CE-SP-628-1983-04-28

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO – Falla del servicio / ACCION INDEMNIZATORIA – caducidad / PRESUNCION DE CONTRABANDO – Decomiso de automotor

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO Bogotá, D.E., veintiocho (28) abril (04)de mil novecientos ochenta y tres.

Radicación número:

Actor: ANTONIO MARIA ROBAYO MURCIA

Demandado: Referencia: Expediente No. 2.976

El ciudadano Antonio María Robayo Murcia, mayor y vecino de Bogotá, D. E., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción indemnizatoria directa del artículo 68 del C.C.A., demandó a la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Publico Dirección General de Aduanas) a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: "El demandante pretende y así debe ser declarado y decretado por el H. Consejo, que la Nación Colombiana, le pague como indemnización de perjuicios por la indebida e injusta separación transitoria de su patrimonio, y retención por el lapso de dos años, nueve meses y veintiséis días de un vehículo de explotación comercial, transporte de carta, de su propiedad, el camión marca Pegaso, modelo 1963, motor S26004015, bastidor o serie 512620 o KMO4240, matriculado para servicio público las siguientes cantidades: "a) La cantidad de ciento ocho mil trescientos cincuenta y cuatro pesos ($108.354.oo) m/cte., a título de daño emergente, por concepto de la reparación

mecánica del vehículo, para ponerlo en funcionamiento después de casi tres años de inmovilidad, cantidad efectivamente pagada por el lesionado. “b) La cantidad de un millón quinientos veintidós mil pesos ($1.522.000. oo) M/Cte., por concepto del lucro cesante, líquido, sufrido por el propietario durante el mismo lapso, puesto que estuvo forzosamente privado de la posibilidad de explotarlo, trabajándolo como era su costumbre hasta la fecha en que le fue decomisado; y "c) La cantidad de cien mil pesos ($100.000.oo) M/Cte., por concepto del daño moral sufrido por el propietario demandante, daño que radica en la imposibilidad de cumplir, genéricamente, sus compromisos de transportador; en la preocupación e inquietud causadas por la sorpresiva incautación de un bien de su propiedad; en la disminución de su entidad de empresario frente a sus colegas y competidores; y en la espera larguísima de una solución in derta, pues que podía ser favorable o desfavorable", (fl. 37). La demanda expone los siguientes hechos: "a) El señor Antonio María Robayo Murcia, es propietario de un vehículo de transporte de carga, camión, de diez toneladas de capacidad, marca Pegaso, modelo 1963, motor S26004015, serie 512620 y placas XK-4240, matriculado para servicio público, cuyo dominio adquirió, así: "El importador, Automotores Pegaso de Colombia, Ltda., lo vendió a Joaquín Robayo Murcia el 10 de octubre de 1964; éste a su vez lo vendió al demandante, el 21 de enero de 1970, y por muerte del último vendedor, el juzgado 16 Civil del

Circuito de Bogotá confirmó el contrato, en sentencia de fecha enero 16 de 1976. En la actualidad, el demandante es aún propietario del mismo y tiene a su nombre la tarjeta de propiedad, expedida por el Instituto Nacional del Transporte, dirección de Santander, con el No. 14346-947004. "b) El demandante, comprador y propietario, usó el vehículo, desde su adquisición, para el transporte comercial de carga por cuenta de terceros, a flete, dedicando a esta actividad la totalidad de su capacidad personal y derivando de ella, como única fuente, la subsistencia de su persona y su familia. "En los últimos años anteriores a la captura de su vehículo, particularmente en el último, trabajó durante ocho meses para la Empresa de Transportes Conaltra, representada por el señor Antonio Zuluaga, haciendo tres viajes mensuales, ida y regreso, a Barranquilla, y durante cuatro meses para el industrial Ernesto Preciado Escobar, viajando, viaje diario, a la localidad de Venadillo, Tolima, aproximadamente. "Y de esta actividad derivaba una utilidad líquida mensual, al menos en el período comprendido entre el mes de abril de 1975 y el mes de abril de 1976 en que el vehículo le fue retenido por la Aduana $35.50.oo m/cte., en promedio y aproximadamente. "c) El día 26 de abril de 1976, en oportunidad en que el mismo propietario, Antonio María Robayo Murcia, presentó en las oficinas de la Dirección General de Aduanas, la División de Investigaciones Especiales, Sección Registro Aduanero Automotor, Resguardo Nacional lo retuvo, bajo el cargo de presunción de

