CE-SP-EXP1922-N0804

DEMANDA ELECTORAL - Plazo para presentarla / PROCESO ELECTORALJuez competente es el del domicilio del demandante

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: Bogotá, cuatro (04) de agosto de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 0804

Actor: FISCAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO Demandado: JURADO ELECTORAL DE JAMBALO Referencia: sentencia del Consejo de Estado en la que confirma la proferida por el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Popayán en relación con la nulidad de las votaciones verificadas para Presidente de la República en el Distrito Municipal de Jámbalo, el 12 de febrero de 1922.

Vistos: El 17 de febrero del año en curso el Fiscal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, a virtud de excitación hecha por el Gobernador del Departamento del Cauca, instauró ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de la ciudad prenombrada, una demanda encaminada a solicitar la nulidad de las votaciones verificadas para Presidente de la República en el Distrito Municipal de Jámbalo el día 12 del mismo febrero, fundándose para hacer tal solicitud en el numeral 4° del artículo 179 de la Ley 85 de 1916. O sea porque el número de sufragantes que habían votado para esa elección en aquel Distrito excedía al número de ciudadanos incluidos en el respectivo censo electoral, pues no figurando sino ciento treinta y dos sufragantes inscritos en el censo de Jámbalo, habían votado ciento treinta y ocho.

El día 18 del mismo febrero, el mismo señor Fiscal del Tribunal precitado, temeroso de que su demanda hubiera quedado mal entablada en la forma en que lo había hecho, o sea promoviéndola directamente ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo, presentó otro libelo ante el Juez 1° del Circuito de Popayán, en que dice que a virtud de io dispuesto en el artículo 179 de la Ley 85 de 1916 (erróneamente citado, pues debió citarse el artículo 190) ocurría a ese Juzgado para corregir o enmendarla demanda presentada el día anterior ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo para pedir la anulación de la votación verificada el 12 de febrero de 1922 ante el Jurado Electoral del Municipio de Jámbalo (debió decirse el Jurado de Votación, que es aquel ante el cual se sufraga) para Presidente de la República, por la razón ya alegada ante el Tribunal (la consignada en el numeral 4° del artículo 179 de la Ley 85 de 1916). Subsidiariamente demandó la nulidad del registro de escrutinio formado por el Jurado Electoral del mismo Distrito de Jámbalo el día 16 del mes de febrero tantas veces citado, y por la misma razón alegada en contra de la votación hecha en Jámbalo. Esta demanda fue llevada oportunamente, en cumplimiento de la ley. Por el señor Juez 1° del Circuito de Popayán, al Tribunal Seccional del mismo lugar. Al mismo tiempo que el Fiscal del Tribunal realizaba estas gestiones, los señores Eudoxio Constaín, Manuel José Olano, Tomás Maya M., Santiago Arroyo, Julio

Carvajal, Jorge Ulloa y Ricardo Vallecilla D., con fecha 18 de febrero, promovieron otra demanda ante el mismo Tribunal Seccional para solicitar la anulación del acto a que se había referido el Fiscal en la suya. Admitidas las precitadas demandas y tramitadas debidamente por un Magistrado las dos del Fiscal, y por otro la propuesta por el señor Constaín y sus compañeros, fueron acumuladas todas ellas después de vencido el término de la citación para sentencia, a fin de que fueran falladas en un solo proveído, de conformidad con el artículo 194 de la Ley 85 de 1916. El Tribunal Seccional, en dicho proveído, declaró que no había lugar a considerar las demandas sobre nulidad de las votaciones verificadas el 12 de febrero en el Municipio de Jámbalo, Provincia de Santander, propuestas por el Fiscal del Tribunal Superior y por el señor Eudoxio Constaín y sus compañeros, directamente, ante el Tribunal Seccional; y que no había mérito para declarar la nulidad del registro de escrutinio verificado el 16 de febrero del presente año en Jámbalo, como lo había pedido el mismo señor Fiscal en su libelo de demanda presentado el 17 de febrero de 1922, por conducto del Juez 1° del Circuito de Popayán. Este fallo es el que ha venido en consulta a esta Superioridad, de acuerdo con los artículos 187 y 189 de la Ley 85 de 1916, y 2.° de la Ley 70 de 1917 y 23 de la Ley 96 de 1920, los cuales fijan, de manera clara e incontrovertible, la competencia del Consejo de Estado en el asunto.

