CE-SP-238-1924-06-02

RECURSO DE APELACION EN JUICIO DE CUENTAS – Procedencia / ACTOS DEL CONTRALOR – No admiten recursos de apelación al asimilarse al de los Ministros El Consejo, por Acuerdo número 1.° de 12 de enero del presente año, reglamentó las apelaciones a que se refiere el artículo 79 de la Ley 42 de 1923, entendiendo que tales recursos eran relativos a los juicios de cuentas, o lo que es lo mismo, que a virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 109 de 1923, las apelaciones contra las decisiones del Contralor quedaron circunscritas a esa clase de juicios, existiendo el recurso contencioso administrativo contra las demás providencias de dicho funcionario que reúnan los requisitos requeridos por la Ley 130 de 1913, para que las resoluciones ministeriales puedan ser recusadas. Como en el presente caso las Resoluciones del señor Contralor que se hallan apeladas, no fueron proferidas dentro de un juicio de cuentas, el Consejo es incompetente para avocar el conocimiento del negocio a virtud de dicho recurso, y así ha debido declararse, sin que para ello mediara tramitación alguna. Las Resoluciones apeladas, conforme se deja dicho en la providencia cuya aclaración se solicita, no fueron dictadas en juicio de cuentas, sino como resultado de la jurisdicción exclusiva que al Contralor concede el artículo 6° de la Ley 42 de 1923; y ellas, estén o no dentro de las atribuciones que corresponden al funcionario expresado, no pueden por ende ser objeto del recurso de alzada, según lo expuesto anteriormente. No está por demás hacer presente que tales resoluciones no han

venido originales, sino en copia, y que la diligencia de visita que dio origen a toda esta actuación, no aparece en el expediente en forma alguna. En tal virtud se resuelve: Aclárase el auto de fecha cinco de mayo último, en el sentido de disponer que se devuelva a la Contraloría la documentación remitida con oficio del 15 del mes de marzo del corriente año, por no ser procedente el recurso de apelación intentado contra las Resoluciones 33 bis, 41 y 45 de fechas 7, 13 y 20 de febrero del propio año.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: FERNANDO RESTREPO BRICEÑO Bogotá, dos (02) de junio de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: CAMILO DE BRIGARD Demandado: REFERENCIA: Resolución por la cual se aclara el auto de fecha 5 de mayo último, que ordenó devolver a la Contraloría las Resoluciones de 7, 13 y 20 de febrero.

El señor Camilo de Brigard, responsable de las cuentas de la Oficina Central de Giros Postales, apeló de las Resoluciones dictadas por el señor Contralor General de la República, con fechas 7, 13 y 20 de febrero último, marcadas con los números 33 bis, 41 y 45, respectivamente. El señor Contralor, por medio de providencias del 14 de marzo postrero, concedió para ante este Consejo en Sala Plena el recurso intentado, y ordenó remitir dichas Resoluciones a esta corporación, lo que verificó con el oficio número 607 del 15 del mes últimamente

expresado. Repartido el asunto al honorable Consejero doctor Abello Salcedo el 20 del propio mes, éste, por auto del 25 de los mismos, dispuso que se fijara en lista por el término de cinco días, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 109 de 1923 y el 2° del Acuerdo número 1° de 1924, dictado por este Consejo en Sala Plena. El señor Fiscal apeló de este auto al ser notificado, y fundó el recurso en las consideraciones siguientes: El artículo 7° de la Ley 42 de 1923 dice que toda decisión del Contralor es apelable para ante el Consejo de Estado por quien se crea agraviado con ella, dentro de un mes, contado desde la notificación de la providencia recurrida. De conformidad con el artículo 20 de la Ley 109 de 1923 el Consejo de Estado Pleno debe conocer de tales apelaciones, acordando el procedimiento que debe seguirse en ellas. Y según el artículo 19 de la Ley últimamente citada, las resoluciones del Contralor son acusables ante el Consejo de Estado en Sala de Negocios Generales, en la forma y términos que lo son las de los Ministros. El Consejo, por Acuerdo número 1.° de 12 de enero del presente año, reglamentó las apelaciones a que se refiere el artículo 79 de la Ley 42 de 1923, entendiendo que tales recursos eran relativos a los juicios de cuentas, o lo que es lo mismo, que a virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 109 de 1923, las apelaciones contra las decisiones del Contralor quedaron circunscritas a esa clase

