CE-SP-2243-RAD1988-NA042
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SP-2243-RAD1988-NA042
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1988
DERECHO A LA ACCION Fundamento constitucional. Es un derecho público abstracto que se apoya en el artículo 45 de la Constitución y su violación tendría el carácter de sustancial.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE Bogotá, D. E., dos (02) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
Radicación número: A-042
Actor: ESTRUCO S. A Demandado: Referencia: recurso de anulación.
El apoderado judicial de la sociedad Estruco S. A. (antes Estruco Ltda. ), interpuso recurso extraordinario de anulación contra la sentencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 21 de mayo de 1987, en la cual se declaró inhibida para decidir sobre el fondo de la litis por ineptitud sustantiva de la demanda, que interpuso la citada compañía contra el Instituto de Seguros Sociales, en razón del Acta número 059 de 14 de junio de 1982, de la Junta Administradora del mismo, en la cual "se rechazó, o no se tuvo en cuenta o se excluyó, la propuesta del contrato de la sociedad Estruco Limitada, y por consiguiente se descartó la celebración del respectivo contrato administrativo con la misma sociedad, referente a la licitación número 00-39-81 Construcción Clínica ISS Manizales". Para una mejor comprensión del tema es preciso relatar que las peticiones de dicha demanda, en resumen, consistieron en que se hicieran las siguientes declaraciones: Primera: El acto administrativo de la Junta Administradora de la Junta del Instituto de Seguros Sociales, que consta en el Acta 059 de la sesión celebrada el 14 de
junio de 1982. (Cuyo contenido ya se indicó)"fue acto arbitrario, ilícito e ilegal".
Subsidiaria de la anterior: El acto administrativo de la Junta Administradora del Instituto de Seguros Sociales (el mismo que ya se describió)... ". . . es nulo por ilegal".
Segunda: "El Instituto de Seguros Sociales pagará a la sociedad Estruco Ltda., el valor de los perjuicios sufridos por ésta, a causa del acto administrativo o conducta administrativa descrita en esta demanda, perjuicios que comprenden el lucro cesante y el daño emergente, etc.".
La acción, que se inició el 3 de noviembre de 1982, fue calificada por el demandante en los siguientes términos: "Esta es la indemnizatoria del perjuicio a que se refieren, la parte final del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 28 del Decreto Ley 528 de 1964". Con fundamento en el artículo 16 de la Constitución Nacional y con apoyo en jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, respaldó sus peticiones haciendo una amplia exposición sobre la teoría de la responsabilidad extracontractual del Estado y su aplicación en nuestro medio jurídico. La sentencia de 21 de mayo de 1987 recogió los planteamientos de la señora Fiscal Segunda ante esta Corporación, quien a su turno había aceptado en gran parte los del apoderado de la entidad oficial demandada y puede sintetizarse su concepto en lo siguiente: Observó que el acto acusado, o sea, el Acta número 59 de 14 de junio de 1982 de la Junta Administradora del Instituto de Seguros Sociales, era una simple decisión
de trámite, pues el verdadero acto administrativo que puso fin a la licitación y que encierra verdadera decisión administrativa, fue la Resolución número 2749 de 25 de junio de 1982, acto este que no fue demandado y que sería el causante del perjuicio que se pretende reclamar. Por su parte la sentencia observó que la contratación administrativa se regía en esa época por el Decreto 150 de 1976, de cuyos artículos 26, 158 y 159, así como de los relativos al funcionamiento interno del Instituto de Seguros Sociales, como el literal ñ) del artículo 55 del Decreto 1650 de 1977, que atribuía a la Junta Administradora la función de "autorizar al Director General para celebrar contratos", se concluye que la Junta Administradora carecía de facultad legal para adjudicar contratos y que, en consecuencia, el verdadero "acto generador del supuesto daño no es el acusado, sino la Resolución 2794 de 25 de junio de 1982". Sobre estas bases se consideró que la acción de reparación directa propuesta por el demandante, con base en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo de 1941, no es procedente porque el perjuicio se deriva de un acto administrativo. "Tampoco es procedente proponer en la misma demanda que se declare la responsabilidad de la administración por un hecho o acto, como petición principal, y como subsidiaria que se declare la nulidad de un acto administrativo, porque cada una de ellas se produce como consecuencia de la interposición de diferentes acciones. La primera, se relaciona con la acción de reparación directa y la segunda con la acción de plena jurisdicción, actualmente denominada de
restablecimiento del derecho, las cuales se excluyen entre sí y no se pueden acumular en una misma demanda". "Es claro entonces que la lesión del derecho del impugnante se produjo en razón de un acto de la administración y no por un hecho u operación administrativa como equivocadamente se plantea en la demanda y por lo tanto, la acción propuesta de reparación directa no es la procedente. La demanda ha debido ser planteada impugnando el acto o actos generadores del perjuicio en acción de restablecimiento del derecho" (Vista fiscal número 076 de diciembre 2 de 1986). Estos fueron, en resumen, los motivos aducidos para declararse como en efecto lo hizo la Sección Tercera, inhibida para decidir sobre el fondo.
