravó por el Acuerdo No. 10 de 1974, artículo 13, fueron establecimientos industriales dedicados a la fabricación de productos alimenticios, pero de ninguna manera el impuesto recae sobre la producción primaria agrícola. Con el criterio del Tribunal tampoco podría gravarse con impuesto de industria y comercio los almacenes y tiendas en donde se venden los productos alimenticios a que se refiere la Ley 20 de 1946...". "Es decir, que lo que se gravó fue el establecimiento industrial de la sociedad Molinos Doria Ltda. y no su producción, por ende, el H. Consejo de Estado debe revocar en todas sus partes la sentencia recurrida de fecha julio 7 de 1980 y en su lugar negar las súplicas de la demanda por encontrarse conforme a la Constitución, la ley, acuerdos y decretos reglamentarios al acto acusado". Corrido el traslado al señor Fiscal 3o. del Consejo de Estado, éste solicita revocar la sentencia recurrida y negar las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes apreciaciones que la Sala comparte: "Tanto el apoderado de la sociedad como el representante del Distrito Especial aportaron diferentes pruebas, entre los cuales merecen destacarse los siguientes: "a. Oficio UJ-425/731666 del 25 de julio de 1973, de la antigua Superintendencia

Nacional de Producción y Precios (folio 29), dirigido a la secretaría de la Junta Distrital de Hacienda, en el que se lee que 'son productos considerados como de primera necesidad, aquellos que provienen de la actividad primaria, vale decir, de la diligencia o trabajo del hombre en su primera relación directa con la naturaleza, como se ha diferenciado modernamente tal actividad que encierra labores agrícolas, ganaderas, forestales, de caza y pesca, de las otras actividades, la secundaria o relacionada con la construcción y sus elementos internos y externos, la terciaria o industrial y la de cuarto grado o mercantil'. Por otra parte, continúa la Superintendencia, el 'Decreto No. 2024 de 1971, definió la producción primaria, como toda actividad necesaria para la obtención de los productos resultantes de la explotación integrada y unitaria de la misma, de lo cual concluye que, el procesamiento de los productos agrícolas, ganaderos, forestales, de caza y pesca, pueden tenerse como una actividad industrial o comercial, de tercero o cuarto orden, pero no como actividad de primer orden o primario". (Subraya el suscrito). "b. Oficio UEA-063 del 22 de febrero de 1980 del Departamento de Planeación (folio 94 y siguientes), en el que se expresa: "En general las actividades económicas se clasifican en tres grandes sectores: primario, secundario y terciario. El sector primario de la economía incluye las siguientes ramas de actividad: agricultura, caza, silvicultura y pesca y explotación de minas y canteras. En razón a ello, los bienes y servicios que se originan en este sector se consideran como 'producción agrícola de los productos alimenticios'

todos aquellos bienes alimenticios de origen agrícola (pie no incluyan ninguna transformación posterior'. (Subraya el agente del ministerio). "Según la clasificación industrial internacional uniforme para todas las actividades económicas Revisión 2 (CIIU2) elaborada por las Naciones Unidas y adoptada oficialmente por el Dane, la producción agropecuaria (que se asimila a la producción primaria agrícola y pecuaria) codificada con el número 1110, incluye las siguientes actividades económicas: "Cultivos de campo, uvas, nueces, semillas, viveros (excepto de especies forestales), hortalizas a granel, flores, tanto al aire libre como en invernadero; plantaciones de té, café, cacao y cauchos; cría de ganado, aves de corral, conejos, abejas, animales destinados a la producción de pieles y otros animales; producción de leche, lana, pieles, huevos y miel; cría de huevos y capullos de gusano de seda. También se incluyen los establecimientos que se dedican principalmente a la jardinería ornamental, por ejemplo, plantación y mantenimiento de praderas, jardines de flores, árboles de sombra y adorno, etc. Se incluye en este grupo la elaboración de productos agropecuarios en explotaciones agrícolas y plantaciones cuando no puedan declararse por separado la producción y las actividades de elaboración, por ejemplo uvas, caucho, hojas de té, aceitunas, etc.". "De otra parte, el sector secundario de la economía hace referencia a la industria. Con base en diversos documentos de las Naciones Unidas el Dane define la

