CE-SP-1924-07-21

CRÉDITO EXTRAORDINARIO ADMINISTRATIVO – Destinado a la conversión y unificación de la deuda externa y al retiro de bonos del tesoro / MISIÓN FISCAL – Autorizaciones / DICTÁMENES NEGATIVOS – Obligatoriedad Téngase en cuenta que la Misión Fiscal lleva autorizaciones para contratar la edición y venta de bonos, «para la conversión y consolidación de la deuda externa, así como para la contratación de un empréstito suficiente con el cual se retiren de la circulación los bonos del tesoro; para invertir gruesas sumas, además, en derechos de timbre, comisiones de los banqueros, corredores, fideicomisarios, gastos de propaganda, publicaciones de información financiera, etc., etc.» (Véanse el Decreto y la exposición del Ministro, transcritos). Pues conforme al inciso 2º del artículo 1. ° De la Ley 113, «las negociaciones que realice el Gobierno en ejecución de esta Ley, sea que se refieran a la emisión de bonos para conversión de la deuda externa o a la contratación de empréstitos, requerirán, para su validez, la aprobación del Consejo de Ministros, de la Junta Nacional de Empréstitos, creada por la Ley 102 de 1922, y del Consejo de Estado.» Por tanto, esas negociaciones, encomendadas a la Misión y que ella llevará a cabo, invirtiendo dinero, no pueden pasar sin la aprobación del Consejo de Estado, lo que quiere decir que el concepto negativo de éste es obligatorio por mandato expreso de la ley. Como pudiera decirse que los contratos que la Misión celebre,

vendrían oportunamente a la aprobación del Consejo, si es que vienen, es preciso advertir que los desembolsos ordenados por el crédito administrativo son inmediatos, y también lo son las inversiones que la Misión haga en ejercicio de las funciones que le otorga el Decreto, misión que considero violatoria de la Constitución, por lo antes dicho FUENTE FORMAL: LEY 113 DE 1923 / LEY 102 DE 1922

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: SIXTO ZERDA Bogotá, catorce (14) de julio de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: CE-SP-1924-07-21

Actor: MINISTRO DE GUERRA Señor Presidente y honorables miembros del Consejo de Estado Pleno: Se me ha pasado para el estudio el expediente relativo al crédito administrativo extraordinario que mencioné en el epígrafe de este trabajo, solicitado en nota número 203, Sección 1º, de 26 del pasado junio y remitida a esta corporación por el señor Ministro de Guerra (sustanciador), con nota número 351 de 28 de los mismos.

El señor Ministro solicitante del crédito lo explica y justifica de la siguiente manera: «Con el fin de solicitar del honorable Consejo de Ministros un crédito extraordinario a la Ley de Apropiaciones del presente año, y en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley 34 de 1923, manifiesto al honorable Consejo, por el digno conducto de usted, las razones que mueven al suscrito para considerar de inaplazable urgencia la apertura de dicho crédito, destinado a

cumplir la Ley 113 de 1923, que faculta al Gobierno para unificar y convertir la deuda externa y conseguir un empréstito para el cambio de los bonos del tesoro. «La mencionada Ley, en el parágrafo de su artículo 2°, destina la suma de $ 600,000 para atender a los gastos que demande su ejecución. En la Ley de Apropiaciones de la presente vigencia no figura partida ninguna para atender a tales gastos, porque la Ley 113 fue expedida con posterioridad a la 108, que es la de Presupuestos. Tampoco fue liquidada la partida en cuestión en el respectivo decreto, porque el honorable Consejo de Ministros determinó que las leyes de 1923 que implicasen erogaciones del Tesoro sólo fueran cumpliéndose a medida que las circunstancias lo exigiesen. «En desarrollo de las autorizaciones conferidas al Gobierno por la Ley 113 de 1923, el doctor Gabriel Posada fue nombrado Agente Fiscal de la República en los Estados Unidos de América, con el objeto de que en ese país hiciera el estudio de las condiciones en que pudiera darse cumplimiento a la citada Ley; y fue comisionado igualmente el doctor Alejandro López, representante en Londres del Gobierno en los negocios del ferrocarril de Girardot, para que en aquel mercado se ocupara en este asunto en forma análoga a la del doctor Posada. «A este último le fueron presentadas varias bases, suscritas por banqueros muy respetables de los Estados Unidos, y al extinguido Ministerio del Tesoro le fueron sometidas, asimismo, algunas otras, provenientes de importantes banqueros ingleses. El doctor Posada regresó al país con el objeto de poner en conocimiento del Gobierno el resultado de su misión.