de juicios, existiendo el recurso contencioso administrativo contra las demás providencias de dicho funcionario que reúnan los requisitos requeridos por la Ley 130 de 1913, para que las resoluciones ministeriales puedan ser recusadas. Como en el presente caso las Resoluciones del señor Contralor que se hallan apeladas, no fueron proferidas dentro de un juicio de cuentas, el Consejo es incompetente para avocar el conocimiento del negocio a virtud de dicho recurso, y así ha debido declararse, sin que para ello mediara tramitación alguna. El actor sostuvo opinión contraria, y en síntesis manifestó que, a su juicio, todas las decisiones del Contralor son apelables, conforme a la doctrina del artículo 7° de la Ley 42 de 1923, con excepción de aquellas que por su carácter general u otra causa, no perjudiquen directamente a determinada persona y contra las cuales fue necesario establecer la acción popular en el artículo 19 de la Ley 109 del mismo año. Repartido el asunto, el Consejero en turno, doctor García Hernández, presentó el proyecto de resolución respectivo, el cual fue acogido por la Sala y contiene las consideraciones que se copian a continuación: En dos categorías pueden clasificarse los asuntos de que conoce el Consejo de Estado, procedentes del Departamento Administrativo de Contraloría: los juicios de cuentas y las decisiones proferidas por el Contralor General distintas de aquéllos. De los primeros, por disposición clara y terminante de la Ley (artículo 20 de la 109 de 1913), corresponde conocer al Consejo de Estado Pleno; de las segundas, por la misma disposición, conoce la Sala de Negocios Generales de la

misma entidad. Es verdad que las Resoluciones que son materia de este recurso se refieren a asuntos de cuentas, pero no constituyen ni el juicio de cuentas de que es responsable el señor Camilo de Brigard juicio que existe separadamente, ni tampoco son un verdadero auto de fenecimiento. Son simples providencias, emanadas de las atribuciones del Contralor, que bien pueden referirse a asuntos de cuentas, pero que en sí no son ni los juicios de cuentas ni los fenecimientos de ellas, que se forman en expediente especial, con trámite señalado, y de los cuales corresponde conocer, en grado de segunda instancia, al Consejo Pleno. Es pues indiscutible que las Resoluciones apeladas no pueden traerse al conocimiento del Consejo Pleno, y que, como el recurso se concedió en la Contraloría para ante esa Sala, está mal otorgado, y ella no ha adquirido jurisdicción, debiéndose, en consecuencia, devolverlas a la Contraloría para que se subsane el error cometido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: FERNANDO RESTREPO BRICEÑO Bogotá, dos (02) de junio de mil novecientos veinticuatro (1924)

Radicación número: Actor: CAMILO DE BRIGARD Demandado: Referencia: Resolución por la cual se aclara el auto de fecha 5 de mayo último, que ordenó devolver a la Contraloría las Resoluciones de 7, 13 y 20 de febrero.

El señor Camilo de Brigard, responsable de las cuentas de la Oficina Central de Giros Postales, apeló de las Resoluciones dictadas por el señor Contralor General de la República, con fechas 7, 13 y 20 de febrero último, marcadas con los

