CE-SP-1989-04-18
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SP-1989-04-18
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1989
RENUNCIA La renuncia es un acto espontáneo y voluntario por excelencia, nacido de la libre facultad intrínseca que posee la persona natural de hacerlo o no hacerlo. Si no se cumplen estas y otras condiciones, es incuestionable que aquella carece de tales elementos y, por tanto, está viciada y no puede producir los efectos que produciría una dimisión presentada sin coacciones de ninguna especie y contentiva de los restantes elementos de la renuncia regular. TESTIMONIO - Valor probatorio El testimonio humano es un medio de información y prueba de imprescindible ocurrencia, pero como vehículo de verdad peligroso en grado sumo, por lo cual la ley de todo país lo ha rodeado de precauciones, a veces confiadas a la sana crítica del juez y otras veces a normas expresas de experiencia universal. El moderno derecho procesal admite el valor probatorio de una declaración única, pues los testimonios se pesan y no se cuentan por los jueces.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., dieciocho (18) de abril (04) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)
Radicación número: Actor: LUIS RAMON CASTAÑEDA CONTRERAS Demandado: INSTITUTO DE CREDITO TERRITORIAL Referencia: Expediente número R-083. Recurso de anulación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con fecha 24 de abril de 1985.
El señor Luis Ramón Castañeda Contreras, por conducto de apoderado especial
constituido al efecto, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción consagrada en ese entonces en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941, promovió demanda contra el establecimiento público del orden nacional denominado "Instituto de Crédito Territorial —INSCREDIAL—representado por su gerente, en orden a obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le retiró del servicio oficial, y como consecuencia de ella, la condena de reintegro al cargo de jefe de la Sección de Tesorería 2075-09 que desempeñaba el día 14 de junio de 1983, y de pago de los salarios, prestaciones, bonificaciones, indemnizaciones y demás emolumentos dejados de percibir durante el tiempo en que estuviere separado de dicho cargo. Además, la declaratoria de no haber existido solución de continuidad, en los servicios prestados a la entidad demandada, para todos los efectos legales, y en especial para lo relativo a prestaciones sociales y bonificaciones. Fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos:
1. El actor entró a la entidad demandada, el día 9 de noviembre de 1982, en virtud del nombramiento que le fuera hecho por la gerencia de la misma mediante Resolución 2659 de 22 de octubre de ese año.
El cargo que entró a ejercer, fue el de jefe de sección 2075-09 (tesorero general) de la Sección de Tesorería. El día 6 de mayo de 1983, el actor le dirige una comunicación a la señora gerente del INSCREDIAL, en donde pone en su conocimiento 'que con singular sorpresa he sido emplazado por algunos superiores de turno a renunciar de mi
responsabilidad de tesorero, cargo de altísima confianza que usted supo confiar a este modesto servidor hace aproximadamente cinco meses", expresa, además, sus consideraciones sobre los motivos que, a su entender, deben ser causa de la remoción de un tesorero, y concluye expresando: "Como mi interés, como se lo expresé anteriormente no es el de perpetuarme en el cargo, sí tengo la obligación de ilustrarla al respecto sin distorsionar un ápice la verdad, y para el efecto me permito doña María Eugenia poner a su consideración y estudio mis puntos de vista, y a su disposición mi renuncia, determinaciones que dejo a su criterio y respetaré siempre". Mediante Resolución número 1660 de 9 de mayo de 1983, la gerente general del INSCREDIAL designa al doctor Hernando Parra como nuevo jefe de la Sección de Tesorería del Instituto, utilizando para ello la figura del traslado, y dispone que, como consecuencia de ello, al tenor de lo dispuesto en el artículo 107 del Decreto reglamentario 1950 de 1973 quede declarado insubsistente el señor (sic) Luis R. Castañeda C. El actor alega en su demanda que a dicho acto administrativo, precedió una solicitud de la gerencia del Instituto en el sentido de que presentara una renuncia simple y llana, pues no se le podía considerar la presentada de manera motivada, el día 6 del mismo mes y año. Con fecha 13 de mayo de 1983, la gerencia general del INSCREDIAL dictó la Resolución 1782 de 1983, y se aclara en el artículo 2° de la Resolución 1660 precitada, en el sentido de que se le acepta la renuncia al actor "al cargo de jefe
de la Sección de Tesorería".