«Como de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 113 de 1923, la Junta Nacional de Empréstitos es asesora del Gobierno en la tramitación de las operaciones conducentes a los fines de que trata dicha Ley, éste convocó inmediatamente a la mencionada entidad y puso a su estudio las diversas bases obtenidas acerca de la conversión y unificación de la deuda. «Tuvo la Junta su primera sesión el 30 de abril pasado, y en el curso de veintitrés reuniones que ha tenido, acordó por unanimidad las bases sobre las cuales deben negociarse las operaciones de la deuda exterior que el legislador ha querido que se efectúen. «Después de muy prolijo estudio, la Junta Nacional de Empréstitos, en su condición de asesora del Gobierno, fue de concepto de que para el desarrollo de las negociaciones que dispone la ley, se envíe a Londres una comisión plural. «La urgencia y necesidad de efectuar los gastos a que se refiere el crédito de que se habla, es manifiesta, sobre todo si se tiene en cuenta que el Gobierno está obligado a amortizar los bonos del tesoro, para lo cual la Ley 113 le da autorización de contratar un empréstito, y que dicha amortización se estipuló en el contrato celebrado para el establecimiento del Banco de la República. Además, la unificación y conversión de la deuda exige desembolsos inmediatos y absolutamente imprescindibles, tales como impresión y suscripción de bonos, derechos de timbre, comisiones de los banqueros, corredores, fideicomisarios, gastos de propaganda, publicaciones de información financiera, etc., etc.

«La necesidad y urgencia del crédito de que se trata es tan patente, que de no decretarse, violaría el Gobierno su contrato con el Banco de la República; dejaría de cumplir la ley que lo manda retirar de la circulación los bonos del tesoro, y prescindiría de llevar a cabo la unificación y conversión de la deuda exterior, que el legislador ha dispuesto que se verifique y cuyas indiscutibles ventajas para el país han sido reconocidas por el Gobierno y la opinión unánime de la Junta Nacional de Empréstitos. «En vista de las anteriores consideraciones, solicito del honorable Consejo de Ministros, muy atentamente, se sirva autorizar la apertura de un crédito extraordinario hasta de $ 600.000. Que es el límite fijado por la Ley 113 de 1923, destinado a la conversión y unificación de la deuda externa y al retiro de los bonos del tesoro, de acuerdo con la citada Ley y en cumplimiento del contrato sobre constitución del Banco de la República.» Como encontrase el suscrito Consejero algunos puntos qué aclarar, dictó el 7 del presente mes siguiente proveído: «Por atento oficio dirigido al señor Ministro sustanciador pídasele la constancia f asiente de la estipulación contractual celebrada por el Gobierno con el Banco de la República para la conversión de los bonos del Tesoro, ya que éste es uno de los motivos fundamentales que aduce el señor Ministro que solicita el crédito, estipulación de la que no hay constancia en el expediente. «Además, y como en la misma comunicación del Ministro solicitante se afirma que después de prolijo estudio la Junta Nacional de Empréstitos fue de concepto que