industria manufacturera como la transformación mecánica o química de sustancias orgánicas e inorgánicas en productos nuevos, ya sea que el trabajo se efectúe con máquinas o a mano, en fábrica o a domicilio, o que los productos se vendan al por mayor o al por menor. Incluye, además, el montaje de las partes que componen los productos manufactureros, excepto en los casos en que tal actividad sea propia del sector de la construcción". "La industria manufacturera, según la CIIU-2 incluye la agrupación codificada con el número 311 que corresponde a fabricación de productos alimenticios, la cual a su vez, incluye el Grupo 3116 denominado productos de molinería. Este grupo industrial comprende las siguientes actividades económicas". "Los molinos harineros y otros que elaboran productos tales como harinas y forrajes. (Subraya el suscrito)". "En sentencia del 7 de julio de 1980 el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda. "Para tomar esa decisión, el Tribunal analizó los artículos 1o. de la Ley 20 de 1946; 3o. de la Ley 29 de 1963 y 1o. del Decreto 84 de 1964, y concluyó: "La lectura desprevenida de las normas anteriormente transcritas permite afirmar: "1. Mientras la Ley 20 de 1946 estableció la prohibición para gravar la producción y tránsito de los artículos alimenticios de primera necesidad, la Ley 29 de 1963 la mantuvo pero respecto de la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios".

"2. No obstante haberse restringido el alcance de la prohibición por el artículo 3o. de la Ley 29 de 1963, pues no todo artículo alimenticio de primera necesidad corresponde a la producción primaria, tal el caso del azúcar y la panela por ejemplo, el artículo 2o. del Decreto 84 de 1964 dictado para reglamentar los artículos 3o. y 4o. de la ley antes mencionada, volvió a darle a la prohibición el alcance original, esto es, el otorgado por la Ley 20 de 1946 y por ello se refirió a los artículos alimenticios de primera necesidad, en forma genérica y entregó al Ministerio de Fomento la calificación de los artículos en caso de duda. "Ahora bien, no podría dejarse de lado en el estudio y decisión del presente negocio que la legalidad de los artículos 2o. y 3o. del Decreto 84 de 1964, por haberse referido en forma genérica a los artículos de primera necesidad, lo cual apareja que queden incluidos aquellos alimentos de primera necesidad industriales, fue ya calificada por el H. Consejo de Estado en la sentencia del 10 de abril de 1967 la cual resolvió precisamente la acción pública de nulidad instaurada contra los artículos 2o. y 3o. del decreto reglamentario". "En la sentencia a que se refiere el Tribunal, el Consejo dice: '... el Decreto No. 84 de 1964 no violó la letra y espíritu' de la Ley 29 de 1963, como se dice en el libelo, por cuando ésta, en su artículo 3o. mantiene las prohibiciones a los municipios

para gravar artículos tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, arveja, lentejas, garbanzo, azúcar, panela, leche y sus derivados, fríjoles, maíz y demás de primera necesidad', como lo expresa el artículo 2o. del decreto acusado, ya que la Ley 20 de 1963 expresa que 'subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946', en la última de las cuales se prohibe a los departamentos y municipios gravar 'los artículos alimenticios de primera necesidad', citando como ejemplo, los mismos que aparecen en el decreto". "Con fundamento en lo anterior, el a-quo concluyó: "Resulta innegable que el decreto reglamentario del artículo 3o. de la Ley 29 de 1963 interpretó y fijó el alcance de la prohibición en los términos de la Ley 20 de 1946 por lo que se tuvo en cuenta ante todo la noción de artículos alimenticios de primera necesidad en forma genérica, esto es, sin distinguir si corresponden o no a la producción primaria". "Y si tal interpretación y alcance de la prohibición fue encontrada ajustada a la Ley 29 de 1963 por el H. Consejo de Estado al decidir la nulidad impetrada contra los artículos 2o. y 3o. del decreto reglamentario, en la sentencia del 10 de abril de 1967, la conclusión no podría ser otra distinta de que mientras esté vigente el Decreto 084 de 1964 sus disposiciones deben ser observadas en su integridad de conformidad con el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, y atendiendo a los efectos