Habiendo sido éste sometido a todas y a cada una de las ritualidades prescritas por el artículo 20 de la Ley últimamente citada, aplicable en el particular, es el caso de entrar a fallarlo, a lo cual se procede inmediatamente, mediante las siguientes consideraciones: La demanda propuesta directamente por el señor Fiscal del Tribunal Superior del Distrito de Popayán ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de la misma ciudad, lo fue, como ya se dijo atrás y así consta de autos, el día 17 de febrero de este año, y la propuesta por el señor Eudoxio Constaín y sus compañeros ante el citado Tribunal Seccional lo fue el día 18 del mismo mes; pero como las elecciones para Presidente, cuya anulación se pedía, habían tenido lugar el 12 de febrero, y el artículo 190 de la Ley 85 de 1916 señala un término perentorio de cuatro días para intentar esa clase de demandas, resulta palmariamente que la presentación de ambas fue extemporánea, y por consiguiente, no era el caso de entrar a decidir acerca de su mérito legal, como muy acertadamente lo resolvió el fallo de la primera instancia. En cuanto a la demanda presentada por el señor Fiscal por conducto del Juez 1° del Circuito de Popayán, en que pedía en primer término la anulación de las votaciones para Presidente de la República verificadas en el Distrito Municipal de Jámbalo el día 12 de febrero del año en curso, y subsidiariamente la anulación del registro de escrutinio verificado en el mismo Distrito de Jámbalo el día 16 del mes que acaba de citarse, tenía que ser igualmente desechada en la parte referente a

la parte principal, por adolecer del mismo vicio de extemporánea, pues que la demanda fue propuesta el 18 de febrero, y las elecciones cuya nulidad se demandaba habían ocurrido el 12 de ese mes; es decir, habían corrido más de los cuatro días dentro de los cuales podía válidamente proponerse. No sucede otro tanto con la parte de la petición formulada subsidiariamente en la demanda, pues tratándose de un escrutinio verificado el 16 de febrero, bien podía demandarse su anulación dos días después, o sea antes de la expiración del término fatal y perentorio señalado por el artículo 190 de la Ley 85 de 1916, atrás citado. Pero la anulación del registro de escrutinio verificado en Jámbalo el 16 de febrero no podía decretarse de conformidad con el numeral 4° del artículo 179 de la Ley 85 de 1916, según lo pedido por el señor Fiscal, pues las causales contempladas en dicho artículo son aplicables a las elecciones que se verifiquen ante los Jurados de Votación y a las que se hagan por las Asambleas Departamentales y los Consejos Electorales que elijan Senadores, pero de ningún modo a los registros de escrutinio. Estos solamente pueden invalidarse en los casos previstos expresamente en el artículo 14 de la Ley 96 de 1920, y el señor Fiscal no formuló acusación alguna por este capítulo, ni produjo prueba encaminada a fundarla, ni tan siquiera mencionó el artículo en cuestión, y así tenía que ser, porque las actas del registro de escrutinio que originales y en copias debidamente certificadas

figuran en los autos, muestran que no adolecen de vicio alguno. No estará por demás observar, aunque de paso, que de las pruebas producidas en la primera instancia surgió la explicación satisfactoria de la disparidad entre el número de sufragantes y el censo de votación de Jámbalo, base de las demandas formuladas, pues figurando sólo ciento treinta y dos inscritos en éste, aparecieron ciento treinta y ocho votantes. Ello se debió a que con posterioridad al momento en que el Presidente y el Secretario del Jurado Electoral de Jámbalo enviaron al Alcalde de dicho Municipio la certificación legal acerca del número de sufragantes inscritos en el censo, fueron resueltas favorablemente las reclamaciones de doce individuos que pudieron votar luego con la correspondiente atestación del Jurado Electoral, a pesar de no figuraren el censo. Es ésta la explicación plausible del error en que incurrieron los demandantes al formular sus demandas, pues que sólo se atuvieron, como no podía ser de otro modo, al certificado que el Alcalde tenía en su poder y el Prefecto había transcrito a la Gobernación, y el resultado numérico que arrojaban las votaciones y los escrutinios, sin que pueda tildárseles de la más leve temeridad. La personería del señor Fiscal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán para promoverlas demandas que propuso y de que en este proceso se trata, fue discutida por algunos contendores, que oficiosamente se apersonaron en el debate de primera instancia, pues alegaban éstos que la facultad de proponer tales demandas la confiere el artículo 190 de la Ley 85 de 1916 a los ciudad anos