para el desarrollo de las negociaciones respectivas, se envíe a Londres una Comisión plural, siendo sin duda los gastos que ésta ocasione otro de los incluidos en el crédito que se pide, solicítese del mismo Ministro sustanciador copia del decreto sobre constitución de la dicha Comisión plural y de las prolijas razones que se tuvieron en cuenta por la Junta Nacional de Empréstitos. «Estos elementos son indispensables para formar y emitir el concepto que se pide al Consejo de Estado.» El Ministro sustanciador envió algunos documentos el 9 del presente mes; entre ellos copia de la escritura número 2196, otorgada el 30 del pasado octubre, de la Notaría 2ª de Bogotá; en la carátula se lee: «Convenio entre el Gobierno Nacional y el Banco de la República, para que éste asuma las funciones de la junta de Conversión.» Lo esencial del contrato consignado en esta escritura, sobre todo en lo que pudiera denominarse compromiso del Gobierno, en relación con el crédito de que se trata, si alguna conexión pudiera haber, está consignado en el aparte que sigue; lo demás es todavía inconducente: El Gobierno Nacional confiere al Banco de la República, dentro de las atribuciones legales pertinentes, las funciones que en esta fecha corresponden y desempeña la Junta de Conversión, creada por la Ley sesenta y nueve de mil novecientos nueve (Ley 69 de 1909), señaladas en esta misma Ley y aquellas que expresan las Leyes números setenta de mil novecientos trece (70 de 1913); treinta y cuatro de mil novecientos diez y nueve (34 de 1919); sesenta y cuatro de mil novecientos

diez y siete (64 de 1917), y seis de mil novecientos veintidós (6 de 1922), con excepción de las funciones de inspección de que trata esta última Ley, asignadas por la Ley cuarenta y cinco (45) de mil novecientos veintitrés (1923) al Superintendente Bancario; el Decreto ejecutivo número ciento sesenta y nueve de mil novecientos veintidós (1922); del contrato celebrado entre la Junta de Conversión y el Gobierno por escritura pública número doscientos seis de la Notaría tercera de Bogotá, de fecha ocho de febrero del propio año de mil novecientos veintidós.» Como se ve, el Gobierno no contrae aquí obligación alguna, que de no cumplirse pudiera surgir algún perjuicio al Estado; tan sólo confiere ciertas funciones al Banco, lo que no engendra obligaciones para el Gobierno sancionables con indemnización de perjuicios o con algún otro gravamen. De donde resulta que el poderoso motivo alegado por el Ministro peticionario, consistente en que «violaría el Gobierno un contrato con el Banco de la República,» no se justifica. El motivo consistente en que «dejaría de cumplir la ley que le manda retirar de la circulación los bonos del tesoro,» tiene el reparo que se opone a los argumentos que prueban demasiado, o sea, que nada prueban; porque esa misma razón habría para todas las erogaciones decretadas en leyes no incluidas en el Presupuesto o Ley de Apropiaciones, y lo único que justificar puede un crédito, administrativo de esta clase es la necesidad imprescindible de hacer el gasto por

ser inaplazable hasta la reunión del Congreso, sin grave perjuicio de los intereses públicos, «razones justificativas de la necesidad y urgencia que hace imprescindible el gasto, por los inconvenientes y perjuicios que resultarían si se omitiere,» en los términos textuales y expresos de los artículos 26 y 32 de la Ley 34 de 1923. Y las expresadas razones del Ministro solicitante están muy lejos de reunir esos requisitos. La razón de que «se prescindiría de llevar a cabo la unificación y conservación de la deuda exterior, que el legislador ha dispuesto que se verifique y cuyas indiscutibles ventajas para el país han sido reconocidas por el Gobierno y la opinión unánime de la Junta Nacional de Empréstitos,» «en el curso de veintitrés reuniones que ha tenido,» según la exposición ministerial, tampoco presta apoyo legal al crédito, porque a más de la tacha de que prueba demasiado, el Consejo de Estado no puede considerar esas razones de la Junta Nacional de Empréstitos, aunque las pidió, por lo que dice el Ministro sustanciador en su nota del 9 del presente: «Las razones que tuviera la Junta Nacional de Empréstitos para aconsejar la constitución de la Comisión plural, no pueden enviarse porque agüé la tuvo sus deliberaciones sin la asistencia del Ministro de Hacienda y Crédito Público.» Bien que esto no se armoniza con lo que dice el señor Ministro de Hacienda en su exposición, pues allí consta que convocó a la Junta, que tuvo veintitrés reuniones,