Impugnación a la sentencia: El recurrente funda el recurso extraordinario en las siguientes consideraciones resumidas: Primer cargo: Falta de aplicación del inciso 2º del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, que por hacer parte de disposiciones de orden público, tienen efecto y ejecución inmediata.
Segundo cargo: Interpretación errónea del artículo 158 del Decreto 150 de 1976.
Tercer cargo: Falta de aplicación del artículo 170 del Decreto 01 de 1984, siendo posible su invocación mediante recurso extraordinario de anulación por tratarse de una disposición de orden público.
Cuarto cargo: Violación directa de los artículos 16, 20 y 163 de la Constitución
Nacional.
Consideraciones: En fallo de 12 de julio de 1988 —expediente número 095— con ponencia del Consejero doctor Irisarri Restrepo se expresó lo siguiente:
"Ha dicho esta Sala que si la sentencia impugnada mediante el recurso extraordinario de anulación no es de mérito, vale decir, estimatoria o desestimatoria de las pretensiones, sino inhibitoria, la violación de la norma sustantiva no podrá ser, en principio, sino indirecta. En efecto, en fallo de 11 de noviembre de 1987 (Expediente número R-063. Actor: Adela de Jesús Rivera viuda de Arias), con ponencia del señor Consejero Betancur Jaramillo se expresó así la Corporación: "Sólo cuando el juzgador considera que se dan los presupuestos para la sentencia de mérito podrá violar con su decisión directamente la ley sustantiva que consagra el derecho pretendido, si no la aplica, la interpreta erróneamente o la aplica indebidamente. Porque, en el caso contrario, el obstáculo procesal que reconoce el juzgador como impedimento de este fallo de mérito no le permite hacer la subsunción de los supuestos de hecho alegados en los supuestos de la norma que consagra el derecho reclamado. Y al no hacerlo no podrá hablarse de que violó directamente unas normas que no pudo en forma alguna considerar. "Lo expuesto da a entender que el recurso no podrá prosperar porque la violación directa de la norma sustantiva no pudo darse en la hipótesis propuesta". No obstante que el anterior criterio reiterado bastaría para despachar desfavorablemente el recurso, la Sala para mayor ahondamiento procede a estudiar los argumentos del recurrente.
Primer cargo: La doctrina y la jurisprudencia consideran que las disposiciones constitucionales son de carácter sustancial; sin embargo, el artículo 197 del
Decreto 01 de 1984 distingue para los efectos del recurso extraordinario de anulación, entre las infracciones a tales preceptos y las infracciones a la ley sustancial. Procede, pues examinar si del segundo inciso del artículo 83 del Decreto 01, que se ha señalado como violado, surge un derecho sustancial o indica un procedimiento y si es aceptable, tratándose como sucede en este caso, de una demanda interpuesta antes de expedirse el nuevo Código y producida la sentencia acusada, después de ello. Se considera que es procedente el recurso extraordinario de anulación en este caso, porque se interpuso contra sentencia proferida por la Sección Tercera, el 21 de mayo de 1987, con fundamento en el Decreto 01 de 1984. El demandante indica como violado en forma concreta el segundo inciso del artículo 83 que contiene la definición de los actos administrativos en los siguientes términos: "Son actos administrativos las conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo o inmediato la voluntad o inteligencia". El propósito del demandante al indicar esta norma como violada, es el de resaltar que, conforme al mismo artículo, los actos administrativos están sujetos a control jurisdiccional, en la misma forma como lo está toda la actividad administrativa. Y, como consecuencia, que el acto indicado por la demanda, contenido en el Acta número 59 de junio 14 de 1982 de la Junta Administradora y con el cual se excluyó a la firma Estruco Limitada de la licitación para contratar una obra, eso constituye un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional y que, al ser