y no a los Fiscales, como que textualmente dice: «Todo ciudadano tiene derecho a pedir, dentro de los cuatro días siguientes al de la votación o escrutinio, que se declare nula una votación o uno o varios registros de escrutinios. Menciona a los ciudadanos pero no a los Fiscales, de donde deducen o coligen que éstos no pueden proponer esas demandas. El Tribunal Seccional de Popayán desechó tácitamente esa tesis, como lo demuestra en primer lugar el haber admitido y tramitado las demandas, y en segundó, el haber pretermitido la consideración de ese punto, que originaría una tacha de ilegitimidad en la personería, en el proveído con que puso término a la primera instancia y que ha venido en consulta a esta Superioridad. El señor Fiscal de este Consejo, en su vista fiscal creyó conveniente tomar en cuenta la alegación de los adversarios de la ingerencia del señor Fiscal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, y al efecto se expresó así: «El señor Fiscal del Tribunal Superior de Popayán pudo, en mi concepto, ejercitar la acción intentada, porque a los Agentes del Ministerio Público les toca, de acuerdo con el artículo 216 de la Ley 4° de 1913, entre otras cosas, defender los intereses de la sociedad y velar por el cumplimiento de las leyes; y el ejercicio del sufragio es uno de los más preciosos derechos que la Constitución confiere al ciudadano y constituye además la base fundamental de la República. Comodato ilustrativo sobre el particular, puede citarse la sentencia dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado el 6 de octubre de 1921, que le puso término al juicio

promovido por esta Fiscalía sobre nulidad de la elección hecha por la Corte Suprema de Justicia con fecha 14 de abril del mismo año, en el doctor Joaquín Borrero Sinisterra para Magistrado principal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali.» El texto del artículo citado por el señor Fiscal de este Consejo es el siguiente: «Artículo 216. El objeto primordial de los emplea don de Ministerio Publico es la defensa de los intereses del Estado» del Departamento, del Municipio, y en general de la sociedad; la vigilancia constante en la ejecución de las leyes, ordenanzas, acuerdos y órdenes de las autoridades, y en la conducta de los empleados públicos; la averiguación de los delitos y el castigo de los delincuentes.» No obstante la generalidad de los términos de la disposición transcrita, la tesis del señor Fiscal del Consejo de Estado bien podría basarse en ella, si se la corrobora con lo prescrito en el artículo 1742 del Código Civil, en donde se faculta a los Agente del Ministerio Público para pedir la declaratoria de la nulidad de aquellos actos que adolecen de nulidad absoluta, aun tratándose meramente de actos de índole privada y que sólo se refieren a intereses particulares, lo cual se otorga a dichos Agentes del Ministerio Público en interés de la moral y de la ley. Esto fija el alcance de la disposición contenida en el artículo 216, y por lo tanto, con cuánto mayor razón no podrán los Fiscales pedir la nulidad de aquellos actos de índole pública que adolecen de nulidad absoluta, por ir expresamente contra la ley y por

