CE-SP-1931-02-12

TERRENOS BALD˝OS – Reserva. Finalidad / TERRENOS BALD˝OS – Derechos del Estado sobre territorios no apropiados / RESERVAS TERRITORIALES – Normativa El conjunto de derechos que el Estado tiene sobre los territorios no apropiados, tenidos como bald(cid:237)os en la legislaci(cid:243)n fiscal, debe contemplarse desde un triple punto de vista: 1” El de la entidad de derecho pœblico, con el dominio eminente, con la soberan(cid:237)a territorial, relaci(cid:243)n que no pugna ni mengua el derecho de propiedad privada que los particulares puedan tener sobre las diversas porciones del territorio, v que consiste en el poder leg(cid:237)timo de la Naci(cid:243)n a emplear el territorio para fines de interØs pœblico. 29 El del Estado como administrador de los que tengan el carÆcter de bienes de uso pœblico; y 39 El de la misma entidad como persona jur(cid:237)dica, capaz de ser sujeto activo y pasivo del derecho, de adquirir, conservar y disponer de bienes y riquezas mobiliarias o inmobiliarias, que si bien es cierto no se rige por las normas estrechas de preceptos individualistas, le aseguran sí la misma protección que a los derechos de los .particulares. (…) Ahora bien: originariamente destinados bajo el rØgimen de derecho comœn, los bald(cid:237)os, a la apropiaci(cid:243)n individual, por medio de la adjudicaci(cid:243)n a particulares o entidades, reservarlos en todo o en parte, a favor del Estado, es sustraer" los a la finalidad para la cual estÆn naturalmente destinados, es disponer de ellos, siempre

con Ænimo de dueæo y con un discutido concepto de la utilidad pœblica. Es pues, un acto dispositivo el que determine hacer esta reserva. El C(cid:243)digo Civil estatuye que los bald(cid:237)os son bienes de la Repœblica en la categor(cid:237)a de bienes fiscales. Art(cid:237)culos 674 y 675. De esos bienes, que vuestra Comisi(cid:243)n, siguiendo al comentador VØlez, llama bienes patrimoniales, puede el Estado hacer bienes de uso pœblico, y entonces dejan de ser parte integrante del activo fiscal, para convertirse en bienes pœblicos de la Naci(cid:243)n, o sea aquellos sobre los cuales todos los habitantes del pa(cid:237)s tienen derecho al uso y goce. No parece, pues, indicado, cuando se trata de limitar la apropiaci(cid:243)n de .zonas, declarar Østas, como en el Decreto de 1868, bienes de uso pœblico.» Porque en este caso pasan a ser regidos por el derecho pol(cid:237)tico administrativo, en relaci(cid:243)n con su titular no minal que es el Estado, el cual, segœn aquella dualidad, solamente ejercer(cid:237)a sobre ellos el dominio alto, eminente, o soberan(cid:237)a, y la conveniente reglamentaci(cid:243)n de su adecuado empleo por los asociados. La reserva, propiamente dicha, pues, no es la que contemplan los decretos analizados. Antes de la vigencia del actual C(cid:243)digo Fiscal muchas leyes creaban estas reservas territoriales: el viejo C(cid:243)digo Fiscal de

1873 la Ley 42 de 1882, la Ley 19 de 1904 y la 72 de 1910, entre otras, especialmente esta œltima, en su art(cid:237)culo 2”, de una manera expresa y en relaci(cid:243)n precisamente con la zona de que nos ocupamos.

FUENTE FORMAL: C(cid:211)DIGO CIVIL – ART˝CULO 674 / C(cid:211)DIGO CIVIL – ART˝CULO 675 / LEY 42 DE 1882 / LEY 19 DE 1904 / LEY 72 DE 1910 – ARTICULO 2/ DECRETO 15 DE 1868

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: PEDRO MART˝N QUI(cid:209)ONES BogotÆ, doce (12) de febrero de mil novecientos treinta y uno (1931)

Radicaci(cid:243)n nœmero: CE-SP-1931-02-12

Actor: MINISTRO DE INDUSTRIAS A la consulta formulada por el Ministerio de Industrias al Consejo de Estado, relacionada con la reserva de los terrenos bald(cid:237)os de que habla el Decreto de 15 de septiembre de 1868.