5. El 14 de junio de 1983, el demandante queda definitivamente desvinculado del servicio oficial, en razón de terminar en esa fecha la entrega total de la dependencia a su cargo.
La sentencia de la sección segunda de la Corporación. En sentencia de 24 de abril de 1985, la sección segunda de la Sala contenciosa de esta Corporación puso término a la acción declarando su caducidad, en consideración a que, entre la fecha de la comunicación de la decisión administrativa impugnada y la de presentación de la demanda en su secretaría, habían transcurrido más de los cuatro meses señalados en la ley para su ejercicio. Esta decisión fue impugnada a través del recurso extraordinario de anulación, vigente en ese momento, y se encontraba en trámite en el momento de los luctuosos acontecimientos del Palacio de Justicia de Bogotá, ocurridos en el mes de noviembre de 1985, durante los cuales el expediente se destruyó totalmente. Por tal causa, y en ejercicio de las facultades concedidas por el Decreto 3825 de 1905, el señor apoderado del actor solicitó oportunamente la reconstrucción del presente proceso, en orden a obtener la declaratoria de nulidad de la sentencia de la sección, atrás mencionada. La sentencia de la Sala Plena de lo contencioso administrativo. En providencia de septiembre 21 de 1988, la Sala Plena de lo contencioso administrativo de esta Corporación anuló la sentencia de 24 de abril de 1985 de la sección segunda de la Sala y ordenó, como consecuencia de ello, la reconstrucción del proceso, en orden a dictar la sentencia que la reemplazara.
El concepto de la agencia del Ministerio Público. Dentro de los trámites adelantados en orden a la reconstrucción del proceso, la Fiscalía Quinta del Consejo, a cargo de la doctora María Eugenia Samper Rodríguez, conceptúa que debe accederse a las súplicas de la demanda, por cuanto considera que, conforme a algunos de los medios de convicción aportados al juicio, la renuncia presentada por el demandante está viciada de nulidad, a términos de los artículos 27 del Decreto ley 2400 de 1968, 110 y siguientes de su Decreto reglamentario 1950 de 1973, indicados como violados, por no tratarse de una renuncia libre y espontánea, sino un acto provocado por la propia administración en donde el demandante prestaba sus servicios. No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala Plena procede a dictar la sentencia, previas las siguientes consideraciones: Es indubitable que la renuncia, forma de producir la cesación definitiva de funciones de los empleados públicos del orden nacional, cuando su aceptación por el nominador se produce de manera regular, no sólo debe ser un acto libre y espontáneo del empleado, sino igualmente una manifestación inequívoca de voluntad. Por ello, la norma legal no sólo expresa que "todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente", renuncia que "se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio", sino que en forma terminante preceptúa que quedan "prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco
o sin fecha determinada o que mediante cualesquiera otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte del empleado" (art. 27 del Decreto ley 2400 de 1968, concordante con los arts. 110 a 116 de su Decreto reglamentario 1950 de 1973). En otras palabras, la renuncia es un acto espontáneo y voluntario por excelencia, nacido de la libre facultad intrínseca que posee la persona natural de hacerlo o no hacerlo. Si no se cumplen estas y otras condiciones —como la de efectuarse de manera escrita e inequívoca, con fecha determinada o precisa, y sin anticipación al momento en que el funcionario realmente lo desea hacer de manera libre y espontánea—, es incuestionable que aquella carece de tales elementos y, por tanto, está viciada y no puede producir los efectos que produciría una dimisión presentada sin coacciones de ninguna especie y contentiva de los restantes elementos de la renuncia regular. Por todo lo anterior, esta Corporación, a través de su sección segunda, ha expresado en diversas oportunidades, lo siguiente que conviene transcribir por cuanto recoge el criterio jurisprudencial reiterado del Consejo en los últimos quince años. Ha dicho la precitada sección: El artículo 27 del Decreto 2400 de 1968 señala que la renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio, prohibiendo el inciso 4° del mismo artículo las renuncias en blanco, sin fecha determinada o que en cualesquiera otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte
del empleado. Quiere el legislador que la voluntad de dimitir a un cargo esté libre de toda coacción o vicio que pueda desvirtuar esa intención de separarse del servicio. Si el empleado es de libre nombramiento y remoción y para el buen servicio de la administración se hace indispensable su remoción, no es necesario recurrir al sistema inveterado, pero vicioso e ilegal, de exigir la renuncia, ni menos con amenazas que coartan la libertad del empleado para tomar una decisión de tal trascedencia. "La motivación implícita que contiene el acto acusado al aceptar una renuncia que no tiene el carácter de tal, no se ajusta a la realidad y por ende, dicho acto adolece de un falso motivo que lo hace nulo (sentencia de febrero 20 de 1979, consejero ponente Samuel Buitrago Hurtado, Anales de 1979, Tomo XCVI, expediente 1180)". La renuncia de un cargo público así como su aceptación debe ser un acto plenamente voluntario para que genere la totalidad de los efectos propios de ella. Cuando una persona es designada para un cargo se establece un vínculo entre ella y el Estado en virtud de la manifestación de voluntad de éste y la manifestación de voluntad del nombrado. Esa vinculación no puede romperse sino en la misma forma en que se estableció, esto es, por medio del acto voluntario de la renuncia y del acto voluntario de la aceptación. De manera que cuando no existe voluntad en el agente para separarse del cargo que desempeña, pero sí el ostensible propósito de la administración de forzar la renuncia mediante el empleo de sistemas que harían imposible la continuidad en el empleo, como aquí ha
ocurrido, no puede hablarse de que el acto de renuncia haya sido voluntario. Y tampoco la simple manifestación de dejar en libertad al superior o a una junta directiva para disponer de un cargo debe entenderse como renuncia (sentencia de 19 abril de 1979, ponente Samuel Buitrago Hurtado, Anales de 1979, tomo XCVI, exp. 1302) —subrayas fuera del texto—. El vínculo que une a los empleados públicos de libre nombramiento y remoción con el Estado, puede romperse de dos maneras por parte del funcionario investido de esa facultad: bien declarando insubsistente su nombramiento, ora aceptando regularmente la renuncia. Sin embargo, como queda demostrado en el presente caso, el señor superintendente no adoptó ninguno de estos medios que la ley consagra, sino que prefirió provocar una renuncia colectiva de todos los abogados de su dependencia, para aceptar únicamente la del doctor..., la cual por no haber sido libre, espontánea o voluntaria, sino el resultado de una expresa y perentoria exigencia se torna ineficaz e inválida, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, siendo nulo, en consecuencia, el acto de aceptación que tuvo origen en ella" (sentencia de agosto 25 de 1976, ponente Alvaro Orejuela Gómez, exp. 555, Anales de 1976, tomo XCI, pág. 393). Establecido así el criterio jurisprudencial de esta Corporación sobre los elementos que hacen válida la renuncia presentada por un empleado público y las consecuencias de no tener uno de ellos o todos, precisa entonces establecer si de
los medios de prueba aportados al proceso, surge de manera nítida e incontrovertible que el actor al presentar su dimisión el día 6 de mayo de 1983, lo hizo coaccionado por sus superiores, que conlleve a la conclusión de que el acto de aceptación de ella esté viciado de nulidad que deba ser declarada por el Consejo como medio para disponer el restablecimiento del derecho. Como bien lo expresa la colaboradora fiscal en su concepto, de los elementos de convicción aportados al juicio por el actor —la parte demandada no lo hizo y se limitó a alegar que se estaba en presencia de un funcionario de libre nombramiento y remoción que podía ser declarado