CE-SP-230-1924-05-28

REGISTRO DE ESCRUTINIOS – Requisitos para Representantes al Congreso Nacional

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: RAFAEL ABELLO SALCEDO Bogotá, mayo veintiocho (28) de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: JOSE DE J. ANGEL H Demandado: Referencia: Sentencia en el juicio de nulidad de los registros de escrutinio verificados por el Jurado Electoral del Municipio de Nimaima en la elección de

Representantes al Congreso Nacional. Con fecha 21 de mayo de 1923 el señor José de J. Angel H. pidió al Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Bogotá que se declare que son nulos los registros de escrutinio verificados por el Jurado Electoral del Municipio de Nimaima de este Departamento, escrutinios que tuvieron lugar el día 17 del corriente mes de mayo, por razón de las votaciones verificadas el domingo 13 del mismo mes y año (1923) para elegir Representantes al Congreso Fundó su pedimento en el hecho de que en el Municipio de Nimaima, por los datos obtenidos, consignaron un número superior de votos al de ciudadanos hábiles para sufragar según el censo vigente, más un 5 por 100 anual en que se considera el aumento de población; y adujo como causa de derecho la disposición del artículo 3° de la Ley 80 de 1922 y las demás disposiciones pertinentes. Abierto el juicio a prueba, trajo el autor, debidamente autenticado, el censo de población de la República levantado el 14 de octubre de 1918, en el cual está

detallado los individuos hábiles para sufragar que corresponden ai Municipio de Nimaima. y solicitó se practicara una inspección ocular al Consejo Electoral del Departamento, que tendrá por objeto dejar constancia en estos autos del número de sufragios computados por el expresado Jurado Electoral de Nimaima, dejando copia auténtica del acta de escrutinio de dicho Jurado, y las irregularidades que se observen en el citado escrutinio. Esta prueba fue declarada inconducente por el Tribunal a quo, y por tanto no se ordenó practicarla. Insistió el actor por otros medios en que se trajera a los autos el acta de escrutinio de Nimaima, sin que esto fuera posible, pues aun cuando el Magistrado sustanciador ordenaba la práctica de las diligencias conducentes, éstas no surtían el efecto deseado. A la sazón el doctor Hernando Uribe Cualla había solicitado y obtenido que se le considerara como opositor en la demanda en su calidad de interesado en las resultas del juicio, y con este carácter se oponía a las providencias que con el fin de obtener la copia auténtica del acta de registro del escrutinio en cuestión dictaba el sustanciados alegando razones de legalidad, y no motivos personales en su intento, y para demostrarlo presentó la copia autenticada del acta de escrutinio del Jurado Electoral de Nimaima, copia que por su conducto remitía el Presidente del Jurado al Tribunal. Con fecha 20 de junio de 1923 el opositor doctor Uribe Cualla solicitó que de hallarse vencido el término de pruebas, se dé traslado al Fiscal para alegar, lo mismo que a las partes.

Con fecha junio 23 el doctor Arturo Hernández C pidió y obtuvo luego que se le tuviera también como impugnador de la acción de nulidad intentada contra el registro de escrutinio practicado por el Jurado Electoral de Nimaima. Corrido el traslado de regla al Fiscal segundo del Tribunal Superior, éste rindió su dictamen, y pidió que se declarara nulo, el registro electoral formado por el Jurado del Municipio de Nimaima. El opositor, con fecha 13 de julio, manifestó que sin detenerse mayormente sobre la tesis de que el artículo 3.° de la Ley 80 de 1922, implica quesean nulas las elecciones de los Municipios que hayan computado el 5 por 100 anual de que había la Ley, se oponía para el caso de que se decretara la nulidad pedida por el demandante, a que se decretara la práctica de un nuevo escrutinio, alegando que el artículo 24 de la Ley 96 de 1920 disponía que sólo lo podía decretar el Tribunal de primera instancia; porque la práctica de tal escrutinio no había sido pedida por el demandante, y porque según el artículo 835 del Código Judicial, la sentencia definitiva o con fuerza de definitiva viene a caer sobre la cosa, la cantidad o el hecho demandados; pero nada más que sobre eso, y contendrá una parte motiva y otra resolutiva. En la misma fecha el mismo opositor doctor Uribe Cualla, alegando el artículo 21 de la Ley 96 de 1920, recusó al señor Fiscal que intervino en el asunto, doctor Antonio Romero Torres, por falta de imparcialidad y por varias de las causales de