Honorables Consejeros: Con oficio nœmero 1732 de 29 de noviembre pr(cid:243)ximo pasado, que fue repartido al suscrito Consejero el 16 de diciembre siguiente, somete el seæor Ministro de Industrias al estudio de esta alta entidad, la siguiente consulta: Por Decreto de 15 de septiembre de 1868 (Diario Oficial nœmero 1334) se declararon "aplicables a usos pœblicos" los terrenos bald(cid:237)os comprendidos en las

regiones determinadas por el art(cid:237)culo 1.(cid:176) del mismo Decreto, siendo de advertir que el numeral 5(cid:176) del referido art(cid:237)culo fue derogado por el Decreto nœmero 109 de 1894, y que posteriormente el Decreto 613 de 1902 (Diario Oficial numero 11660) restableci(cid:243) la restricci(cid:243)n a que dicho numeral 5” se refer(cid:237)a, aæadiendo ademÆs lo siguiente: "Y en consecuencia el seæor Jefe Civil y Militar del Departamento de Antioquia se abstendrÆ en lo sucesivo de dar curso a denuncias y solicitudes de adjudicaci(cid:243)n de tierras bald(cid:237)as, a cambio de t(cid:237)tulos, en la zona comprendida dentro de los l(cid:237)mites fijados en el inciso 5” de dicho Decreto de 15 de septiembre de 1868." MÆs tarde el art(cid:237)culo 448 del actual C(cid:243)digo Fiscal (Ley 110 de 1912) dijo lo siguiente; "Los bald(cid:237)os, minas, bosques y lechos de los r(cid:237)os que en determinadas regiones se rijan por legislaci(cid:243)n especial, continuarÆn sujetos a este rØgimen mientras duren en vigor las leyes que lo establecen." Este Ministerio desea saber en presencia de estos antecedentes: 1” ¿Lo dispuesto en los Decretos citados constituye o n(cid:243) reserva de bald(cid:237)os a favor de la Naci(cid:243)n? 2.(cid:176) ¿En caso afirmativo, dicha reserva subsiste bajo la vigencia del actual C(cid:243)digo

Fiscal?» Numerosos problemas suscita este cuestionario, entre los cuales parece lo mÆs indicado determinar la naturaleza y alcance de las reservas territoriales; la entidad facultada para .decretarlas; el rØgimen, de los bald(cid:237)os en la zona delimitada en el ordinal 5” del Decreto de 1868, as(cid:237) como los efectos de estos actos de administraci(cid:243)n ejecutiva, en presencia de las normas constitucionales y legales sobre la materia. Aun cuando para los efectos prÆcticos de la consulta, no ser(cid:237)a menester el estudio de las dos primeras cuestiones, sino simplemente verificar si estÆn o n(cid:243) vigentes los precitados Decretos, y si ellos constituyen la legislaci(cid:243)n especial exigida por el art(cid:237)culo 448 del C(cid:243)digo Fiscal, para que a Øste le sobrevivan, vuestra Comisi(cid:243)n estima primordial el anÆlisis de los primeros puntos, precisamente porque es necesario conocer la naturaleza de los actos administrativos sobre que recayeron aquellos Decretos; porque si son actos dispositivos de bienes nacionales, debe saberse si un decreto ejecutivo es capaz de ordenarlos y efectuarlos. El conjunto de derechos que el Estado tiene sobre los territorios no apropiados, tenidos como bald(cid:237)os en la legislaci(cid:243)n fiscal, debe contemplarse desde un triple punto de vista: 1” El de la entidad de derecho pœblico, con el dominio eminente, con la soberan(cid:237)a territorial, relaci(cid:243)n que no pugna ni mengua el derecho de propiedad privada que los particulares puedan tener sobre las diversas porciones