números 33 bis, 41 y 45, respectivamente. El señor Contralor, por medio de providencias del 14 de marzo postrero, concedió para ante este Consejo en Sala Plena el recurso intentado, y ordenó remitir dichas Resoluciones a esta corporación, lo que verificó con el oficio número 607 del 15 del mes últimamente expresado. Repartido el asunto al honorable Consejero doctor Abello Salcedo el 20 del propio mes, éste, por auto del 25 de los mismos, dispuso que se fijara en lista por el término de cinco días, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 109 de 1923 y el 2° del Acuerdo número 1° de 1924, dictado por este Consejo en Sala Plena. El señor Fiscal apeló de este auto al ser notificado, y fundó el recurso en las consideraciones siguientes: El artículo 7° de la Ley 42 de 1923 dice que toda decisión del Contralor es apelable para ante el Consejo de Estado por quien se crea agraviado con ella, dentro de un mes, contado desde la notificación de la providencia recurrida. De conformidad con el artículo 20 de la Ley 109 de 1923 el Consejo de Estado Pleno debe conocer de tales apelaciones, acordando el procedimiento que debe seguirse en ellas. Y según el artículo 19 de la Ley últimamente citada, las resoluciones del Contralor son acusables ante el Consejo de Estado en Sala de Negocios Generales, en la forma y términos que lo son las de loa Ministros. El Consejo, por Acuerdo número 1.° de 12 de enero del presente año, reglamentó

las apelaciones a que se refiere el artículo 79 de la Ley 42 de 1923, entendiendo que tales recursos eran relativos a los juicios de cuentas, o lo que es lo mismo, que a virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 109 de 1923, las apelaciones contra las decisiones del Contralor quedaron circunscritas a esa clase de juicios, existiendo el recurso contencioso administrativo contra las demás providencias de dicho funcionario que reúnan los requisitos requeridos por la Ley 130 de 1913, para que las resoluciones ministeriales puedan ser recusadas. Como en el presente caso las Resoluciones del señor Contralor que se hallan apeladas, no fueron proferidas dentro de un juicio de cuentas, el Consejo es incompetente para avocar el conocimiento del negocio a virtud de dicho recurso, y así ha debido declararse, sin que para ello mediara tramitación alguna. El actor sostuvo opinión contraria, y en síntesis manifestó que, a su juicio, todas las decisiones del Contralor son apelables, conforme a la doctrina del artículo 7° de la Ley 42 de 1923, con excepción de aquellas que por su carácter general u otra causa, no perjudiquen directamente a determinada persona y contra las cuales fue necesario establecer la acción popular en el artículo 19 de la Ley 109 del mismo año. Repartido el asunto, el Consejero en turno, doctor García Hernández, presentó el proyecto de resolución respectivo, el cual fue acogido por la Sala y contiene las consideraciones que se copian a continuación: En dos categorías pueden clasificarse los asuntos de que conoce el Consejo de Estado, procedentes del Departamento Administrativo de Contraloría: los juicios

de cuentas y las decisiones proferidas por el Contralor General distintas de aquéllos. De los primeros, por disposición clara y terminante de la Ley (artículo 20 de la 109 de 1913), corresponde conocer al Consejo de Estado Pleno; de las segundas, por la misma disposición, conoce la Sala de Negocios Generales de la misma entidad. Es verdad que las Resoluciones que son materia de este recurso se refieren a asuntos de cuentas, pero no constituyen ni el juicio de cuentas de que es responsable el señor Camilo de Brigard juicio que existe separadamente, ni tampoco son un verdadero auto de fenecimiento. Son simples providencias, emanadas de las atribuciones del Contralor, que bien pueden referirse a asuntos de cuentas, pero que en sí no son ni los juicios de cuentas ni los fenecimientos de ellas, que se forman en expediente especial, con trámite señalado, y de los cuales corresponde conocer, en grado de segunda instancia, al Consejo Pleno. Es pues indiscutible que las Resoluciones apeladas no pueden traerse al conocimiento del Consejo Pleno, y que, como el recurso se concedió en la Contraloría para ante esa Sala, está mal otorgado, y ella no ha adquirido jurisdicción, debiéndose, en consecuencia, devolverlas a la Contraloría para que se subsane el error cometido. El señor Fiscal reclamó de la providencia en parte transcrita, y solicitó la reforma de ella, en cuanto resolvió que el recurso de apelación otorgado se concedió por el Contralor para ante Sala distinta de la competente en el Consejo para conocer de la alzada, y pidió que simplemente se declarara que la Sala Plena es

