CE-SP-84-1930-10-07

FENECIMIENTO DE CUENTA

CONSEJO DE ESTADO

SATA PLENA Consejero ponente: SERGIO A BURBANO BogotÆ, octubre siete (07) de mil novecientos treinta (1930)

Radicaci(cid:243)n nœmero:

Actor: Demandado: Referencia: El consejo revoca la providencia de la Contraloria las cuentas de la administraci(cid:243)n de la Aduana de Barranquilla correspondientes al mes de abril de 1926, a cargo de! seæor Alvaro Echeverri.

Vistos: El fenecimiento definitivo de las cuentas de la Administraci(cid:243)n de la Aduana de Barranquilla correspondientes al mes de abril de 1926, a cargo del seæor Alvaro Echeverri, dej(cid:243) en pie dos de los reparos que se Me hab(cid:237)an formulado en un principio, correspondientes a los puntos 1(cid:176) y 3(cid:176) del auto de observaciones, por un total de $ 1,312-91, suma a que asciende en definitiva el alcance formulado contra dicho seæor Echeverri, en su carÆcter de Administrador que fue de dicha Aduana.

Tales cargos se formularon por la Contralor(cid:237)a de este modo:. Punto 1(cid:176) Por errores en las liquidaciones, por aforos indebidamente aplicados o por sanciones no impuestas o deficientes declaraciones, dejaron de hacerse’ efectivas las cantidades a que se refieren las observaciones 2“ a 6“ 8“ a 12, 14 a 19, 21 a 23, 25, 27 a 32, 34 a 40, 42, 43. 46, 47, 50, 54, 55, 55 bis, 57 a 63, 65, 67

a 72, 75, 77, 78, 81, 84, 85, 86, la 88 (con sus 16 referencias), 98 y la 93 (con sus tres referencias), por un total de $1,076.. El responsable acept(cid:243) estos reparos, y pas(cid:243) por ellos cuentas adicionales a los importadores, de las. cuales hizo efectivas las referentes a las observaciones 2, 3, 8, 9, 11, 12,14, 16, 17, 18, 28, 29, 34, 36, 40, 42, 46. 47, 50, 57, 59, 88, 88 (una referencia), 93, por un tota! de $ 680-75, segœn certificado oficial espedido por el Cajero de la Aduana. En cuanto a la diferencia, o sean los $ 1,20.5-36 que representan las otras cuentas adicionales anotadas al principio, como no se ha demostrado su ingreso a caja, quedan a cargo del responsable. Punto 3(cid:176) Observaci(cid:243)n nœmero 76. Se indic(cid:243) al responsable que hab(cid:237)a omitido sancionar la importaci(cid:243)n del manifiesto 150 del vapor Gladiador de 10 de abril de 1926, que trajo mercanc(cid:237)a declarada telas de algod(cid:243)n, y que en el reconocimiento result(cid:243) lana cruda; no la acepta: dice que no sancion(cid:243) el manifiesto porque result(cid:243) ser una tela del menor gravamen y porque e! Jurado Central siempre ha absuelto de tales multas. Estas razones en concepto de la Contralor(cid:237)a no desvanecen el

cargo, porque la ley ha dispuesto que las declaraciones dadas a la mercanc(cid:237)a en la factura consular deben ceæirse a la nomenclatura que indique para ello el arancel aduanero. En este caso Sa declaraci(cid:243)n tela de algod(cid:243)n es tan general que sitœa al reconocedor en el caso de averiguar quØ numera] puede corresponderse entre los 119 que trae la vigØsima agrupaci(cid:243)n de la Tarifa que se refiere al algod(cid:243)n y sus artefactos. Tampoco es raz(cid:243)n aceptable la de que el Jurado Central absuelva de las multas referentes a esta clase de declaraciones, porque tal entidad, por virtud de atribuciones especiales, puede hacerlo en casos concretos y mediante apelaci(cid:243)n oportunamente intentada. En consecuencia quedan a cargo del responsable los $ 17-55 de esta observaci(cid:243)n. El representante legal del responsable rechaza las argumentaciones de la Contralor(cid:237)a en esta forma: En el aludido fenecimiento se deja a cargo de mi representado un alcance por valor de S 1,312-91, proveniente de cuentas adicionales que fueren pasadas a varios importadores para hacer efectivas sanciones o multas indicadas por la Contralor(cid:237)a al formular ¡as observaciones, con motivo de deficientes declaraciones consulares que el empleado competente no estim(cid:243) del caso castigar, pero que aquella entidad ha determinado hacer efectivas, ya sea cobrÆndole los valores por multa a los introductores o bien dejÆndolos a cargo del responsable de la cuenta en forma de alcance, .a pesar de que carece de jurisdicci(cid:243)n para aplicar una pena