desechado en la sentencia acusada, fue por ende desconocido y vulnerado el derecho a atacarlo. No obstante la indiscriminada utilización que nuestro legislador ha hecho de los conceptos de "acción" y de "pretensión", hasta el punto que en el Decreto 01 de 1984, volvió a denominar y clasificar las acciones en consideración a las pretensiones puede afirmarse que el derecho a la "acción" entendido en forma genérica, está dentro del catálogo de los derechos del ciudadano, sustentando en el derecho de petición del artículo 45 de la Constitución y cuyo carácter público, autónomo y abstracto, es reconocido por nuestras normas positivas con las mismas características generales que le atribuye la doctrina universal. Estos atributos de la acción, como derecho, los reconoció esta Corporación en el ya clásico fallo de 21 de agosto de 1972, cuando expresó: "Se concibe así la acción como un derecho público, abstracto, individual y autónomo, desarrollo específico del derecho de petición, reconocido latus sensu por el artículo 45 de la Constitución, de ocurrir a la jurisdicción y obtener una decisión, favorable o desfavorable, como culminación del proceso cuya realización, eminentemente pública, a causa de que tiene por objeto asegurar la vigencia de la legalidad, constituye su finalidad". Pensando estrictamente dentro de este criterio es posible suponer la ocurrencia de una sentencia con sentido inhibitorio que viole el derecho de la acción, entendido éste como la facultad ciudadana de acudir ante los órganos estatales encargados de administrar justicia y de obtener una decisión. En este sentido puede aceptarse la posible violación de un derecho sustancial, de carácter constitucional,
susceptible de debate a través del recurso extraordinario de anulación. No se descarta la posible ocurrencia de un acto arbitrario en tal sentido que implicara infracción directa del artículo 45 de la Constitución, que como todas las disposiciones de este estatuto, tiene carácter sustancial. Pero, lo que generalmente sucede y en casos como el planteado en esta ocasión, es la falla del ciudadano en la utilización de los medios establecidos en la ley para lograr la actividad jurisdiccional, o lo que es lo mismo, la falta de los presupuestos procesales necesarios para que se establezca válidamente la relación jurídico procesal. Se traslada así el debate al ámbito procedimental, campo en el que, como se dijo, no puede desarrollarse el recurso extraordinario de anulación, el cual está reservado a las infracciones de la ley sustancial, no de la procedimental. De manera que no puede confundirse el derecho genérico a la "acción" con la posibilidad de lograr una pretensión específica, regulada en la ley, pues para ello es necesario satisfacer las condiciones particularmente exigidas por la misma; este concepto se deduce del mismo artículo 83 invocado, cuando dispone que la actividad administrativa estará sujeta al control jurisdiccional, pero que ese control se ejercerá "en los términos previstos en la Constitución, en las leyes y en este Código", con lo cual estableció de antemano una clara sujeción a las reglas sobre presupuestos procesales, términos y demás aspectos propios de los procedimientos. De esto se deduce que, salvo las excepciones consagradas en la misma ley, toda la actividad administrativa, desarrollada por medio de actos y
hechos allí definidos, está sujeta al control jurisdiccional, pero que éste está regulado por la Constitución y las leyes, incluido el mismo código de la materia, que prescribe términos, requisitos y condiciones que configuran la llamada ley procesal. La demanda presentada el día 3 de noviembre de 1982, clasificó la "acción" o "pretensión" intentada, en los términos del artículo 68 de la Ley 167 de 1941 y del artículo 28 del Decreto 528 de 1964 que, como se recuerda, consagrada la acción para pedir indemnización de perjuicios, cuando la causa de violación era un hecho o una operación administrativa, no siendo necesario pedir la declaratoria de nulidad de un acto, sino de demandar directamente a la Administración. No es necesario profundizar en el concepto de acto administrativo, para convenir con el demandante que con relación a algunas determinaciones de la Junta Administradora del Instituto de Seguros Socíales, adoptadas en la sesión de 14 de junio y consignadas en el Acta número 59, pueden calificarse de actos administrativos, técnica y legalmente susceptibles de impugnación por la vía jurisdiccional. Pero en el caso planteado, la impugnación no sólo se refirió a esos actos, sino que iba aparejada de la petición de indemnización por no haber recibido la adjudicación de un contrato, que fue resuelta definitivamente en otro acto administrativo: La Resolución número 2749 de 25 de junio de 1982, la cual no fue impugnada por el actor. La Sección Tercera del Consejo de Estado mediante la sentencia que es objeto del recurso extraordinario de anulación, se declaró inhibida para proferir una de