como asesora del Gobierno; que después de un prolijo estudio acordó por unanimidad las bases, de todo lo cual debía tener pleno conocimiento el Ministro solicitante para poder justificar la petición, pues la ley antes lo obliga que lo exime de conocer y hacer valer esas razones, y porque el considerando 3º del Decreto que creó la Misión Fiscal, que se verá adelante, dijo expresamente que las sesiones de la Junta tuvieron lugar en el Ministerio de Hacienda. Y al Consejo de Estado no lo inhibió la ley, antes le impuso la obligación de exponer su opinión sobre la necesidad y urgencia, lo que entraña algo más que la conveniencia de la operación. Pero nada se puede conceptuar sobre las razones que el Gobierno y la Junta de Empréstitos hubieran tenido para tomar su decisión, porque se ha visto que no se le enviaron por el único que podía hacerlo. Otra razón justificativa del crédito es el envío de una Comisión plural a Londres, aconsejada por la Junta de empréstitos, justificada y determinada por el Gobierno en el Decreto número 1110 de 30 de junio último, que dice: «CONSIDERANDO: «1º Que la Ley 113 de 1923 faculta al Gobierno para hacer extensivas a la deuda exterior las autorizaciones que le fueron conferidas en relación con la deuda nacional interna y para contratar un empréstito hasta por cinco millones de pesos con el objeto de dar cumplimiento al artículo 24 de la Ley 25 de 1923. «2º Que el Gobierno, en obedecimiento al artículo 1. ° de la citada Ley 113 de 1923, se ha asesorado de la Junta Nacional de Empréstitos en el estudio de las

operaciones conducentes a la ejecución de esta Ley. «3º Que la mencionada Junta, después de muy prolijo estudio, durante veintitrés sesiones que ha tenido en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acordó, por unanimidad, las bases sobre las cuales debe procederse al desarrollo de las disposiciones de la Ley 113 de 1923. Y consideró conveniente para ello el envío al Exterior de una Misión Fiscal plural, con su Secretario; «4º Que el Gobierno, en armonía con la opinión unánime de la honorable Junta Nacional de Empréstitos de que se ha hablado, considera de importancia para el país e inaplazable llevar a término la completa ejecución de la Ley 113 de 1923 y, por consiguiente, la creación de la mencionada Misión Fiscal, «DECRETA: «Artículo 1° Créase una Misión Fiscal compuesta de tres miembros y un Secretario, la cual será enviada al Exterior y tendrá a su cargo el desarrollo de las operaciones a que se refiere la Ley 113 de 1923, de acuerdo con las bases adoptadas por la honorable Junta Nacional de Empréstitos y las instrucciones que al efecto le comunique el Gobierno. «Artículo 2º Los miembros de la Misión Fiscal tendrán la asignación mensual de mil pesos ($ 1,000) cada uno y la misma suma para viáticos tanto de ida como de regreso. El Secretario tendrá la asignación mensual de quinientos pesos ($ 500), e igual suma para viáticos así de ida como de regreso. «Artículo 3º El Gobierno dará a la Misión Fiscal todas las instrucciones que sean del caso y las demás que en desarrollo de la ley juzgue necesarias, para la

conversión y consolidación de la deuda externa, así como también para la contratación de un empréstito suficiente con el cual se retiren de la circulación los bonos del tesoro. «Por decreto separado se harán en oportunidad los nombramientos de que trata el presente.» La Ley 113 no autoriza, en manera alguna, la creación de esa Misión Fiscal, y, por lo mismo, las erogaciones que ella cause y las que ella determine, no están autorizadas por la Ley. El artículo 1º de dicha Ley 113, que se cita, no autoriza la creación; véase: «Artículo 1º Las autorizaciones dadas al Gobierno por la Ley 116 de 1922 se extienden a la deuda externa, para lo cual podrá crear un documento de crédito o bono redimible a largo plazo. La conversión de la deuda será voluntaria y se hará dando bonos de la nueva emisión en cambio de los que representan las deudas que tratan de convertirse, en las mejores condiciones posibles, o colocando los nuevos bonos y comprando con su valor los antiguos, los cuales serán amortizados. «Las negociaciones que realice el Gobierno en ejecución de esta Ley, sea que se refieran a la emisión de bonos para conversión de la deuda externa o a la contratación de empréstitos, requerirán para su validez la aprobación del Consejo de Ministros, de la Junta Nacional de Empréstitos, creada por la Ley 102 de 1922, y del Consejo de Estado «La aprobación de la Junta Nacional de Empréstitos requiere los votos unánimes de cuatro de sus miembros. «Dicha Junta será asesorada del Gobierno en la tramitación de las operaciones