del territorio, v que consiste en el poder leg(cid:237)timo dØla Naci(cid:243)n a emplear el territorio para fines de interØs pœblico. 29 El del Estado como administrador de los que tengan el carÆcter de bienes de uso pœblico; y 39 El de la misma entidad como persona jur(cid:237)dica, capaz de ser sujeto activo y pasivo del derecho, de adquirir, conservar y disponer de bienes y riquezas mobiliarias o inmobiliarias, que si bien es cierto no se rige por las normas estrechas de preceptos individualistas, le aseguran s(cid:237) la misma protecci(cid:243)n que a los derechos de los .particulares. Por este mœltiple aspecto, tanto el de la entidad de derecho pol(cid:237)tico, como el de la de derecho privado, no obstante la (cid:237)ndole denunciada ya, manifiestamente individualista de las legislaciones inspiradas por el concepto del derecho subjetivo, es preciso anotar la tendencia a sustraer del dominio privado, a inhibir de apropiaci(cid:243)n individua!, gran parte de la riqueza natural en beneficio colectivo, ora por su grande importancia fiscal, ya para contener el predominio dentro del1 pa(cid:237)s de poderes econ(cid:243)micos extraæos, ya en consideraci(cid:243)n a la simple incapacidad pecuniaria y tØcnica para su’ debida y conveniente explotaci(cid:243)n. De cuya preciosa atribuci(cid:243)n, empero, no debe hacerse un uso inmoderado, que no tendr(cid:237)a justificaci(cid:243)n aceptable, en tratÆndose del suelo de los bald(cid:237)os, ya que por otra

parte abre surco la tendencia a facilitar la apropiaci(cid:243)n de la tierra, a acabar con los grandes latifundios, a hacer equitativo y œtil su reparto, y procurar el incremento de la econom(cid:237)a industrial. Para todo lo cual esta nueva estructuraci(cid:243)n jur(cid:237)dica tiende a conciliar, en todo caso, el interØs privado con el interØs pœblico, y as(cid:237) es fÆcil explicarse la medida de trivial previsi(cid:243)n dirigida a crear reservas en determinados sectores de territorio no apropiado y a aplazar para un futuro mÆs o menos pr(cid:243)ximo su explotaci(cid:243)n, que es lo que el constituyente de 1886 llama ¡limitar y regular la apropiaci(cid:243)n de los bienes nacionales,» Precepto en cuyo desarrollo cre(cid:243) el legislador la reserva territorial y la reglament(cid:243) limitativamente en el C(cid:243)digo Fiscal que hoy rige. Adjudicar un bald(cid:237)o es un acto de soberan(cid:237)a que dice relaci(cid:243)n a la facultad dispositiva de la Hacienda Nacional. Mas no es un acto de mera liberalidad, una donaci(cid:243)n como lo afirma en su estudio cr(cid:237)tico al C(cid:243)digo Fiscal el doctor Eduardo Rodr(cid:237)guez Riæeres, cuya alta autoridad en estas materias reconoce el suscrito. En toda adjudicaci(cid:243)n de bald(cid:237)os hay un verdadero acto contractual entre el Estado y el adjudicatario, generador de derechos y obligaciones rec(cid:237)procas.