contrabando; remitió el informativo al Director Seccional de Instrucción Criminal, y consignó la máquina a disposición de esta entidad en la Bodega de Automotores del Fondo Rotatorio, de la propia Dirección General de Aduanas; "d) El 11 de julio de 1978 el juzgado 3o. superior de Aduanas, en determinación final, sobreseyó definitivamente al sindicado propietario, declaró que el vehículo entrabado no era de contrabando; y ordenó su entrega, y el 1o de febrero de 1979, el Tribuna1 Superior de Aduanas, en segunda instancia, confirmó íntegramente esta decisión. El 14 siguiente, el Juzgado del conocimiento decidió obedecer y cumplir lo resuelto por el superior, y ordenó librar oficios al Fondo Rotatorio de la. Aduana, para la entrega. La entrega decretada se cumplió el día 21 del mismo mes y año. "e) Por consecuencia de la operación administrativa descrita, el demandante propietario, Antonio María Robayo Murcia, fue privado injusta e innecesariamente de la tenencia y explotación de un bien del que derivaba su subsistencia, por el término de dos años, nueve meses y veintiséis días. "f) Entonces, proyectando el producido líquido del vehículo, del año inmediatamente anterior a su captura, al primer año subsiguiente a la misma, $35.500.oo mensuales, el propietario debió recibir en este año la cantidad de $426.000.oo m/cte., para el segundo año 26 de abril de 1977 a 25 de abril de 1978, este camión debió producir, en promedio, $42.000.oo por mes, o sean

$504.000.oo en el período; y para el resto del lapso de captura, del 26 de abril de 1978 al 21 de febrero de 1979, la utilidad debió alcanzar $60.000.oo mensuales, $592.000.oo en suma. La totalización de estas partidas, arroja el monto de $1.522.000.oo, m/cte. en que el demandante aprecia este rubro de los perjuicios sufridos; y "g) El vehículo fue entregado, después de cerca de tres años de inmovilidad total y permanente, en condiciones de motor y rodamiento que hicieron necesarias, de modo inmediato, reparaciones costosas para poder trasladarlo y luego reparaciones adicionales más sustantivas, para utilizarlo en su duro trabajo. "Quinto, la Causal: La causal, fundamento en que se basan las pretensiones de esta demanda, es la conducta de la administración pública nacional, consistente en haber incautado el vehículo Pegaso descrito en los hechos y haberlo mantenido fuera del dominio y provecho de su dueño, por el término de dos años nueve meses y veintiséis días, mediante una calificación de presunción de contrabando apresurada, equivocada y errónea. "Esta conducta implica, en la técnica jurídica de acoplamiento de la ley, una falla del servicio público nacional de Aduanas (Presunción errónea o equivocada) dentro de una operación administrativa nacional de persecución al contrabando. "Pero debe anotarse, que la falla del servicio se concreta en el decomiso del vehículo y no en la actuación judicial posterior, que es solo una de sus consecuencias; y que el resultado final de este proceso judicial, no tiene otro significado que el declarar, comprobar, poner en claro, la falla del servicio que

ocasionó el daño. Entonces, la norma sustancial violada con esta conducta de la administración, es el artículo treinta de la constitución nacional, que estatuye y protege la propiedad privada" (fls. 37 a 39). En derecho citó los artículos 2, 16, 17, 20, 21, 23, 26, 28, 30, 61, 136 y ss. 146 y ss de la Constitución Política. Ley 167 de 1941, artículos 68, 82 y ss. Decreto ley 528 de 1964, artículo 28. El proceso ha recibido el trámite previsto por la ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procede a dictar sentencia.