del fallo de exequibilidad". "Es bueno repetirlo: No es la simple vigencia del Decreto Reglamentario de 1964 sino la legalidad del mismo declarada judicialmente a través de la sentencia del 10 de abril de 1967, lo que lleva al Tribunal a apartarse de la sentencia citada por la Fiscalía 6a. de la corporación". "En este orden de ideas, también debe darse observancia al concepto que obra dentro del expediente procedente de la secretaría general de la Superintendencia de Industria y Comercio del 2 de agosto de 1976 (folio 9 vuelto del cuaderno principal), según el cual la harina de trigo es un artículo alimenticio de primera necesidad y que de conformidad con las Leyes 26 de 1904, 20 de 1946 y 29 de 1963 los establecimientos destinados a la producción de tales artículos, como son los molinos, se encuentran comprendidos en la prohibición de que trata el artículo lo. del Decreto 84 de 1964 reglamentario de la Ley 29 de 196319oda vez que el artículo 3o. del decreto que se ha venido mencionando, autorizó al Ministerio de Fomento para definir en caso de duda si un determinado artículo se encuentra o no dentro de las prohibiciones establecidas...". "Sobre este particular, el agente del ministerio público observa: "En realidad de verdad, el Tribunal entendió, correctamente, que el artículo 1o. de la Ley 29 de 1963 modificó sustancialmente las disposiciones del artículo 1o. de la Ley 20 de 1946; sin embargo, el a-quo no tuvo en cuenta tales modificaciones sino la decisión proferida por la Sección la del Consejo de Estado, el 10 de abril de

1967, en el juicio de nulidad promovido por el Dr. Raúl Molina Bautista contra los artículos 2o. y 3o. del Decreto Reglamentario 84 de 1964, providencia en virtud de la cual la corporación estimó que el Presidente de la República, al expedir tales normas, no incurrió en un exceso de la potestad reglamentaria, razón por la cual, comenta el Tribunal, éstas conservan su vigencia.

Más adelante dijo: "El suscrito agente del ministerio público, con el propósito de contribuir a la solución definitiva del problema en estudio, se permite exponer las siguientes aclaraciones: "El artículo 1o. de la Ley 20 de 1946 establecía tres prohibiciones: "1ª Imponer gravámenes a la producción de artículos alimenticios de primera necesidad", que determine el Ministerio de Economía Nacional, tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátanos, lentejas, garbanzos, arveja, azúcar, panela, leche y sus derivados, fríjoles, maíz, etc. "; "2ª Imponer gravámenes al tránsito de artículos alimenticios de primera necesidad, y "3ª Imponer gravámenes a los establecimientos, actividades y elementos' destinados a la producción de dichos artículos. "El artículo 3o. de la Ley 29 de 1963 modificó sustancialmente estas situaciones, al disponer que 'subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1964 sobre gravámenes a la producción primaria, agrícola y ganadera, y al tránsito de productos alimenticios' ".

"Ahora bien, si tenemos en cuenta que la noción de producción de artículos alimenticios de primera necesidad', a que se refería la Ley 20 de 1946, es distinta a la de 'producción primaria, agrícola y ganadera' a que alude la 29 de 1963, y que no contempla la primera, forzoso es concluir que la Ley 29 suprimió las prohibiciones de imponer gravámenes a la 'producción de artículos alimenticios de primera necesidad' y a los establecimientos destinados a la producción de los mismos, mantuvo la relacionada con el tránsito de esos artículos y consagró una nueva, o sea la de gravar la 'producción primaria, agrícola y ganadera' ". "Es preciso, pues, aclarar la distinción anotada, distinción que el a-quo intuyó cuando dijo que 'no todo artículo alimenticio de primera necesidad corresponde a la producción primaria, tal el caso del azúcar y la panela por ejemplo' ". "De acuerdo con el concepto técnico del Departamento Nacional de Planeación, arriba transcrito, 'se entiende por producción primaria agrícola de los productos alimenticios' todos aquellos bienes alimenticios de origen agrícola que no incluyen ninguna transformación industrial', estos últimos, dentro de los cuales están incluidas las harinas, corresponden al 'sector secundario de la economía' o industrial, cuya característica principal es la transformación mecánica o química de sustancias orgánicas e inorgánicas en productos nuevos'. Obviamente, un artículo alimenticio de primera necesidad puede producirse tanto en la etapa primaria como en la secundaria. "Teniendo en cuenta la distinción comentada, cabe afirmar que, en realidad, la Ley

29 de 1963 simplemente prohibe gravar los artículos alimenticios de primera necesidad, pero obtenidos en la etapa de 'producción primaria... '". "Por lo expuesto, es preciso concluir que como la exención que consagra la Ley 29 de 1963 no rige para los 'molinos harineros' ni para los artículos alimenticios de primera necesidad (como las harinas) que éstos elaboran, cuyas actividades no encajan dentro del concepto de 'producción primaria', el Consejo de Estado debe revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda". Las consideraciones del apelante y el muy buen estudio hecho por el señor Fiscal 3o. del Consejo de Estado dejan ver claramente que las peticiones formuladas en la demanda no pueden prosperar por cuanto que la Ley 29 de 1963 en su artículo 3o. puntualiza expresamente que las prohibiciones relacionadas con los impuestos de industria y comercio se refieren a 'la producción primaria agríc