insubsistente sin motivación, proponiendo además la declaratoria de caducidad de la acción que finalmente logró de la sección segunda en su sentencia anulada por la Sala Plena—, sólo sirven para aclarar el aspecto controvertido, el testimonio rendido por el señor Darío Pardo Torres, superior inmediato del empleado separado del cargo, y la propia carta de renuncia, fechada el 6 de mayo de 1983, o sea, tres días antes de que se produjera la resolución de insubsistencia, aclarada posteriormente el día 13 del mismo mes y año, en el sentido de aceptar la renuncia presentada. El señor Darío Pardo Torres, en su testimonio (fl. 34 del exp., fl. 60 al parecer del proceso destruido) manifiesta que es cierto que el doctor Augusto César Ariza Meóla, subgerente financiero del INSCREDIAL y como tal jefe del actor y de él, en presencia suya le solicitó al demandante Castañeda Contreras, la renuncia al
cargo de tesorero general "debido a que básicamente necesitaba el cargo", lo que procedió a hacer el actor algún tiempo después. También expresa que el demandante era un funcionario 14cumplidor de su deber y atento a cualquier insinuación de sus superiores como era su deber, para que se le diera la imagen, buen funcionamiento y desarrollo normal de sus funciones. Esa declaración viene a ratificar el encabezamiento de la comunicación que el actor le dirige el día 6 de mayo de 1983 a la señora gerente general del INSCREDIAL, en donde le expresa que "con singular sorpresa he sido emplazado por algunos superiores de turno a renunciar de mi responsabilidad de tesorero, cargo de altísima confianza que usted supo confiar a este modesto servidor... ", razón por la cual concluye que pone a su "disposición mi renuncia", determinación "que dejo a su criterio y respetaré siempre". El testimonio del supuesto solicitante de la renuncia, doctor Ariza Meóla, subgerente financiero de la demandada, fue solicitado por el apoderado del actor, pero al parecer no se recepcionó en su oportunidad, sin saberse a ciencia cierta por qué razón o causa. Tal testimonio era trascendental para dilucidar la controversia, como es apenas lógico pensar. Para llegar a una conclusión sobre el testimonio rendido por el señor Darío Pardo Torres, es necesario que previamente la Sala se pronuncie sobre la tacha formulada contra aquel por parte del apoderado del establecimiento demandado, durante el término para alegar de conclusión. Esa tacha, fundada en presuntas circunstancias que afectan su credibilidad o imparcialidad, consistentes ellas,
fundamentalmente, en el hecho de haber sido el testigo empleado del Instituto demandado y haberse retirado o haber sido retirado —de nada de ello hay prueba en el proceso—, lo cual —según el proponente de la tacha— afecta su credibilidad e imparcialidad, no podrá ser considerada por la Sala en esta oportunidad, que es en la cual la ley ordena apreciarla y tomar una decisión (art. 218 del C. de P. O, en razón de que la misma disposición que faculta a cada parte para tachar los testigos citados por la otra o por el juez, señala como oportunidad para hacerlo por escrito "antes de la audiencia señalada para la recepción del testimonio" u "oralmente dentro de ella", y así no se hizo por el señor apoderado de la demandada; como se dijo atrás, la tacha se formuló durante el término de traslado a las partes para alegar de conclusión. En consecuencia, no se entra a considerar la tacha propuesta contra el precitado testigo, lo cual no obsta para que la Sala aprecie dicho testimonio como sospechoso, si en su concepto hay de por medio razones de parentesco, dependencia, sentimiento o interés con relación a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas, que afecten su credibilidad o imparcialidad. No hay dentro del proceso ningún elemento de juicio que lleve a la Sala a considerar el testimonio del señor Pardo Torres como sospechoso, en razón de parentesco existente entre él y la parte actora, dependencia, sentimiento o interés de algún tipo con relación a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas como las invocadas por el apoderado del INSCREDIAL en su