I. EL CONCEPTO FISCAL Dice la Doctora Edné Cohén Daza, Fiscal 2o. de la Corporación, en su concepto de fondo: "El actor en el caso subjudice funda la falla o falta del servicio en la actuación de los funcionarios de la Sección de Registro Aduanero automotor de la Dirección General de Aduanas, consistente en la retención del vehículo anteriormente descrito y del cual es propietario. "Después de analizar los medios probatorios que obran a fls. 13 a 16 del expediente, los cuales expresan la causa que motivó la decisión tomada por la Sección de Registro Aduanero, cual fue según el recibo de retención en mercancías (fl. 13) "tener los sistemas de identificación adulterados", el posterior envío por parte de la Sección de Registro Aduanero Automotor del respectivo informe al Jefe de la división de Investigaciones Especiales de la Dirección

General de Aduanas (fl. 14) a fin de que se iniciara por autoridad competente la correspondiente investigación por presunción de contrabando y si era del caso se aplicaran las sanciones a sus autores, razón por la cual ese despacho a su vez hizo el envío de este oficio petitorio al Director Seccional de Instrucción Criminal (fl. 16) asumiendo el conocimiento de la investigación el Juzgado 3o. Superior de Aduanas, tramitándose el proceso que culminó con la declaración de sobreseimiento definitivo para el inculpado y la respectiva orden de entrega del automotor. "Considera este Despacho, que no se configura en ningún momento la falla en el servicio de la administración, por cuanto no se puede decir que la actitud asumida por los funcionarios de la aduana fue irregular, ya que se trataba de una conducta propia de sus funciones y se efectuó en cumplimiento de las mismas, es de lógica que si al practicarse el examen a un vehículo se encuentran varias numeraciones para su identificación y alguna de ellas está adulterada o regrabada, esta irregularidad hace nacer la presunción de contrabando del vehículo automotor; la prueba de que los funcionarios de la aduana se encontraron ante una situación confusa es, que para su aclaración fue indispensable el trámite de todo un proceso ante la jurisdicción penal aduanera, al cual se allegaron certificaciones y constancias presentadas ante el respectivo Cónsul de Colombia en España, país sede de la fábrica de estos vehículos, donde se hacían las explicaciones en el sentido de la variedad de la numeración existente en las piezas de tales automores y las causas de que algunas aparecieran adulteradas o borradas, sin

cuyo concurso se hubiera hecho imposible la aclaración de tal situación. Lo anterior demuestra que la actitud de la administración no fue en ningún momento caprichosa, sino que obedeció a motivos más que justificados y previamente expresados en la orden de retención del vehículo ya que por lo general un vehículo tiene su número de identificación estampado en forma clara, sin que haya varias numeraciones y aún más sin que alguna de ellas aparezca adulterada o regrabada, pues estas circunstancias dan precisamente origen a la presunción de contrabando de un vehículo automotor. "Por lo anterior, esta Agencia del Ministerio Público, se permite solicitar a la Honorable Sala, denegar las súplicas de la demanda", (fls. 137 a 139).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

A. El suscrito Consejero ponente declaró, en auto de 11 de julio de 1980, inadmisible la demanda por haberse consumado la caducidad de la acción.

Dice tal providencia: "Luego del relato de los hechos y en un aparte denominado 'Quinto. La Causal', expresa el demandante: "La causal fundamento en que se basan las pretensiones de esta demanda, es la conducta de la Administración Pública Nacional, consistente en haber incautado el vehículo Pegaso descrito en los hechos y haberlo mantenido fuera del dominio y provecho de su dueño, por el término de dos años, nueve meses y veintiséis días, mediante una calificación presunta de contrabando apresurada, equivocada y errónea. "Esta conducta implica, en la técnica jurídica de acoplamiento a la ley, una falla del

servicio público nacional de aduanas (presunción errónea y equivocada), dentro de una operación administrativa nacional de persecución al contrabando. "Pero debe anotarse, que la falla del servicio se concreta en el decomiso del vehículo y no en la actuación judicial posterior, que es solo una de sus consecuencias; y que el resultado final de este proceso judicial, no tiene otro significado que el declarar, comprobar, poner en claro, la falla del servicio que ocasionó el daño". SE CONSIDERA "1. Por lo anteriormente expuesto, se deduce en forma clara que el hecho del cual pretende derivar la responsabilidad de la Nación ocurrió el día del despojo, que según los hechos de la demanda fue el 26 de abril de 1976. "2. El memorial que se está estudiando para efectos de su admisión, fue presentado ante la Secretaría de esta Corporación el día 4 de junio de 1980. "3. El artículo 28 del Decreto 528 de 1964, establece como término de caducidad para el ejercicio de la acción indemnizatoria por hechos u operaciones de la administración, tres años, contados a partir de la realización del hecho u operación correspondiente. "4. La acción se ha ejercitado extemporáneamente, luego: "a) Se rechaza por caducidad la demanda presentada, a que se ha hecho referencia", (fl.s. 42 a 44).