que trata el artículo 749 del Código Judicial, especialmente la del número 28. En este mismo escrito recusó también al señor Magistrado sustanciador del negocio, por haberlo prejuzgado, por falta de imparcialidad y por haber opinado o lanzado concepto sobre el fallo de este asunto inoportunamente, advirtiendo que tiene una alta idea de los talentos y honorabilidad del señor Magistrado sustanciador, lo que no excluye involuntarias faltas contra la imparcialidad en estos debates. El incidente de recusación fue fallado por la Sala Dual del Tribunal a quo con fecha 18 de julio de 1923, declarando inadmisible la acusación por no cobijar los disposiciones de los artículos 748 y siguientes del Código Judicial a los representantes del Ministerio Público y por no haberse señalado en lo que respecta al Magistrado sustanciador ninguna de las causales enumeradas en el artículo número 749 del Código Judicial y ser por tanto el caso de dar cumplimiento al artículo número 761 de la misma obra, que dice: Si la recusación no se fundare en alguna de las causales expresadas en el artículo 749, se declarará inadmisible con la sola vista del escrito que la contiene. Concluida la tramitación propia de la primera instancia el Tribunal Seccional dictó sentencia con fecha 6 de septiembre de 1923 declarando nulo el registro de escrutinio practicado por el Jurado Electoral de Nimaima el día 17 de mayo del corriente año (1923), y ordenando practicar en caso de que el fallo fuere confirmado por el superior, un nuevo escrutinio de los votos consignados en el Distrito Electoral de Cundinamarca (debe ser Bogotá), con deducción de los votos

computados en el escrutinio de Nimaima. De la última parte de la sentencia se separó y salvó su voto el Magistrado sustanciador doctor Miguel Aguilera, y de toda ella apelaron los opositores doctores Hernando Uribe Cualla y Arturo Hernández C. Recibido el negocio en el Consejo de Estado, se le ha dado la tramitación de la segunda instancia, sin que las partes hayan presentado alegato y corriéndose el traslado de ley al señor Fiscal del Consejo, quien emitió dictamen favorable a la sentencia en todas sus partes. Citóse para sentencia, y en este estado el honorable Consejero doctor Fernando Restrepo Briceño manifestó estar impedido por la razón de la causal de que habla el ordinal 3º del artículo 421 del Código Judicial, por figurar su nombre como primer suplente del Representante al Congreso Nacional General Eduardo Ortiz Borda y por tratarse de la nulidad de registro de escrutinio en que se sufragó por listas en que figuró su nombre. Previa la tramitación correspondiente, la Sala declaró separado del conocimiento de este negocio al honorable Consejero doctor Fernando Restrepo Briceño, y ordenó efectuar el sorteo del Conjuez que debía reemplazarlo, resultando elegido por la suerte el doctor Constantino Barco. Siendo llegado el caso de dictar sentencia definitiva, se hacen las siguientes consideraciones: La demanda pide la declaratoria de que son nulos los registros de escrutinios verificados por el Jurado Electoral del Municipio de Nimaima el 17 de mayo de 1923 por razón de las votaciones verificadas el domingo 13 del mismo mes y año para elegir Representantes al Congreso, por cuanto se consideraron en un