mérito porque estimó que resultaba contradictorio, por una parte calificar el "acto administrativo" la determinación contenida en el Acta número 59 de la Junta, para pedir primero la declaratoria inocua de ser un "acto arbitrario, ilícito e ilegal" y luego, en forma subsidiaria, de ser "nulo por ilegal", y pedir a continuación la indemnización de los perjuicios sufridos a causa de ose acto administrativo, por la vía establecida en la ley procesal para reclamar los perjuicios causados por hechos, con relación a los cuales no cabe la declaración de nulidad. La sentencia estimó que como no era posible prescindir de las características de una u otra pretensión, ni tampoco de las formalidades y presupuestos a que está sujeta cada una de ellas, como el término de caducidad, la demanda no se encontraba en forma, lo que hacía imposible proferir una decisión de mérito. Con relación a este cargo en su concepto de fondo número 054 de abril 21 de 1988 "la Fiscalía observa que, la decisión del fallo de instancia, se fundamentó en que el acto demandado no fue el que ocasionó el supuesto daño alegado por el demandante y no por haberle suprimido su carácter de acto administrativo a aquél; a tal conclusión hubo de llegar la Sala tan sólo en el momento de proferir sentencia definitiva, toda vez que, contra lo que afirma el recurrente, la providencia de fecha abril 2 de 1984, expresa, refiriéndose a la demanda, que ella se dirigió exclusivamente a obtener la nulidad de un presunto acto administrativo, pero si se aceptara que el recurrente tenía razón, tampoco era obligatorio para la Sala entrar
a estudiar la legalidad de un acto que a juicio de la misma no ocasionó perjuicio alguno y que fue demandado equivocadamente". De lo anterior surge claramente que la sentencia acusada tiene un fundamento exclusivamente de índole procesal que escapa a los alcances del recurso extraordinario de anulación y que, por lo mismo, en manera alguna infringió el artículo 83, inciso 2º del Decreto 01 de 1984.
Segundo cargo: Disponía el artículo 158 del derogado Decreto 150 de 1976: "Los contratos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta se adjudicarán y suscribirán por el respectivo Gerente, Director o Presidente y están sujetos a la previa autorización o la a la aprobación posterior de la correspondiente Junta o Consejo Directivo, según sobre lo que el particular provean sus normas orgánicas".
Esta norma se refería a la facultad de contratar de los directores o gerentes, con la previa autorización de las Juntas o Consejos Directivos, o con su posterior aprobación. La sentencia, después de recordar que todos los actos relacionados con la contratación administrativa, estuvieron regulados por la normatividad que recogía entonces el Decreto 150 de 1976, en especial sus artículos 26, 158 y 159, así como por parte del artículo 55 del Decreto 1650 de 1977, sobre estructura del Instituto de Seguros Sociales, concluyó que la Junta no tenía facultad legal alguna para adjudicar ningún contrato, sino simplemente al de autorizar al Gerente, tal
como lo dispone el artículo transcrito, para concluir que el acto generador del supuesto daño, no fue el acusado y contenido en el Acta número 59, sino la Resolución 2749 de junio 25 de 1982, en virtud de la cual, resolvió adjudicar la licitación a otro proponente, que no fue cuestionada. No se observa ninguna errada interpretación del citado artículo y menos que hubiera sido directamente infringido, porque está claro que en la reunión de la Junta se autorizó al Director General para adjudicar y suscribir el respectivo contrato con firma distinta de la demandante (pág. 8 del Acta número 5°) y posteriormente, el Director dictó la Resolución 2749 de junio 25 de 1982, por medio de la cual resolvió "adjudicar" la licitación con los efectos que le daba el artículo 27 del estatuto contractual. Esta resolución no fue una simple "comunicación" a los demás proponentes (como lo afirma el demandante), sino el verdadero acto de adjudicación y por tanto el reclamo de los posibles perjuicios que éste hubiere producido, ha debido iniciarse con su impugnación y no con la de los actos previos de autorización al Director. La Fiscalía en su concepto ya mencionado, concluye sobre este particular: "Encontramos en el proceso de licitación dos personas diferentes que desarrollan funciones diferentes, de una parte, la Junta Administradora del Instituto de Seguros Sociales, otorgó la autorización al Director General del mismo y de otra el último de los nombrados, fundamentándose entre otras consideraciones, en la autorización, adjudica la licitación pública.