conducentes a los fines de que trata esta Ley.» Cierto que el artículo 5° de la Ley 116 de 1922 dijo: «Autorizase al Gobierno para contratar el servicio hasta de tres ciudadanos colombianos, que actuarán como auxiliares del Cuerpo de Expertos en asuntos de administración pública, a que se refiere el artículo 1º de la Ley 60 del año en curso. Los gastos que ocasione el cumplimiento de esta disposición se considerarán incluidos en el Presupuesto de la próxima vigencia.» Pero esta fue una autorización especial, en ningún caso acomodable al actual, como puede verse con la sola lectura del artículo 1º de la Ley 60 del mismo año de 1922, que dice: «Facultase al Poder Ejecutivo para contratar en el Exterior y hacer venir al país hasta cinco expertos en asuntos de administración pública, para que sirvan de asesores al Gobierno en la preparación de los proyectos de decretos o leyes tendientes a la reorganización de los servicios, rentas o impuestos nacionales. «Los servicios de los expertos serán contratados por el tiempo que el Gobierno estime necesario, y las sumas requeridas para remunerarlos, se considerarán incluidas en el Presupuesto de la presente y de la próxima vigencia.» La función de crear empleos y señalar las respectivas dotaciones, es propia del Congreso: Constitución, artículo 76, ordinal 70. La siguiente apreciación del señor Ministro de Hacienda en la exposición que hace para pedir el crédito: «Tampoco fue liquidada la partida en cuestión en el respectivo Decreto (sobre liquidación del Presupuesto), porque el honorable Consejo de Ministros determinó que las leyes de 1923, que implicasen erogaciones del

Tesoro, sólo fueran cumpliéndose a medida que las circunstancias lo exigiesen,» no está de acuerdo con la siguiente, que trae el preámbulo o introducción al susodicho Decreto número 92 de 19 de enero de 1924: «Al verificar la liquidación, se tuvo en cuenta la prescripción consignada en el artículo 41 de la Ley 34 de 1923, "sobre formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional,” que no permite incorporar en él las partidas de leyes que causen erogaciones decretadas por la misma Legislatura que expida el Presupuesto, sin observar las formalidades a que alude dicho artículo 41. Por tal razón, y de acuerdo con el concepto del honorable Consejo de Ministros al respecto, no se liquidó ninguna de las leyes expedidas en 1923 que ordenan gastos, a pesar de que algunas de ellas revisten especial importancia y están ya rigiendo.» El artículo 41 de la citada Ley 34 dice: «Las partidas de gastos decretadas por leyes que dicte la misma Legislatura que expida el Presupuesto, no podrán incorporarse en él sin observar las disposiciones legales para la apertura de créditos legislativos. El mismo requisito habrá de llenarse cuando otra legislatura haya de hacer la incorporación.» De tal manera que la inclusión de un crédito en el Presupuesto no depende de la determinación de los Ministros, sino de una ley; cierto que el Gobierno puede autorizar apropiaciones suplementales o extraordinarias, con los requisitos legales y siempre sujetos a la aprobación legislativa: Ley 34 citada, artículos 26 y 34 a 37; luego la inclusión en el Presupuesto de un crédito no depende del solo querer del