incompetente para avocar el conocimiento del asunto. La insistencia del señor Fiscal sobre este particular provino de cierta oscuridad en la forma de la parte resolutiva del auto de la Sala de fecha 5 de mayo, y se dice en la forma, porque en el fondo se sustenta la misma doctrina que el Consejo ha abrazado desde un principio en estas materias, y que inspiró el Acuerdo número 1° de 12 de enero del presenté ano, reglamentario de la tramitación del recurso de que trata el artículo 7o de la Ley 42 de 1923, acuerdo que el Consejo profirió en ejercicio de la facultad legal que al efecto se le concedió. En efecto, tal parte resolutiva ordena la devolución a la Contraloría de las Resoluciones mencionadas, por haberse otorgado el recurso de apelación interpuesto contra ellas para ante Sala distinta de la competente de este Consejo, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 109 de 1923; lo que parece dar a entender que la Sala de Negocios Generales sí puede intervenir en las resoluciones que dicte el Contralor cuando sean acusadas en la misma forma y términos en que lo son las de los Ministros del Despacho Ejecutivo, conforme a la disposición citada por el Consejo. El señor Brigard, en memorial sin fecha, recibido en la Secretaría el 14 de mayo último, solicitó igualmente la reconsideración del auto del Consejo Pleno, antes mencionado, apoyado en que el artículo 7o de la Ley 42 establece que toda decisión del Contralor es apelable por el que se crea agraviado con ella para ante el Consejo de Estado, y el 20 de la Ley 109 de 1923 dice que corresponde al

Consejo Pleno conocer en esas apelaciones y acordar el procedimiento que debe seguirse mientras se dicta la ley correspondiente; y agrega que el recurso contencioso administrativo a que da derecho el artículo 19 de la Ley que acaba de citarse, dados los términos generales de esta disposición, puede interponerse también contra todas las decisiones del Contralor, y que la ley, al establecerlo, no ha hecho tampoco distinción ninguna. Afirma, además, que no es extraño que se hayan creado dos recursos contra una misma clase de providencias, por ser ello frecuente y además porque el legislador, sin duda, tuvo en cuenta que la apelación mira al interés del perjudicado, y sólo puede ser interpuesta por él y el recurso contencioso, del cual puede hacer uso cualquier ciudadano, al interés general de la ley violada por la providencia revisable. Después de varias consideraciones sobre la naturaleza de las resoluciones apeladas, concluye el actor por solicitar que se aclare la providencia reclamada en el sentido de hacer desaparecer la contradicción que a su juicio existe en la parte resolutiva, consistente en que si las resoluciones apeladas no son apelables, no pueden devolverse a la Contraloría para que se conceda el recurso de apelación para ante otra Sala, y si son simplemente acusables, la Contraloría no tiene que subsanar ningún error, ni a ella le corresponde conceder el recurso de revisión. Para el caso de que no se acceda por el Consejo a la revocatoria pedida, el señor De Brigard solicita que se ordene el desglose de los documentos que acompañó

para fundar el recurso. Expuestos así los antecedentes de este asunto, cabe observar: en primer lugar, que el Consejo desde un principio y a pesar de la impropiedad que pueda existir en los términos de que se valió en la providencia reclamada, ha sustentado y aplicado la doctrina de que el recurso de apelación reconocido por el artículo 7° de la Ley 42 de 1923 no puede interponerse sino contra los autos suscritos por el Contralor en todos los asuntos referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación, o en otros términos, contra los autos, resoluciones o decisiones suscritas por el Contralor, y dictadas en los juicios de las cuentas de tales funcionarios o empleados, en que el Consejo procede como juez de segunda instancia, porque la providencia apelada no ha puesto fin a una actuación administrativa, pues cuando la pone, el recurso es otro, claramente señalado en el artículo 19 de la Ley 109. No debe perderse de vista que las dos disposiciones objeto de este estudio fueron dictadas en épocas diversas: la del artículo 7.° de la Ley 42, el 19 de julio de 1923, en la ley general sobre organización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría, y la del artículo 19 de la Ley 109, el 12 de diciembre del mismo año; aquélla, al establecer las facultades amplísimas e independientes del Contralor, y ésta, al iniciar una especie de reacción contra la amplitud de tales facultades y la autonomía absoluta para ejercerlas.