que la ley puso al alcance del Administrador de la Aduana solamente, aplicable conforme a su criterio, y no tratÆndose de derechos o impuestos aduaneros dejados de liquidar o recaudar. Este procedimiento de ¡a Contralorea no lo acepto, y de ah(cid:237) !a apelaci(cid:243)n para que el superior imparta justicia, por las siguientes razones: 1(cid:176) Porque, como se dijo en la parte final del oficio nœmero 60 de diciembre 30 de 1927 y en la referencia 88 del mismo escrito, no tratÆndose de impuestos de aduana dejados de recaudar sino de cuentas para la exacci(cid:243)n de multas que la Contralor(cid:237)a ha obligado a imponer, y hallÆndose acreditado que esas cuentas adicionales fueron pasadas a los importadores y se encuentran incorporadas en rentas por cobrar de la Contabilidad de la Aduana como crØditos reconocidos a favor de la Naci(cid:243)n, y careciendo como carece la Contralor(cid:237)a de jurisdicci(cid:243)n para aplicar sanciones que s(cid:243)lo pod(cid:237)a imponer el Administrador de la Aduana, mal puede ahora pretender aplicarle igual castigo al empleado cuando ordena en el fenecimiento que se le cobre como alcance el valor de esas cuentas por multas que aœn no hayan sido canceladas. Ya el empleado llen(cid:243) su misi(cid:243)n, despuØs de recaudar los justos derechos aduaneros, con la base de un exacto reconocimiento de las mercanc(cid:237)as, despuØs de haber pasado y hecho reconocer esas cuentas

adicionales por multas que indic(cid:243) la Contralor(cid:237)a, y toca al actual encargado de la Aduana, que s(cid:237) tiene jurisdicci(cid:243)n, hacerlas efectivas, por lo que viene a quedar sin cargo alguno m(cid:237) representado, que es la doctrina conforme a la ley sentada por reciente decreto ejecutivo. 2(cid:176) Porque no es cierto que se hubieran aceptado todos los cargos formulados por el aviso oficial de observaciones, pues como puede verse al leer la respuesta, los mÆs fueron rechazados y explicados, dejando expresa constancia de que si en algunos casos se pasaron cuentas adicionales para cobrar multas o sanciones por deficiencias en declaraciones consulares que el examinador estim(cid:243) penables, ello solamente se hac(cid:237)a por obediencia al inflexible superior que hab(cid:237)a venido cometiendo la injusticia de aplicarle la misma pena al empleado que la omitiera, no propiamente porque Øste hubiera faltado a su deber, desde luego que hab(cid:237)a liquidado los justos derechos haciendo practicar un legal reconocimiento de las mercanc(cid:237)as, que es lo que s(cid:237) controla; y 3(cid:176) Porque si la Contralor(cid:237)a ha querido ver omisiones o irregularidades punibles de parte del ex-Administrador de la Aduana, ya que ella no tiene atribuci(cid:243)n para mandar aplicar las multas o sanciones que originan las cuentas adicionales del alcance, tampoco tienen jurisdicci(cid:243)n para castigar as(cid:237) a ese empleado con iguales sanciones policivaraente o mediante una simple providencia administrativa, pues