Ahora bien: originariamente destinados bajo el rØgimen de derecho comœn, los

bald(cid:237)os, a la apropiaci(cid:243)n individual, por medio de la adjudicaci(cid:243)n a particulares o entidades, reservarlos en todo o en parte, a favor del Estado, es sustraer" los a la finalidad para la cual estÆn naturalmente destinados, es disponer de ellos, siempre con Ænimo de dueæo y con un discutido concepto de la utilidad pœblica. Es pues, un acto dispositivo el que determine hacer esta reserva. El C(cid:243)digo Civil estatuye que los bald(cid:237)os son bienes de la Repœblica en la categor(cid:237)a de bienes fiscales. Art(cid:237)culos 674 y 675. De esos bienes, que vuestra Comisi(cid:243)n, siguiendo al comentador VØlez, llama bienes patrimoniales, puede el Estado hacer bienes de uso pœblico, y entonces dejan de ser parte integrante del activo fiscal, para convertirse en bienes pœblicos de la Naci(cid:243)n, o sea aquellos sobre los cuales todos los habitantes del pa(cid:237)s tienen derecho al uso y goce. No parece, pues, indicado, cuando se trata de limitar la apropiaci(cid:243)n de .zonas, declarar Østas, como en el Decreto de 1868, bienes de uso pœblico.» Porque en este caso pasan a ser regidos por el derecho pol(cid:237)tico administrativo, en relaci(cid:243)n con su titular no minal que es el Estado, el cual, segœn aquella dualidad contemplaba al comienzo de este trabajo, solamente ejercer(cid:237)a sobre ellos el dominio alto, eminente, o soberan(cid:237)a, y la conveniente reglamentaci(cid:243)n de su adecuado empleo por los asociados. La reserva, propiamente dicha, pues, no es la que contemplan los decretos analizados. Antes de la vigencia del actual C(cid:243)digo Fiscal muchas leyes creaban estas reservas territoriales: el viejo C(cid:243)digo Fiscal de 1873 la Ley 42 de 1882, la Ley 19 de 1904 y la 72 de 1910, entre otras, especialmente esta œltima, en su art(cid:237)culo 2”, de una manera expresa y en relaci(cid:243)n precisamente con la zona de que nos ocupamos. La Constituci(cid:243)n pol(cid:237)tica de los listados Unidos de la Repœblica, de Colombia, de 8 de mayo de 1863, declar(cid:243) al Estado dueæo exclusivo de los terrenos que tuvieran el carÆcter de bald(cid:237)os, que fueron tambiØn parte muy destacada de la Hacienda Nacional, bajo el imperio de la ef(cid:237)mera Confederaci(cid:243)n Granadina. Y expresamente les dio una triple destinaci(cid:243)n taxativa: al pago de la deuda pœblica, a la cesi(cid:243)n de nuevos pobladores, y a la compensaci(cid:243)n o auxilio de empresas para el desarrollo de la vialidad (art(cid:237)culo 30). Y al regular las atribuciones privativas de cada una de las ramas del poder pœblico, seæal(cid:243) al Congreso, la de decretar la enajenaci(cid:243)n de bienes de la Uni(cid:243)n y su aplicaci(cid:243)n a usos pœblicos. (Art(cid:237)culo 49, ordinal 2”).

No encontramos en las leyes fiscales posteriores a este mandato constitucional, y anteriores al decreto de 1868 que analizamos, acto alguno por el cual el Congreso haya delegado en el Poder Ejecutivo de la Uni(cid:243)n aquella facultad, ni hay noticia de que en dicho aæo de 1868, en que fue promulgado el Decreto, hubiese estado el Presidente de la Repœblica investido de facultades extraordinarias sobre la zona prohibida. Si, pues, solamente el Congreso, y en la forma normal en que manifiesta su voluntad soberana, es decir, por medio de leyes, puede destinar bienes nacionales a usos pœblicos,» y si por otra parte el acto del Gobierno Central, que as(cid:237) lo dispuso, no tiene el carÆcter d? decreto legislativo, tampoco tiene fuerza de ley, ni crea los v(cid:237)nculos, consecuencias y sanciones que a Østas le son peculiares. TambiØn la Constituci(cid:243)n de 1886 al establecer que los bald(cid:237)os son parte principal(cid:237)sima de la Hacienda Nacional, art(cid:237)culo 202, los someti(cid:243), para efectos ele su’ destinaci(cid:243)n especial, a usos pœblicos, y aun para la determinaci(cid:243)n de su reserva, .a la voluntad del legislador nacional, art(cid:237)culo. 76, ordinal 22, Ley 4“ de 1913, art(cid:237)culo 127. Para adelantar en el estudio del problema final, debemos suponer que el Decreto de 1868 tuvo vida jur(cid:237)dica y constitucional. Derogado luego, expresamente, por el