Dice la primera: Toda decisión del Contralor o del Auditor Seccional, tomada dentro de sus respectivas facultades, será obligatoria para todos los empleados y funcionarios administrativos a que ella se refiera; pero podrá apelarse de tal decisión por el que se crea agraviado con ella, dentro de un mes, contado desde la notificación de la providencia recurrida, ante el Consejo de Estado, si se tratare de una decisión del Contralor General, y ante éste, si la decisión proviniere del Auditor Seccional.

Establece la segunda: Las resoluciones que dicte el Contralor podrán acusarse ante el Consejo de Estado, Sala de Negocios Generales, en la misma forma y términos en que lo son las de los Ministros del Despacho Ejecutivo.

Aunque en el primer caso se vale el legislador de la voz, decisiones y en el segundo de la de resoluciones, la diversidad de vocablos no da pie para una distinción sustancial sobre la naturaleza de unas y otras providencias, desde luego que ambas expresiones significan una misma cosa y sugieren una misma idea, con diferencias sutiles, que no es el caso de tomar en cuenta para desatar la dificultad que se contempla, no obstante que la palabra decisión se aplica con más propiedad a las sentencias de los Jueces o Tribunales dictadas en los juicios civiles o criminales, y el término resolución a los proveídos en los negocios o litigios de carácter administrativo. Pero quiere esto decir que unas y otras providencias, las comprendidas en el artículo 7° y las de que trata el artículo 19, pueden ser apeladas y acusadas, es decir, que la ley estableció contra ellas ambos recursos a voluntad de los interesados o de los actores en la acción

popular. En manera alguna, y aunque la ley no distingue expresamente la tramitación que señaló en uno y otro caso, está diciendo que quiso referirse a asuntos y recursos diversos. En efecto, prescribió a las autoridades que deben conocer y fallar las apelaciones de que habla el artículo 7° de la Ley 42 de 1923 el procedimiento que entonces regía para los juicios de cuentas que se ventilaban ante la Corte del ramo; y estableció para el recurso de revisión indicado en el artículo 19 de la Ley 109 de 1923, la tramitación en su forma y en sus términos señalada en la Ley 130 de 1913 para la secuela de los juicios contra las resoluciones de los Ministros del Despacho Ejecutivo. Diversos son igualmente los Tribunales que conocen de los recursos en cuestión: por la Ley 42 en apelación, el Consejo de Estado Pleno; por la Ley 109 en revisión, la Sala de Negocios Generales de la misma corporación. Los términos concedidos a los recurrentes no son iguales: para apelar disponen de treinta días, deben hacerlo por escrito, expresar la resolución apelada, las razones legales y de otro orden en que se apoya el recurso y acompañar, al mismo tiempo, todos los documentos del caso; para acusar se dispone de noventa días, contados desde el siguiente a la publicación que ha de hacerse de la resolución en el Diario Oficial, resolución que debe ser de aquellas que ponen fin a una actuación administrativa y que se tachen de inconstitucionales, de ilegales o de lesivas de derechos civiles. Y es que la ley, al crear el Departamento de Contraloría, invistió a su Jefe de