B. Interpuesto oportunamente el recurso ordinario de súplica contra la providencia anterior, la Sala de Decisión, por mayoría revocó el auto impugnado y admitió la demanda, con las siguientes consideraciones: "Si bien es cierto desde un punto de vista estrictamente formal asiste la razón al

señor Consejero Sustanciador, interpretada la demanda en su fondo surge otra consecuencia diferente. Y se dice que formalmente por cuanto el libelo insiste en concretar la falla del servicio en el decomiso del vehículo y no en la actuación judicial posterior. "Pero, la concreción hecha no tiene el alcance que le dio el señor conductor del proceso. El demandante solo quiso hacer la precisión que no estaba demandando la responsabilidad del Estado por el acto jurisdiccional, ya que esta posición doctrinaria ha sido entre nosotros ordinariamente negativa y esa es la interpretación lógica. Pero sí podía demandar con apoyo en una actividad administrativa concretada en el acto de decomiso ilegal, según calificación dada por la justicia de aduanas que no podrá cuestionarse. "Es evidente, por lo demás, que en el caso concreto la operación se inició con el decomiso del vehículo, con el cargo de presunción de contrabando. La administración podía hacerlo, en principio, y la ley la autorizaba para ello. Por eso el acto inicial en sí, no era de entrada ilegal o injusto: se volvió ilegal luego de la culminación de la operación y cuando la justicia de aduanas sobreseyó definitivamente a su propietario. Allí se supo que no existió el motivo plausible inicial y que por ende, toda la actividad administrativa había estado viciada y era productora de ciertos daños. Y tuvo que esperarse la culminación del proceso investigativo y su sobreseimiento definitivo para poder hablar de la falla estatal. Sin esa culminación ni siquiera puede hablarse de operación, sino de hechos más o menos concatenados. Si hubiera sido otro el resultado, (por ejemplo, que el

vehículo era de contrabando) no habría existido fundamento alguno para la presente demanda y contra la decisión jurisdiccional nada tampoco se hubiera podido adelantar. La cosa juzgada sería su propio apoyo y defensa. "Por lo brevemente expuesto, se concluye que contada la oportunidad para instaurar la presente acción desde que culminó la operación administrativa, la demanda que la contiene no está caducada, dadas las voces del artículo 28 del Decreto 528 de 1964" (fls. 48 y 49).

C. La Sala, en esta oportunidad de dictar sentencia, hace un nuevo estudio de la caducidad y llega a la conclusión de que ella se consumó antes de la formulación de la demanda que ha dado origen a este proceso, por las siguientes razones: La operación administrativa, actuación de la administración, comenzó con el decomiso del automotor, por funcionarios de la Aduana, el 26 de abril de 1976 y termina con el oficio en que se pone tal vehículo a disposición de la seccional de Instrucción Criminal (fl. 28).

Jamás puede comprenderse bajo la definición de "operación administrativa" el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por parte de los jueces, con autonomía e independencia de la rama ejecutiva que la misma constitución garantiza. Tampoco es admisible con la incorporación de la actividad jurisdiccional dentro de la "operación administrativa" o "actividad administrativa" asumir, por parte de esta jurisdicción especial contencioso-administrativa el examen y calificación de la corrección o incorrección del ejercicio jurisdiccional por parte de las distintas

jurisdicciones creadas por la República. Es igualmente equivocado sostener que tal operación administrativa era ilegal o no según fuera el resultado del proceso penal aduanero ni mucho menos afirmar que el acto inicial del decomiso "se volvió ilegal luego de la culminación de la operación y cuando la justicia de aduanas sobreseyó definitivamente a su propietario...". La actuación administrativa es ilegal o no en el momento mismo de su ocurrencia, no por fenómenos o decisiones posteriores y menos de jurisdicciones distintas a la contencioso administrativa señalada por la ley como la competente para "declarar la ilegalidad" no para "constituirla".