Decreto 109 de 1894, para ser revivido en acto lega! posterior, era preciso, al tenor del art(cid:237)culo 14 de la Ley 153 de 1887, que fuera totalmente reproducido en el texto de la nueva ley o del nuevo decreto, el ordinal 59 que fue especialmente derogado. Mas veamos c(cid:243)mo quiso ser establecido el imperio’ de aquel acto administrativo: DECRETO NUMERO 613 DE 1902 (7 DE ABRIL) El Vicepresidente de la Repœblica encargado del Poder Ejecutivo, CONSIDERANDO DECRETA Art(cid:237)culo œnico. Derogase el Decreto nœmero 109 de 1894. ParÆgrafo. RestablØcese la restricci(cid:243)n contenida en el Decreto de 15 de septiembre de’ 1868; y en consecuencia el seæor Jefe Civil y Militar del Departamento de Antioquia se abstendrÆ en lo sucesivo de dar curs(cid:243) a denuncias y solicitudes de adjudicaci(cid:243)n de tierras bald(cid:237)as, a cambio de t(cid:237)tulos, en la zona comprendida entre los l(cid:237)mites fijados en el inciso 5(cid:176) de dicho Decreto de 15 de septiembre de 1868 Surge aqu(cid:237) la cuesti(cid:243)n, en presencia del art(cid:237)culo 14 de la Ley 153 de 1887, de saber si la parte transcrita revivi(cid:243) o n(cid:243) el precepto prohibitivo del derogado inciso 5” del art(cid:237)culo 1” del Decreto de 1868. Anterior a dicho decreto de 1902, el art(cid:237)culo

14 de la Ley citada acab(cid:243) con la constante anomal(cid:237)a de pretender dar por revivida una disposici(cid:243)n, derogada con el s(cid:243)lo hecho de citarla en el texto de la nueva ley. La declaraci(cid:243)n de voluntad de quien ordena su raz(cid:243)n para el bien comœn, debe ser siempre expresa, completa, suficientemente clara y expl(cid:237)cita que evite en cuanto sea posible ambig(cid:252)edades y equ(cid:237)vocos o necesidad de forzadas hermenØuticas. En el caso presente el Ejecutivo Nacional, con plausibles razones quiso restablecer el imperio de las restricciones que sobre adjudicaci(cid:243)n y bald(cid:237)os hubieran regido en la zona delimitada en el ordinal 5” del decreto 1868 (art(cid:237)culo 1”), mas en la parte dispositiva o art(cid:237)culo œnico del Decreto 1902, a este fin destinado, omiti(cid:243) reproducir la disposici(cid:243)n que pretendi(cid:243) revivir, no delimit(cid:243) la zona precisa donde quiso que tuvieran efecto aquellas restricciones. No huelga advertir que tanto el decreto del 68 como el de 1902 se refieren a adjudicaci(cid:243)n de bald(cid:237)os, a cambio de t(cid:237)tulos de deuda pœblica. No fue, pues, por este aspecto esa pretendida restricci(cid:243)n una reserva territorial completa, ya que los bald(cid:237)os son apropiables tambiØn por cultivo, por fomento .a obras pœblicas, por destinaci(cid:243)n a entidades de derecho pœblico interno, etc., y al decretar una reserva,

deben inhibirse de apropiaci(cid:243)n por cualesquiera de estos, medios. El Consejo de Estado, Sala de Negocios Generales, con fecha 13 de marzo de 1922 resolvi(cid:243) una consulta relacionada con las adjudicaciones de bald(cid:237)os en la regi(cid:243)n de Choc(cid:243) y Darien, a extranjeros, en el sentido de que por mandato expreso del art(cid:237)culo 2” de la Ley 72 de 1910, que reprodujo el art(cid:237)culo 11 de la Ley 19 de 1904, no pueden hacerse, dijo, adjudicaciones a extranjeros en aquella regi(cid:243)n. La zona geogrÆfica a que alude el ordinal 5.(cid:176) del Decreto de 1868 y que estÆ comprendida entre los 6o 30·, 8o 20’ de latitud norte, y 2o 20’ y 3o 30’ de latitud occidental del meridiano de BogotÆ, comprende precisamente, segœn una cuidadosa localizaci(cid:243)n que el suscrito hizo en el mapa en asocio del Ingeniero del Ministerio de Industrias, ¡a parte norte de la Intendencia del Choc(cid:243) y todo el golfo del DariØn, tanto en el noroeste de Antioquia como en el nordeste del Choc(cid:243) y comprende tambiØn una parte lim(cid:237)trofe de la Repœblica de PanamÆ. Si, pues, desde 1868 se consideraba vigente la prohibici(cid:243)n de adjudicar bald(cid:237)os en aquella zona, por estar expresamente destinados a usos pœblicos, el legislador de