Gobierno o del Consejo de Ministros. Por lo demás, se observa que el Título IV del Libro III del Código Fiscal, que trata «de la liquidación del Presupuesto,» cuyo artículo inicial—el 237,—que autorizaba al Gobierno para expedir el decreto sobre liquidación del Presupuesto, fue derogado expresamente, con otras muchas disposiciones del mismo Código, por el artículo 81 de la Ley 42 de 1923, sin reemplazo alguno, seguramente porque esta Ley y la 34 del mismo ano cambiaron totalmente el sistema sobre formación y servicio del Presupuesto, a tal punto que las disposiciones y casos por ellas previstos en aquel Título del Código Fiscal, vinieron a ser innecesarias. Como conclusión de todo lo dicho, puede afirmarse, sin riesgo de temeridad, que no se justifica el crédito de que se trata, menos faltando poquísimos días, casi horas, para la reunión del Congreso, y pudiendo el Ministro incluir la partida correspondiente en el respectivo proyecto de Presupuesto, solicitando la creación de los empleos necesarios y su dotación. Recuerdo al honorable Consejo que el Gobierno ha desatendido todos los dictámenes negativos del Consejo en estos negocios, para lo cual no le han faltado argumentos y en ocasiones aún sin ellos, como aparece de las respectivas piezas oficiales, venidas a instancias del Consejo, Esto determinó un estudio fundamental de esta cuestión: ¿Son obligatorios para el Gobierno los dictámenes negativos del Consejo? Y llego a la afirmativa en el concepto de fecha 3 de junio del presente, en la apertura de un crédito extraordinario por diez mil pesos para auxiliar al Hospital de

San José, con el que algunos Ministros del Despacho Ejecutivo se han declarado inconformes, aunque sin plantear y desarrollar la cuestión, como lo hizo el Consejo, y, lo que es más lamentable, haciendo valer el señor Ministro de Hacienda un acuerdo privado del Consejo, destinado no a la publicidad, sino al régimen interno del Consejo; y lo que es peor aún, estando revocado e insubsistente en la fecha en que se hizo valer. Juzgo que el Consejo debe afirmar cada vez más su doctrina acerca de lo obligatorio de sus conceptos negativos; pero en el caso presente hay una razón legal mayor para sostener que esa obligación resalta de modo más perentorio y evidente. Téngase en cuenta que la Misión Fiscal lleva autorizaciones para contratar la edición y venta de bonos, «para la conversión y consolidación de la deuda externa, así como para la contratación de un empréstito suficiente con el cual se retiren de la circulación los bonos del tesoro; para invertir gruesas sumas, además, en derechos de timbre, comisiones de los banqueros, corredores, fideicomisarios, gastos de propaganda, publicaciones de información financiera, etc., etc.» (Véanse el Decreto y la exposición del Ministro, transcritos). Pues conforme al inciso 2º del artículo 1. ° De la Ley 113, «las negociaciones que realice el Gobierno en ejecución de esta Ley, sea que se refieran a la emisión de bonos para conversión de la deuda externa o a la contratación de empréstitos, requerirán, para su validez, la aprobación del Consejo de Ministros, de la Junta Nacional de Empréstitos, creada por la Ley 102 de 1922, y del Consejo de

Estado.» Por tanto, esas negociaciones, encomendadas a la Misión y que ella llevará a cabo, invirtiendo dinero, no pueden pasar sin la aprobación del Consejo de Estado, lo que quiere decir que el concepto negativo de éste es obligatorio por mandato expreso de la ley. Como pudiera decirse que los contratos que la Misión celebre, vendrían oportunamente a la aprobación del Consejo, si es que vienen, es preciso advertir que los desembolsos ordenados por el crédito administrativo son inmediatos, y también lo son las inversiones que la Misión haga en ejercicio de las funciones que le otorga el Decreto, misión que considero violatoria de la Constitución, por lo antes dicho. En atención a lo expuesto tengo el honor de proponeros la siguiente respuesta: El Consejo de Estado Pleno es de concepto que no se debe autorizar la apropiación extraordinaria de los $ 600,000 de que se ha hecho mención. Original envíese al Ministro sustanciador con la constancia de los votos favorables y de los negativos, si los hubiere. Copia de este informe, con la misma constancia, pásese, con nota de estilo, al Contralor General de la República y a la honorable Cámara de Representantes, y oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Devuélvase el expediente. Señor Presidente y honorables Consejeros. SIXTO A. ZERDA Bogotá, julio 14 de 1924. Consejo de Estado Pleno—Secretaría—Bogotá, julio 21 de 1924 En la sesión de la fecha se consideró y aprobó, por unanimidad, el informe anterior.

JOSE ANTONIO ARCHILA, SECRETARIO GENERAL