número mayor de votos al de ciudadanos hábiles para sufragar según el censo vigente, más un 5 por 100 anual en que se considera el aumento de población, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 3.° de la Ley 80 de 1922. Como se ve, la querella de este juicio descansa en la comprensión del artículo 3° de la Ley 80 de 1922, comprensión fácil si se respeta su tenor literal que expresa el sentido claro de su espíritu. Analizando el mismo problema en el juicio de nulidad de los registros de escrutinio verificado por el Jurado Electoral de Macheta, en las mismas elecciones, el Consejo de Estado, en conceptuosos términos, fijó la siguiente doctrina: Visible es la tendencia de la legislación en materia electoral a hacer elección de capacidades para el ejercicio del sufragio, del que tanto se dice ser fundamento de la República, a proteger con garantías esa importantísima "función constitucional" (artículo 179 de la Constitución), a impedir el fraude que hace irrisoria la expresión del sentimiento popular. Atendido que la existencia de los solos censos electorales bastaba a no contener los abusos fraudulentos en las votaciones, sino que habría el campo a crecientes escándalos, la Ley 70 de 1917, oponiendo como un primer dique a tales desmanes, estableció en su artículo 7°: Es nulo el registro o acta de escrutinio verificado por el Jurado Electoral, cuando el número de papeletas o votos, computados en aquél, sea superior a la tercera parte del número de habitantes del respectivo Municipio, estimada de acuerdo con el censo civil aprobado por la Asamblea Departamental o a falta de

éste con el censo nacional vigente........................................ En este precepto legal se toma como base para la reducción el número de habitantes, la masa de la población universalmente, sin distinción de sexos, edades ni condiciones. Como ese criterio de reduccción y escogimiento fuese demasiado amplio, poco conforme con la verdad de las cosas, y todavía muy ocasionado a fraudes, vino la Ley 80 de 1922, y adoptando otra base en su artículo 3°, estableció: En toda elección popular es nulo el registro de escrutinio, verificado por los Jurados Electorales, cuando el número de votos sea superior al de ciudadanos hábiles para sufragar del respectivo Municipio, de acuerdo con el censo vigente, más un 5 por 100 anual en que se considera el aumento de población. Que esta disposición no complementa ni modifica la del artículo 7° de la Ley 70 de 1917, sino que la sustituye o subroga, es de palmaria evidencia; en vez del criterio de la masa de población (el número de habitantes), se toma el criterio de la calidad de los ciudadados (el número de ciudadanos hábiles). Las disposiciones citadas no coexisten; la segunda reemplaza a la primera, como lo ponen de manifiesto, además de los antecedentes apuntados, el paralelismo y analogía de términos de los dos artículos transcritos. Si se hubiera tratado sólo de que el segundo artículo complementara o modificara el primero en el sentido de determinar que la tercera parte de la población coincidía con el número de ciudadanos hábiles de cada Municipio, fuera de que la redacción del texto legal habría tenido que ser otra, se habría enunciado arbitrariamente un derecho a

todas luces falso. El único artículo dominante en la cuestión de nulidadad por exceso de votos, es pues el 3º de la la Ley 80 de 1922. ¿Y cuál es, según este artículo, el número de ciudadanos hábiles para sufragar en cada Municipio? El que indique el censo vigente, más un 5 por 100 anual en que Se considera el aumento de población. ¿Y cuál es tal censo? ¿Cuál era el censo vigente cuando se verificaron las elecciones a que se refiere la demanda? Aquel cuyos materiales se elaboraron en 1918 y que fue aprobado y puesto en vigencia para todos los actos oficiales desde el 1o de enero de 1922, por los artículos 1° y 2º de la Ley 8° de 1921, que dicen: Apruébase el censo de población de la República, levantado el 14 de octubre de

1918. Este censo regirá para todos los actos oficiales desde el 1º de enero de 1922, y será publicado junto con la presente Ley, ciñéndose al informe que el Director de Estadística rindió al Ministerio de Hacienda, y que fue autenticado el 29 de agosto de 1921, censo que fue sometido a la aprobación del Congreso el día 2 de septiembre del mismo ano por el Ministro de Gobierno.