funciones varias y heterogéneas. Como Juez único de cuentas examina todas las operaciones relacionadas con la administración activa y pasiva del Tesoro Nacional, y deduce la responsabilidad en que hayan podido incurrir los empleados de manejo; esto es, reemplaza al extinguido Tribunal que se llamó la Corte de Cuentas; y por ello la ley dispuso que de sus decisiones conociera el Consejo de Estado, como antes lo había prescrito para las de aquella entidad. Como Fiscal supremo súper vigila previamente toda erogación del Tesoro, examina y revisa todas las deudas y reclamaciones a cargo y a favor de la República, señala los métodos de la contabilidad oficial, lleva las cuentas generales de la Nación, indica la manera de rendir todos los informes financieros de cualquier Ministerio u otra entidad administrativa, y en fin, desempeña todas aquellas numerosas atribuciones que la Ley 42 especifica en sus artículos 6,° y 9° a 26, atribuciones que lo colocan en posición excepcional respecto de los demás funcionarios o empleados públicos y que desempeña de manera independiente. Esto hacía necesaria la intervención, por vía de revisión de sus actos, y para garantía de la constitucionalidad o legalidad de ellos, de una autoridad superior en el orden administrativo, como la tienen los Ministros del Despacho, y fue esta la causa de la disposición contenida en el artículo 19 de la Ley 109 de 1923, que complementó la del artículo 7° de la 42 del mismo año. Por ésta sólo las decisiones del Contralor en los juicios de cuentas y por los trámites señalados a la Corte del ramo, estaban

sujetas al recurso de apelación; por aquélla, todas las resoluciones del Contralor que ponen fina una actuación administrativa son acusables, como lo son los actos del Gobierno. En el primer caso el Contralor obra como Juez; en el segundo como Fiscal, y en ambos tiene una autoridad superior, que enmienda los yerros en que pueda incurrir o hacer desaparecer los agravios que puedan inferirse a los ciudadanos. Si así no fuera, habría que concluir que el legislador de 1923 olvidó en la Ley 109 lo que había dispuesto la Ley 42, y creó con ello, o sea con el establecimiento de los recursos respecto de unas mismas providencias, que debían surtirse ante Tribunales distintos, posibles y perjudiciales conflictos entre dos Salas de una misma corporación, las cuales podrían fallar, dentro de sus respectivos puntos de vista, en sentidos contrarios, una misma providencia elevada en apelación y en revisión, simultánea o alternativamente. Si la ley no distinguió expresamente, sí dejó a la interpretación la facultad de distinguir, y para el efecto le suministro los elementos necesarios, que son los que han servido de base a las anteriores consideraciones, las cuales ponen de manifiesto la conveniencia de aclarar el auto reclamado en el sentido solicitado por el señor Fiscal. Las Resoluciones apeladas, conforme se deja dicho en la providencia cuya aclaración se solicita, no fueron dictadas en juicio de cuentas, sino como resultado de la jurisdicción exclusiva que al Contralor concede el artículo 6° de la Ley 42 de 1923; y ellas, estén o no dentro de las atribuciones que corresponden al

funcionario expresado, no pueden por ende ser objeto del recurso de alzada, según lo expuesto anteriormente. No está por demás hacer presente que tales resoluciones no han venido originales, sino en copia, y que la diligencia de visita que dio origen a toda esta actuación, no aparece en el expediente en forma alguna.

En tal virtud se resuelve: Aclárase el auto de fecha cinco de mayo último, en el sentido de disponer que se devuelva a la Contraloría la documentación remitida con oficio del 15 del mes de marzo del corriente año, por no ser procedente el recurso de apelación intentado contra las Resoluciones 33 bis, 41 y 45 de fechas 7, 13 y 20 de febrero del propio año.

No se decreta el desglose pedido por el actor, el que debe solicitarse de la oficina donde fueron presentados los documentos objeto del mismo. Cópiese, notifíquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

JOSE JOAQUIN CASAS , FERNANDO RESTREPO BRICEÑO. RAMON CORREA , SERGIO A, BURBANO , SIXTO A. ZERDA. J. M. GARCIA

HERNANDEZ , ANTONIO ARE HILA, SECRETARIO