bien sabido es que los juicios espacial(cid:237)simos contra los empleados pœblicos por negligencia, omisiones o irregularidades en el desempeæo de las funciones de sus empleos se ventilan y fallan solamente por el Poder Judicial, no por el poder del mÆs alto que pueda dominar al subalterno. Los puntos a que se refieren las glosas hechas en las cuentas que se examinan, pueden concretarse a dos: multas dejadas de imponer y deficiencias en el cobro de derechos de importaci(cid:243)n, acerca de los cuales se han proferido ya varios fallos uniformes por esta Superioridad. Las multas, como sanciones que son, no pueden imponerse sino a quienes infrinjan determinados preceptos y por cuyo motivo se hubieren hecho acreedores a ellas. Si la ley ha dejado a la apreciaci(cid:243)n de los Administradores de Aduana la imposici(cid:243)n de multas, el criterio, subjetivo de dichos funcionarios no puede sustituirse por el del superior. En cuanto a las deficiencias en el cobro de derechos de importaci(cid:243)n, verdad es que el Consejo de Estado acogi(cid:243) muchas veces fallos de la Contralor(cid:237)a; mas derogado el precepto legal que sirvi(cid:243) de fundamento a ello, las responsabilidades de los Administradores de Aduana sobre este particular, cesan, desde luego que den cumplimiento a lo ordenado tanto en la Resoluci(cid:243)n de la Contralor(cid:237)a numero 153 de 1924, como el Decreto ejecutivo nœmero 886 de 1929.

Uno de los argumentos que alega el responsable es el de que la Contralor(cid:237)a carece de atribuci(cid:243)n para hacer observaciones que modifiquen las liquidaciones hechas fuera del tØrmino de noventa d(cid:237)as seæalado por el art(cid:237)culo 80 de la Ley 42 de 1923, ya que Øl rindi(cid:243) su cuenta el d(cid:237)a 10 de mayo de 1926, y el aviso de observaciones estÆ fechado el 26 de febrero de 1927. El Consejero sustanciador en este asunto, en auto para mejor proveer, fechado el d(cid:237)a 19 de febrero de este aæo, hizo varias preguntas a la Contralor(cid:237)a en relaci(cid:243)n con los puntos a que estas cuentas se refieren, las cuales absolvi(cid:243), como se verÆ en seguida: 1(cid:176) Si de acuerdo con el art(cid:237)culo 80 de la Ley 42 de 1923, regente cuando rindi(cid:243) sus cuentas el seæor Echeverr(cid:237), prescepto que reafirm(cid:243) el art(cid:237)culo 89 de la Ley 103 de 1928, la Contralor(cid:237)a General de la Repœblica s(cid:243)lo puede modificar las liquidaciones de las Aduanas y ordenar por este concepto devoluciones o reintegros dentro de los noventa d(cid:237)as siguientes a la rendici(cid:243)n de las cuentas respectivas, ¿porquØ en el caso que se estudia se dictaron autos de observaciones modificando las liquidaciones del Administrador de la Aduana de Barranquilla e imponiendo multas a dichos funcionarios por tal motivo fuera del

tØrmino perentorio seæalado para ello por la ley, ya que el Administrador rindi(cid:243) sus cuentas en el mes de mayo de 1926, las que se registraron en la Auditor(cid:237)a Seccional del AtlÆntico el d(cid:237)a 10 de dicho mes bajo el nœmero 18, y sobre las cuales se dict(cid:243) auto de observaciones el 26 de febrero de 1927? La Contralor(cid:237)a responde: Como en la Contralor(cid:237)a ha habido siempre escasez de personal, y Østa no ha permitido tener al d(cid:237)a el examen de las cuentas de los empleados de manejo, se ha presentado el caso de dictar avisos de observaciones fuera del tØrmico seæalado en el art(cid:237)culo 80 de la Ley 42 de 1923, y as(cid:237) se ha continuado procediendo respecto de cuentas distintas de las aduanas, ya que en las de esta clase ha habido necesidad de prescindir de avisos de manifiestos, para atender lo prevenido en el art(cid:237)culo 8(cid:176) de la Ley 103 de 1928. La misma prohibici(cid:243)n especial e imperativa de este art(cid:237)culo para que el Contralor no pueda modificar las liquidaciones aduaneras despuØs de vencido el tØrmino del art(cid:237)culo 80 de la Ley 42 citada, estÆ demostrando que el legislador estima legales las glosas hechas fuera de ese tØrmino. La conclusi(cid:243)n deducida por el seæor Contralor es del todo inaceptable, como lo son desde luego las razones aducidas por Øl para explicar la falta de cumplimiento