El censo no es propiamente tal, sino desde que reciba la aprobación de la ley, lo que se confirma con el artículo 12 de la Ley 67 de 1917. Cada diez años, que empezarán a contarse en el de 1918, se formará un nuevo

censo general que, "con la aprobación" del Congreso, regirá en todos los actos oficiales relacionados con el número de habitantes de la Nación; ni es tai censo oficial obligatorio para todos los actos oficiales, sino desde el día preciso en que la ley lo pone en vigencia. Antes de la aprobación legal los recuentos, clasificaciones, empadronamientos, etc., de hombres y cosas, son elementos materia del censo, pero no son el censo mismo; antes de entrar en vigencia el aprobado por la Ley 8° de 1921, es decir, hasta el 31 de diciembre de este año, ¿qué censo regiría para todos los actos oficiales? El anteriormente aprobado, es decir, el de 1906, conforme al cual y dentro del cual se efectuaron varias elecciones de diversos grados y categorías, sin que por la ley quedara desconocido el derecho político de ningún ciudadano, de ninguno de los colombianos que dentro de esos años fueron Ilegando por la edad a ser ciudadanos. ¿Cuáles son los ciudadanos hábiles de que habla la ley y ele dónde se toma el dato de cuántos lo sean en cada Municipio? La Constitución Nacional, distinguiendo y clasificando la población, comienza por señalar el género mayor, el de los nacionales colombianos (artículo 8o), expresando quiénes lo son por nacimiento, quiénes por origen y vecindad y quiénes por adopción; determina luego quiénes son los ciudadanos, a saber: Los colombianos varones mayores de veintiún años que ejerzan profesión, arte y oficio, o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia. Y, por fin, después de señalar las causas por las cuales se pierde aquélla, por las

cuales se suspende la ciudadanía (artículos 15, 16 y 17), establece que: La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa indispensable para ejercer funciones electorales y poder desempeñar empleos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción. (Artículo 18). Como el censo no hace, ni pudiera hacer, al menos sin extrema dificultad y sin numerosísimos errores, las distinciones mencionadas por el artículo 44 del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución, fuerza es tomar la expresión ciudadanos hábiles, en su más lato sentido, el de ciudadano en ejercicio del artículo 18 arriba transcrito; y más todavía, hay que suponer (suposición extensiva de grande amplitud), que los mayores de edad, según el censo, son ciudadanos hábiles. En caso de pecar por algún extremo, se ve que la ley quiso incurrir en el exceso más bien que en el defecto, prefiriendo dar demasiada latitud al ejercicio del derecho político a restringirlo con peligro para el mismo. La cifra de los ciudadanos hábiles, en el sentido dicho, y las demás tocantes a la materia, hay que tomarlas, por imposición de la ley, del censo vigente, de los datos que en aclaración o para aplicación o uso suministró la Oficina especial encargada de estas funciones, es decir, la Oficina de Estadística con sus respectivas dependencias; institución técnica oficial, con existencia legal, cuyas informaciones auténticas, aunque se presenten con forma de modestia o de probabilidad, tienen que servir de guía a los diversos agentes de la autoridad en

sus respectivas especialidades, si no ha de llegarse a la conclusión contradictoria de que las oficinas establecidas por la ley, para formar y llevar la estadística oficial, no sirven para su objeto. Estas oficinas son técnicas, especiales, y con ese carácter se les ha de considerar en su respectiva especialidad, como la ley lo ordena. (Véase entre otras, la Ley 63 de 1914, artículo 12). Los documentos, certificaciones y datos procedentes de esas oficinas tienen el carácter y el valor señalados por el artículo 678 del Código Judicial. Siendo, por otra parte, ineludible para los juzgadores dictar los fallos que les correspondan, sin poder excusarse con el silencio, el vacío o la oscuridad de las leyes (artículo 201 del mismo Código), llegado el caso de sentenciar en materias que toquen a la estadística, tienen ellos que estar a los datos suministrados por el servicio oficial de ese ramo antes que a cualesquiera otros. ¿Cómo y desde cuándo debe hacerse el cómputo del 5 por 100 de que habla el artículo 3º de la Ley 80 de 1922º Desde el año que comienza el 1° de enero de 1922 día en el cual empezó a regir para todos los actos oficiales el censo levantado el 14 de octubre de 1918, hacia adelante, como se desprende nuturalmente del texto de la ley; y el 5 por 100 anual adicional, en que se considera el aumento de la población, ha de computarse, conforme al mismo texto, sobre el número de ciudadanos hábiles que aparezcan en el dicho censo vigente, sin que la redacción del artículo dé argumento legítimo para otra