alegato de conclusión sin respaldo probatorio alguno, y por ello, la Sala entrará a definir la controversia, teniendo para ello en cuenta el indicado testimonio y la propia comunicación de renuncia. El testimonio humano —una de las pruebas más controvertidas en el mundo jurídico— es un medio de información y prueba de imprescindible ocurrencia, pero como vehículo de verdad peligroso en grado sumo, por lo cual la ley de todo país lo ha rodeado de precauciones, a veces confiadas a la sana crítica del juez y otras veces a normas expresas de experiencia universal. Las disposiciones contenidas en los artículos 215, 216, 217, 226, 227, 228 y 230 del Código de Procedimiento Civil, confirman esta aseveración. Pero, además, la fuerza probatoria de un testimonio puede estar aumentada o disminuida en razón de determinadas circunstancias. Bentham afirma, por ejemplo, que esa fuerza probatoria puede disminuirse por: 1° la fuente misma de que emana, y 2° la forma en que se obtiene. Por la fuente, la credibilidad del testigo se disminuye por todas las circunstancias que denuncian alguna imperfección en sus cualidades intelectuales o en sus cualidades morales. Por la forma, cuando dejan de observarse en la recepción del testimonio una variedad de procedimientos empleados como medios de seguridad: la recepción bajo juramento, el interrogatorio de viva voz, las respuestas impremeditadas, el careo, etc. Por el contrario, la fuerza probatoria del testimonio se ve aumentada, según la fuente de que emane el testimonio. Así el dicho de un testigo que pertenezca a una clase superior al nivel común, de una condición que permita presumir una
educación más cuidada, mayor responsabilidad, más sensibilidad para el honor, en una palabra un testigo conocido; no ofrece dudas que la calidad del testigo influye en la fuerza de su testimonio. Por otra parte, otra fuente de aumento en la fuerza probatoria, fuente más segura, es la del número de los testigos. Ese modo de acrecentamiento —dice el tratadista citado— puede calcularse con precisión aritmética; pero lo que no resulta posible es determinar en qué consiste una proporción equivalente entre un número de testigos ordinarios y un número más reducido de testigos de calidad superior. Una tercera fuente que aumenta hasta un grado indefinido la fuerza probatoria del testimonio, es la adición al mismo de la clase de pruebas denominadas pruebas materiales y pruebas circunstanciales. Pues bien, aplicando lo anterior al testimonio producido en este proceso y teniendo en cuenta, por otra parte, que, contra lo que proponía el famoso jurista inglés atrás citado, adverso al valor del testimonio único, el moderno derecho procesal admite el valor probatorio de una declaración única, pues los testigos se pesan y no se cuentan por los jueces, para la Sala es incuestionable el valor probatorio del dicho señor Pardo Torres, en orden a establecer la existencia de una renuncia provocada o exigida, que, por lo mismo, le quita el carácter de tal, y vicia de nulidad el acto administrativo de aceptación de ella. Y es incuestionable el valor probatorio del indicado testimonio, por las siguientes consideraciones: 1° El testimonio viene a ratificar lo que, desde el mes de mayo de 1983, el actor denunciara a la jefe máxima del servicio: que se le estaba presionando para que
presentara renuncia del cargo que ejercía, ante lo cual, no obstante que los motivos o causales de retiro de un tesorero deben ser otros, se veía precisado a poner a su consideración y disposición su renuncia, dejando a su criterio la determinación. En otras palabras, existe perfecta concordancia entre lo expresado en dicha comunicación y el testimonio, no obstante el lapso transcurrido entre una y otro. 2° Se trata de un testimonio responsivo, exacto y completo, condiciones deseadas por el legislador para que valga después como prueba. 3° El deponente da la razón de su dicho: era el jefe de la división a la cual pertenecía la sección a cargo del demandante, y en su oficina y en su presencia, el subgerente financiero de la demandada, le solicitó o exigió la renuncia al señor Castañeda Contreras, por cuanto necesitaba de dicho cargo. 