1904 desconoci(cid:243) aquella prohibici(cid:243)n y se limit(cid:243), en uso de una atribuci(cid:243)n constitucional, a limitar la apropiaci(cid:243)n de bald(cid:237)os all(cid:237), por extranjeros. O para ser consecuentes con la doctrina atrÆs expuesta, las leyes de 1904 y de 1910, son los œnicos preceptos restrictivos que sobre esa zona y sobre esta materia se han expedido. Leyes Østas que el suscrito, apartÆndose no sin temor de la doctrina sentada por el Consejo de aquel entonces al resolver la pre(cid:237)ndicada consulta, estima hoy insubsistentes, en presencia de lo dispuesto por el art(cid:237)culo 3” de la Ley 57 de 1887 y en relaci(cid:243)n con el nuevo C(cid:243)digo Fiscal que fue promulgado en 1912, en el cual, es bien sabido, se reglament(cid:243) (cid:237)ntegramente la materia. Posteriormente el autor del informe adoptado por el honorable Consejo como soluci(cid:243)n a la consulta del Ministro, rectific(cid:243) sus puntos de vista, y en sereno y meditado estudio que corre publicado en el tomo IX de la Codificaci(cid:243)n Nacional, acept(cid:243) que las mentadas leyes no estÆn vigentes y que no hay reserva para extranjeros en la regi(cid:243)n del Choc(cid:243) DariØn. Porque estÆ cumplida la condici(cid:243)n suspensiva prevista en aquellas Leyes, puesto que con la expedici(cid:243)n del citado C(cid:243)digo, es razonable suponer que quedaron

revisadas y reformadas las leyes y c(cid:243)digos sobre minas y tierras bald(cid:237)as, ya que dicho nuevo C(cid:243)digo, a! regular la organizaci(cid:243)n, administraci(cid:243)n y disposici(cid:243)n de la Hacienda Nacional, y al incluir en Østa los terrenos bald(cid:237)os, dict(cid:243) sobre Østos todas las normas concernientes a su naturaleza, forma de adjudicarlos, consecuencias de este hecho, destinaciones especiales de ellos, y determin(cid:243) ademÆs la naturaleza y el alcance de la reserva territorial del Estado, art(cid:237)culo 107, que estÆ formada hoy, exclusivamente, en concepto de vuestra Comisi(cid:243)n, en relaci(cid:243)n con el suelo de los bald(cid:237)os, no con el subsuelo sobre el cual hay normas restrictivas especiales, por aquellas partes del territorio seæaladas en el art(cid:237)culo 107 del C(cid:243)digo Fiscal, por las zonas intermedias que deben establecer discontinuidad en las adjudicaciones, y por las regiones que leyes posteriores han expresamente destinado a dicha reserva. Con estos mismos fundamentos es inœtil considerar como legislaci(cid:243)n especial» para las zonas de bald(cid:237)os determinadas en el Decreto del 68, las disposiciones de Øste. Luego no tiene aplicaci(cid:243)n aqu(cid:237) el art(cid:237)culo 448 del C(cid:243)digo Fiscal. Por todo lo cual vuestra Comisi(cid:243)n es de concepto que la consulta transcrita al comienzo de este trabajo, debe contestarse as(cid:237): Dados los antecedentes que cita el seæor Ministro de Industrias, no constituye

reserva de la Naci(cid:243)n lo dispuesto en los Decretos de 15 de septiembre de 1868 y nœmero 613 de 1902. Vuestra Comisi(cid:243)n. PEDRO MART˝N QUI(cid:209)ONES Consejo de Estado—Presidencia—BogotÆ, 12 de febrero de 1931. En sesi(cid:243)n de esta fecha fue considerado y aprobado el anterior informe por cinco votos afirmativos contra dos negativos.

EL PRESIDENTE, FELIX CORTES , EL SECRETARIO, ALBERTO

MANZANARES V