a lo preceptuado en el art(cid:237)culo 80 de la Ley 42 de 1923. Este art(cid:237)culo previene que el Contralor estudie, observe y fenezca las cuentas del responsable del Erario en un tØrmino que no exceda denoventa d(cid:237)as; y el art(cid:237)culo 8(cid:176)? de la Ley 103 de 1928 dice textualmente que «el Contralor General s(cid:243)lo podrÆ modificar las liquidaciones de las aduanas y ordenar por este concepto devoluciones o reintegros, dentro del tØrmino que seæala el art(cid:237)culo 80 de la Ley 42 de 1923, para la observaci(cid:243)n o fenecimiento de las cuentas. Este mandato perentorio de 3“ ley se explica por su misma (cid:237)ndole, ya que si se aplazaran por un tiempo mayor las observaciones a este respecto, no s(cid:243)lo se har(cid:237)an nugatorios los reintegros, sino que se ocasionar(cid:237)an perjuicios de diverso orden a los interesados. Con frecuencia los Administradores de Aduana se renuevan; y no siendo ya funcionarios pœblicos, carecer(cid:237)an de las facilidades requeridas para hacer con Øxito los cobros adicionales. Los introductores se ausentan muchas veces, otras, dejan la profesi(cid:243)n del comercio, o sus recursos venidos a menos no les permiten atender las nuevas exigencias que se les hagan; fuera de que las pØrdidas de ellos se, r(cid:237)an manifiestas desde luego que si un art(cid:237)culo introducido pudieron venderlo a determinado precio, teniendo en cuenta

los derechos de introducci(cid:243)n pagados primitivamente, no lograr(cid:237)an hacer que refluya el nuevo gravamen sobre los art(cid:237)culos ya vendidos a precios inferiores. Estas y otras circunstancias se tuvieron en cuenta por el legislador para determinar el plazo fijo mÆximo durante el cual la Contralor(cid:237)a puede modificar las liquidaciones de las aduanas y ordenar por este concepto devoluciones o reintegros. El punto 2(cid:176) transcrito de manera incompleta en la respuesta de la Contralor(cid:237)a, fue Øste:

II. Siendo as(cid:237) que el Administrador de la Aduana al examinar y confrontar la mercanc(cid:237)a introducida, con los correspondientes manifiestos y declaraciones de los introductores, puede encontrar que la declaraci(cid:243)n ha sido suficiente para poder liquidar los derechos correspondientes conforme al numeral que le corresponda y que viene a ser por lo mismo personal o subjetiva la apreciaci(cid:243)n del Administrador de la Aduana, quien para ello tuvo a la vista, no solamente la mercanc(cid:237)a introducida, sino tambiØn las condiciones personales del introductor, sus antecedentes, su honorabilidad, correcci(cid:243)n y buena fe, y siendo as(cid:237) que al considerar la Contralor(cid:237)a que pudo haber deficiencia en alguna declaraci(cid:243)n del introductor, si la deficiencia encontrada por Østa no modifica en ninguna forma el monto de los derechos de aduana liquidados por el Administrador, por estar bien cobrados, ¿c(cid:243)mo puede justificar la Contralor(cid:237)a la imposici(cid:243)n de multas por la

llamada deficiencia en la declaraci(cid:243)n, ya que las multas, como sanciones que son, deben s(cid:243)lo imponerse en estos casos, cuando se ha cometido una falta que afecte los derechos del Fisco? La Contralor(cid:237)a respondi(cid:243) de este modo: La Contralor(cid:237)a no tacha de deficiente la declaraci(cid:243)n de las mercanc(cid:237)as importadas que aparecen liquidadas en los manifiestos, sino que cuando se.ha declarado, verbigracia, medicinas y resulta en el manifiesto reconocido medicinas de patente con f(cid:243)rmula conocida, observa en el respectivo aviso oficial que se omiti(cid:243) imponer la sanci(cid:243)n ordenada por el numeral 10 del art(cid:237)culo 121 de la Ley 85 de 1915; no tacha, pues, la declaraci(cid:243)n que manifiesta el importador que esto no es posible sin tener a la vista la mercanc(cid:237)a misma, o una muestra de ella, sino el hecho de que viendo claramente la Aduana la diferencia existente entre lo manifestado por el importador y lo reconocido en ella, no impongan las sanciones legales que tienden, c(cid:243)mo es obvio, a evitar posibles errores de aforos que pueden perjudicar grandemente la principal renta del Tesoro Pœblico, y aun a los importadores que cumplan las exigencias legales en la materia, a causa de una competencia desleal, si se considera que no es posible abrir en las aduanas mÆs de un 10 por 100 de los bultos de mercanc(cid:237)as que se reciben, para los efectos del