4° No aparecen en el proceso acreditadas circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad tales como las relativas a parentesco, dependencia, sentimiento o interés con relación a las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. 5° El Instituto demandado, en ningún momento del juicio, pretendió desvirtuar la aseveración de la parte actora de que se le había coaccionado para que presentara la renuncia. En efecto, no sólo no aportó prueba alguna en orden a demostrar que la renuncia del actor había sido un acto libre y espontáneo, sino que ni siquiera el señor apoderado del INSCREDIAL comparece a las audiencias públicas en donde se recepcionaron los testimonios, en orden a contra interrogarlos, lo que denota una falta de cumplimiento de sus deberes
profesionales o un reconocimiento tácito de que lo que allí se pudiera afirmar por los testigos, en relación con la renuncia, estaba acorde con lo realmente acontecido. 6° Quien rinde el testimonio a que nos venimos refiriendo, es un profesional de la contaduría, es decir, un testigo de mayor calidad a una persona común que no ha cursado estudios superiores. En síntesis, para la Sala aparece claro que efectivamente existió una renuncia provocada o exigida, que, por consiguiente, no reunía los requisitos de ley, y que, por tanto, no podía ser aceptada por la administración, sin desconocer los ordenamientos de ley en que se fundamenta la demanda. Pero es que, además, analizando con algún detenimiento la comunicación de renuncia de mayo 6 de 1983 suscrita por el actor, se encuentra que con ella se desconoce igualmente la norma invocada, o sea, el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, que prohibe las renuncias sin fecha determinada o que mediante cualesquiera otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte del empleado, y considera que en esos eventos carecen en absoluto de valor. En efecto, el renunciante expresa en su comunicación lo siguiente que implica lo prohibido por la norma precitada: "y para el efecto me permito doña María Eugenia poner a su consideración y estudio mis puntos de vista, y a su disposición mi renuncia, determinaciones que dejo a su criterio y respetaré siempre". En otras palabras, el empleado no manifiesta de manera libre y espontánea su decisión de separarse del cargo, ni la fecha en que considera que debe producirse ese retiro,
sino que se remite al criterio y decisión de la jefe del servicio. Por todo lo expuesto, la Sala considera que las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar. De acuerdo con ello, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Declárase la nulidad de las Resoluciones números 1660 y 1782 de 9 y 13 de mayo de 1983, proferidas por la gerencia del Instituto de Crédito Territorial, en cuanto por ellas se declaró insubsistente el nombramiento recaído en la persona del señor Luis Ramón Castañeda Contreras, para el empleo de jefe de sección 2075-09, y se aclara que se trata es de aceptar la renuncia presentada por el mismo. Segundo. Condénase al Instituto de Crédito Territorial, establecimiento público del orden nacional a reintegrar al señor Luis Ramón Castañeda Contreras, al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual o superior categoría dentro de la entidad. Tercero. Condénase al mismo establecimiento público a liquidar y pagar al señor Luis Ramón Castañeda Contreras, los sueldos, primas, bonificaciones, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el 15 de junio de 1983, en que se produjo su separación definitiva del servicio, hasta su real reincorporación al mismo como consecuencia de lo dispuesto en esta providencia. Cuarto. Declárase que no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados al Instituto de Crédito Territorial por el actor, para todos los efectos
legales y en especial para lo relativo al reconocimiento y pago de prestaciones sociales y bonificaciones durante el tiempo que permaneció por fuera del servicio. La presente providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala. Copíese, notifíquese, cúmplase y devuélvase a la sección de origen.