"El recurrente queriendo demostrar la supuesta interpretación errónea, cambia las competencias de la Junta y del Director General, lo que desde luego tampoco le permite a este cargo prosperar".
Tercer cargo: "No es posible de acuerdo con la norma citada —dice el libelista refiriéndose al artículo 170 del Decreto 01— que se dicte sentencia inhibitoria, o sea que el Código Contencioso Administrativo en ninguna forma da la posibilidad al juzgador para que se abstenga de resolver sobre el fondo de la litis".
Según el impugnador, el legislador quiso impedir que luego de un largo debate procesal se adujera por parte de la jurisdicción la imposibilidad de dictar sentencia de mérito por razón de aspectos procesales que pudieron ser controlados desde la iniciación del litigio. Afirma que existen diversas oportunidades previas al fallo definitivo, dentro de las cuales, por economía procesal, el Juez, o las partes pueden impugnar la viabilidad de la acción incoada. Fácilmente se observa que el terna también se coloca en un terreno de procedimiento, el cual, como se dijo, es ajeno al recurso extraordinario de anulación. No obstante, se aclara que el artículo 170 regula el contenido de la sentencia como culminación de un proceso, bajo el supuesto de que éste haya sido normal, o sea, que se hubiera trabado la relación procesal en forma regular. Es cierto que el Juez debe controlar que se establezca válidamente la relación jurídicoprocesal, mediante la verificación de la existencia de los presupuestos procesales antes de admitir la demanda. Pero si este ideal no siempre se logra por culpa del demandante en muchos
casos, como el que ocupa la atención de la Sala, ello no obsta para que su falta también deba examinarse en el momento procesal de decidir porque ella impide proferir sentencia de mérito, en virtud del principio del debido proceso. La Fiscalía Segunda, mediante consideraciones similares, concluye "que el artículo 170 mencionado, tan sólo es aplicable a las sentencias de mérito, productos de una acción viable, lo cual está suficientemente comprobado no se presentó en este caso". Se concluye de lo anterior que este cargo tampoco prospera.
Cuarto cargo: Violación de los artículos 16, 20 y 163 de la Constitución.
Luego de exponer el sentido del artículo 16 de la Carta en cuanto a la protección de la vida, honra y bienes de los particulares, es del resorte de las autoridades, pero también en segundo plano de la Rama Jurisdiccional, con apoyo en valiosa jurisprudencia sobre la naturaleza de los actos jurisdiccionales, considera el recurrente que al no haberse proferido sentencia de fondo, resultó infringida esa disposición y también el artículo 20 de la Constitución. Agrega que el artículo 163 de la Carta, no significa que se le esté dando posibilidad al juzgador de dictar sentencia en la cual se abstenga de resolver el fondo de la litis. Como puede apreciarse por la resumida presentación del cargo, se fundamenta en que la sentencia recurrida infringió las disposiciones constitucionales invocadas porque ellas no contemplan y, por el contrario, se contraponen a la sentencia inhibitoria. Pero, en primer lugar, los artículos 16 y 20 de la Constitución, regulan materias completamente diferentes de las meramente procesales: El deber de las
autoridades de proteger la vida, honra y bienes de los particulares (art. 16) y el principio que obliga a los funcionarios a responder por las infracciones y las extralimitaciones (art. 20). En segundo término, el artículo 163 de la Constitución que impone el deber de motivar las sentencias, no fue contrariado sino observado por la sentencia recurrida porque, como lo expresa la Fiscalía "no cabe duda que la sentencia impugnada estuvo suficientemente motivada y su parte resolutiva acorde con su propia motivación". Además como se expresó antes, la sentencia inhibitoria, aunque de carácter excepcional, se explica por el principio del debido proceso que tiene por fundamento el artículo 26 de la Constitución: El juzgamiento debe efectuarse mediante la observancia de las formas propias de cada juicio o proceso y si en el momento procesal de decidir, se verifica la falta de uno de los presupuestos, entendidos como los requisitos indispensables para que exista un proceso regular, la sentencia de conformidad con la jurisprudencia y doctrina, debe ser inhibitoria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: No prospera el recurso de anulación contra la sentencia de 21 de mayo de 1987, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación. Copíese, notifíquese, comuniqúese y archívese. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