9. Causada la actuación administrativa comienza a correr el término de caducidad de la acción indemnizatoria del artículo 68 del C.C.A., sin que admita interrupción o prórroga o suspensión por motivo de investigaciones penales o procesos de cualquier índole.

Lo anterior no impide que formulada oportunamente la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haga valer la prejudicialidad pertinente cuando en procesos se controviertan cuestiones cuya decisión pueda influir en la sentencia que deba decretarse en el proceso contencioso-administrativo.

6. Así lo ha dicho, en varios casos, esta misma Sala, como lo recuerda el salvamento de voto frente al auto que revocó el inadmisorio de la demanda, y cuya transcripción resulta pertinente: "Mediante providencia de 19 de julio de 1973 se confirmó el auto recurrido con la siguiente motivación: "El señor apoderado está en un error. Una cosa es la investigación de carácter

administrativo que deben adelantar las autoridades portuarias y otra las acciones contencioso-administrativas ante esta jurisdicción. Aquí no se trata de un juicio de plena jurisdicción en que esté de por medio un acto administrativo que deba ser anulado sino de un hecho generador de una responsabilidad extra contractual que no da lugar a agotar la vía gubernativa sino que, tal como lo dice el artículo 68 del C.C.A., debe demandarse "directamente de la administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes". Por eso el proceso gubernativo que las autoridades portuarias adelantan cuando ocurran hechos que deban ser investigados por ellas, no interrumpe el término de caducidad, pues sus providencias no son revisables por esta jurisdicción ni inciden en el proceso contencioso administrativo en que se decide acerca de la responsabilidad de la Nación o de las entidades descentralizadas con fundamento en la llamada falla o falta del servicio" (Anales, Tomo LXXXV, Nos. 439 y 440, pag. 380). "2. Ante un fallo en el cual se declaró la caducidad de la acción intentada para deducir responsabilidad a la Superintendencia Bancaria por hechos ocurridos en el lapso comprendido entre el mes de abril de 1965 y el mismo mes de 1966, porque el libelo se presentó el 30 de septiembre de 1975, el apoderado del demandante interpuso recurso extraordinario de súplica previsto en la Ley 11 de 1975, por supuesto cambio de jurisprudencia, y sostuvo que como el daño irrogado por los hechos continuados de la Superintendencia duró hasta el día 3 de octubre de 1972 cuando la justicia penal ordenó dar aplicación al artículo 320 del CP., la

caducidad debía empezar a contarse desde esta última fecha y sólo se cumplía el 3 de octubre de 1975, vale decir, varios días después de la presentación de la misma. "La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 10 de agosto de 1977, expresó: "Hechas las confrontaciones de rigor entre la sentencia materia de la suplica y la jurisprudencia que se dice desconocida, tiene que concluirse que ninguna violación se produjo, entre otras razones porque los hechos tenidos en cuenta en las distintas oportunidades no fueron similares y correspondían a hipótesis diferentes. "El Consejo en su decisión fue bastante claro cuando computó el término de caducidad a partir del día en que la Superintendencia cesó en sus actuaciones y empezó la acción de la justicia penal. La intervención de ésta escapaba al control de la Superintendencia, máxime cuando tomó cartas en el asunto no a instancia de ésta, sino por iniciativa de un acreedor. "Lo dicho es suficiente para concluir que el recurso de súplica no será procedente. La jurisprudencia fue acatada en su integridad. El Consejo contó la caducidad desde la fecha en que estimó se había producido el cese de la intervención perjudicial de la Superintendencia" (Expediente 18201. Copias de sentencias. Consejo de Estado. Secretaría General Tomo 2,1977, pág. 362)". (fls. 52 y 53). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, se declara inhibido para decidir en el fondo por caducidad

de la acción. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

JORGE VALENCIA ARANGO, (PRESIDENTE DE SECCION), JORGE

DANGOND FLORES, EDUARDO SUESCUN MONROY, CARLOS BETANCUR

JARAMILLO FELIX ARTURO MORA VILLATE. SECRETARIO Se deja constancia que la presente providencia fue discutada y aprobada en sesión de la fecha.