reconocimiento. En lo general, la Contralor(cid:237)a estima que ha habido deficiente declaraci(cid:243)n cuando existiendo varios numerales en la Tarifa para un mismo art(cid:237)culo, que s(cid:243)lo pueden diferenciarse con la expresi(cid:243)n de los materiales, forma y proporci(cid:243)n como han sido empleados en la fabricaci(cid:243)n del art(cid:237)culo, y el comerciante ha hecho una declaraci(cid:243)n que no permite catalogarlo con exactitud en el numeral respectivo. Tampoco se conforma con la realidad de los hechos el que la Contralor(cid:237)a imponga multas por este concepto, pues lo que sucede es que una vez observada la omisi(cid:243)n de que atrÆs se habla, se liquida en el aviso oficial correspondiente la multa dejada de cobrar que ordena el citado art(cid:237)culo 121 de la Ley 85 de 1915, y mÆs tarde se eleva a alcance al Administrador de la Aduana si no la ha hecho efectiva. Si las declaraciones hechas por el respectivo introductor no modifican en forma alguna el monto de los derechos de la, aduana liquidados por el Administrador, puede asegurarse, desde luego, que ha habido un error adjetivo, de forma; mas Øl, no alterando el monto del impuesto y no perjudicando por lo mismo «la principal renta del Tesoro Pœblico,» tampoco puede merecer las sanciones que impone la Contralor(cid:237)a, salvo, desde luego, que se comprobara intenci(cid:243)n daæada para Impedir que determinado art(cid:237)culo se coloque con exactitud en el numeral que le

corresponde. La observaci(cid:243)n con la cual explica la Contralor(cid:237)a la imposici(cid:243)n de las multas a los Administradores cuando quiera que estos funcionarios creyeran que no era el caso de imponerlas, es del todo inaceptable, ya que las multas no tienen el carÆcter de derechos exigibles, para que puedan elevarse a alcance. Los puntos 3(cid:176) y 4(cid:176) del cuestionario formulado son Østos:

III. ¿Puede deducirse como alcance l(cid:237)quido a cargo de un Administrador de Aduana el monto de las multas que dicho funcionario no impuso porque no crey(cid:243) que era el caso de imponerlas, cuando la Contralor(cid:237)a por un diverso concepto de apreciaci(cid:243)n estima que s(cid:237) debieron haberse impuesto?

Responde: Segœn puede verse claramente en la contestaci(cid:243)n dada al punto anterior, la Contralor(cid:237)a no necesita tener a la vista las mercanc(cid:237)as para saber cuÆndo es deficiente una declaraci(cid:243)n, porque teniendo presentes la Tarifa de Aduanas por una parte, y por otra, la declaraci(cid:243)n hecha por el importador en el manifiesto respectivo y la constancia del reconocimiento, son estos d(cid:243)cumentos suficientes para establecer la deficiencia en la declaraci(cid:243)n; y como segœn doctrina sostenida por este Despacho, y confirmada por esa Superioridad, que emana de lo dispuesto por el art(cid:237)culo 335 del C(cid:243)digo Fiscal, los empleados de manejo no son