interpretación. Esta doctrina, que arranca teniendo como principio el reconocimiento solemne del sufragio popular como uno de los fundamentos de la República y que termina interpretando la legislación en el sentido de que ésta sea una garantía efectiva, un amparo seguro al derecho del sufragio por medio de la verdad electoral, el Consejo de Estado no puede menos de reafirmarse en ella, procurando así que en cada una de estas controversias se depure el ejercicio del sufragio para que la voluntad popular traducida en los comicios no sea más que el resultado aritmético, libre de todo vicio, del número de votos emitidos por los ciudadanos hábiles para hacerlo. En el censo de población aprobado por la Ley 8ª de 1921, Nimaima aparece con 3,778 habitantes. El número de varones mayores de veintiún años es de 1,034 agregado el 5 por 100 correspondiente al año transcurrido del 1° de enero de 1922 al 1° de enero de 1923, año en que se efecturon las elecciones acusadas de nulidad, podían votar 1,106 individuos, comprendiendo en éstos no solamente el aumento correspondiente al año, sino el que corresponde computando además el tiempo transcurrido de enero de 1923 al día 31 de mayo del mismo año, fecha de las elecciones; el número de sufragios que aparece del cómputo de la respectiva acta de escrutinio del Jurado Electoral de Nimaima es de 1,236 votos, lo que da un exceso de 129 votos sobre el número de los que conforme a la ley podían ejercer el sufragio en la citada población de Nimaima, considerándose que todos los

varones mayores de veintiún años fuesen tan dichosos de saber leer y escribir o tener una renta anual de trescientos pesos o propiedad raíz de valor de mil pesos. Ocurre pues el caso de nulidad previsto por el artículo 3° de la Ley 80 de 1922. En lo tocante al segundo punto de la parte resolutiva de la sentencia apelada y que ordena para el caso de que sea confirmada la sentencia por parte del Consejo de Estado, que se practique un nuevo escrutinio de los votos consignados en el Distrito Electoral de Cundinamarca (debe ser Bogotá), con deducción de los votos computados en el Municipio de Nimaima, no se confirma, por cuanto tal providencia no fue materia de la demanda. Además, el escrutinio general del Consejo Escrutador de Bogotá ha sido materia de un juicio especial en el cual se ha demandado su nulidad, y por tanto su rectificación. Por lo demás, el fallo cumple su cometido, como lo dice el Magistrado doctor Aguilera en su salvamento de voto, dejando establecida formalmente la nulidad individual del registro de Nimaima, sin afectar la existencia de otros documentos electorales. Siguiendo la práctica del Consejo, fallado que sea este negocio, debe pasar al honorable Magistrado sustanciador del jucio de nulidad del escrutinio general del Consejo Escrutador de Bogotá para los fines consiguientes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, separándose en parte del dictamen del señor Fiscal, declara nulo el registro de escrutinio practicado por Jurado Electoral de Nimaima el día 17 de mayo de 1923, con ocasión de las

elecciones de Representantes al Congreso Nacional verificadas el día domingo 13 de los citados mes y año. Queda en estos términos reformado el fallo de la primera instancia, Cópiese, notifíquese, pase el expediente al honorable Consejo Escrutador del juicio de nulidad del escrutinio general del Consejo Escrutador de Bogotá, publíquese y devuélvase el expediente a la oficina de su origen.

JOSE JOAQUIN CASAS, RAFAEL ABELLO SALCEDO , RAMON CORREA, SIXTO A. ZERDA , J. M. GARCIA HERNANDEZ , SERGIO A. BURBANO ,

CONSTANTINO BARCO , JOSE ANTONIO ARCHITA, SECRETARIO