responsables œnicamente por lo que recauden sino tambiØn por lo que dejen de recaudar de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. Existiendo la Ley 85 de 1915 que precisa las sanciones en que incurren los importadores que hacen declaraciones deficientes o falsas, es claro que lo pertinente es elevar a alcance a cargo de los responsables, el valor de aquellas sanciones que hubieren omitido efectuar segœn disposiciones terminantes. La œltima pregunta es Østa: IV Siendo as(cid:237) que el art(cid:237)culo 11 de la Ley 113 de 1919, sustitutivo del 88 de la Ley 85 de 1915, dispone que si la Corte de Cuentas, hoy la Contralor(cid:237)a, al examinar la cuenta mensual de alguna Aduana encontrare que se ha incurrido en error en la liquidaci(cid:243)n de los derechos de importaci(cid:243)n, al fenecerla dispondrÆ que por la Tesorer(cid:237)a General b por el introductor de la mercanc(cid:237)a, segœn el caso, se hagan los reintegros a que hubiere lugar, ¿porquØ al glosar la cuenta de un Administrador de Aduana se elevan a cargo de Øste con el las multas por los errores que la Contralor(cid:237)a estima se cometieron, cuando deb(cid:237)a haberse ordenado el reintegro al introductor y no al Administrador de la Aduana. Para contestar este punto, dice el Contralor, y para fundar mejor su respuesta a puntos anteriores, se insertan a continuaci(cid:243)n las partes pertinentes de algunas sentencias dictadas por ese alto Tribunal (se refiere al Consejo) en los juicios de Cuentas de algunas Aduanas.

La Contralor(cid:237)a transcribe, en efecto, varios fallos por medio de los cuales se confirmaron alcances emanados de la Contralor(cid:237)a. Como antes se dijo, las multas dejadas de imponer no puede decirse que sean cantidades efectivas que dejaron de cobrarse por el respectivo funcionario y que deban por consigu(cid:237)ente elevarse a alcance en su contra. Si no la impuso el Administrador por no haber juzgado voluntaria la falta, caso que la hubiere, o porque con ella no se menoscabaron en forma alguna los derechos del Fisco, no pueden, no deben legalmente elevarse a alcance efectivo cantidades en cierto aspecto imaginarias. Si un introductor hace una declaraci(cid:243)n fallo deficiente, los art(cid:237)culos 6b y 121 de la Ley 85 de 1915 establecen las debidas sanciones aplicables al introductor, no al Administrador de Aduana. El art(cid:237)culo 335 del C(cid:243)digo Fiscal, interpretado en forma severa contra los respectivos Administradores de Aduana, sirvi(cid:243) en un principio de fundamento para que la Contralor(cid:237)a dedujera responsabilidades por derechos que hubieren dejado de cobrarse, providencias que el Consejo de Estado acogi(cid:243) en varios fallos; derogado ese precepto, desde entonces qued(cid:243) eliminada la base o fundamento para imponer esta ciase de sanciones, por lo cual la Contralor(cid:237)a no puede seguir adoptando el mismo procedimiento. De acuerdo con el art(cid:237)culo 11 de la Ley 113 de 1919, son los respectivos introductores quienes deben hacer los reintegros del caso; a los Administradores

corresponde formular las respectivas cuentas adicionales, llevar su valor al registro de cuentas por cobrar y pasarlas a los respectivos introductores. Esto es cuanto exigen tanto la Resoluci(cid:243)n de la Contralor(cid:237)a marcada con el nœmero 153 de 1924, como el Decreto ejecutivo nœmero 681 de 18 de abril de 1929. Dando cumplimiento a esto, los respectivos funcionarios quedan eximidos de responsabilidad, como dice textualmente el Decreto ejecutivo que acaba de citarse. En el caso en estudio, cumplidos como han sido por el responsable todos estos requisitos, no hay raz(cid:243)n jur(cid:237)dica al guia para dejar en pie los cargos de la Contralor(cid:237)a. En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la Repœblica y por autoridad de la ley, revoca la providencia apelada, y en su1 lugar fenece sin alcance alguno la cuenta de la Administraci(cid:243)n de la Aduana de Barranquilla correspondiente ai mes de abril de 1926 a cargo del seæor Alvaro Echeverri. Notif(cid:237)quese, c(cid:243)piese, publ(cid:237)quese y devuØlvase, FELIX CORTES , NICASIO ANZOLA , RAMON CORREA , SERGIO A BURBANO , ARCADIO CHARRY , PEDRO ALEJO RODRIGUEZ , JOSE A VARGAS

TORRES , ANGEL M. BUITRAGO , M. SECRETARIO