socavar los cimientos de la República, asentados sobre la base del ejercicio puro y libre de la sagrada función del sufragio. Pero no es esto sólo. El conocimiento de las demandas sobre nulidad délas votaciones o actas de escrutinio de los Jurados de Votación. Jurados y Juntas Electorales es función atribuida hoy día a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y forma parte principal de la referida jurisdicción, como se desprende de los términos generales del artículo 1° de la Ley 130 de 1913, y de los precisos, concretos y terminantes en que está concebido el inciso marcado con la letra c) del artículo 38 déla misma Ley. Ahora bien, por el artículo 1° de ésta se concede, de manera amplia y general a los Agentes del Ministerio Público, la facultad de pedir la revisión de aquellos actos que caigan dentro del campo asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, con las solas excepciones contenidas en los artículos 71 y 77, que tratan de la solicitud de nulidad en relación con las ordenanzas y los acuerdos. La nulidad de estas providencias puede pedirse por todo ciudadano al tenor de los artículos 52 y 72 ibídem; también puede pedirse por los Agentes del Ministerio Público, no ya en virtud de la facultad general asignada en el artículo 1° de la Ley tantas veces citada, sino en virtud de la facultad especial que registran los artículos 69 y 75, pues tratándose de ordenanzas y acuerdos, la intervención del Agente del Ministerio no se justifica en todos los casos, según las reglas generales del derecho y el querer expreso del legislador, pues si las ordenanzas o acuerdos

fueren lesivas de derechos civiles meramente, sólo la persona o personas que se crean agraviadas pueden entablar el juicio administrativo encaminado a obtener la declaración de nulidad, mas no los Agentes del Ministerio Público, quienes en este caso concreto deben conservar su carácter de defensores natos de los intereses sociales en contraposición con los intereses individuales. Por eso, a pesar de la autorización general contenida en el artículo de la Ley 130 de 1913, hubo necesidad de la autorización especial de los artículos 69 y 75, para indicar el concepto especial en que el Agente del Ministerio Público podía intervenir, pues había casos en que no lo podía, lo cual no sucede tratándose de asuntos electorales, los cuales son siempre de orden público y de interés social, y en los que no puede estar nunca limitada la ingerencia oficial y oficiosa, espontánea o comandada de los Agentes precitados. El concepto del señor Fiscal de este Consejo puede prohijarse. No sucede lo propio con el concepto emitido por él mismo en su vista citada atrás y que figura en este proceso, y en la cual sostiene que las demandas para solicitar la nulidad de las votaciones verificadas en Jámbalo el día 12 de febrero del año en curso, debieron haber sido presentadas, conforme a la ley, ante el Juez de mayor categoría en lo civil del mismo Distrito de Jámbalo, y no ante el Secretario del Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Popayán, ni ante el Juez 1° del Circuito de la misma ciudad. Lo que el legislador quiso sin duda con el artículo 190 de la Ley 85 de 1916g fue

poner al alcance de todos los ciudadanos la manera de promover las demandas encaminadas a obtener la pureza en la emisión del sufragio en la verificación de los escrutinios, para lo cual pueden presentar sus demandas ante un Juez de Distrito, el cual no puede faltar en ningún Municipio de la República, y si hubiere también Jueces de Circuito, prefieren éstos para mayor solemnidad del acto, pero no por razón de jurisdicción o competencia, pues desde que los artículos 191 a 193 fueron derogados por el 2° de la Ley 96 de 1920 y sustituidos por los artículos 16 a 25 de la misma, los Jueces nada tienen que ver con la tramitación de tales juicios electorales, y son apenas el conducto para elevar las demandas al Tribunal Seccional respectivo, a fin de que los ciudadanos que las promuevan no se vean obligados a trasladarse al lugar del asiento de dicho Tribunal, o a proponerlas en una forma menos fehaciente, sino que en el mismo Distrito de la residencia o vecindad del demandante puede éste incoar su acción. De manera que exigir la presentación de las demandas electorales en el mismo Distrito en que se verificaron las votaciones o el escrutinio cuya nulidad o corrección se pide, es decir, exigir que los señores Constaín y compañeros, vecinos de Popayán, o que el señor Fiscal del Tribunal Superior del mismo Distrito, se trasladaran a Jámbalo para promover su demanda, sería dar a la ley una interpretación forzada y contraria a todas luces a la intención del legislador; sin duda estas personas podían promover su acción en Popayán mismo, lugar de

su residencia, y ni aun necesidad había de que ocurrieran al Juez del Circuito, como lo hizo el señor Fiscal con lo que él llamó la corrección de su demanda, creyendo tal vez que la primera estaba mal intentada ante el Tribunal Seccional. Siendo los Jueces hoy, como ya se dijo, meros transmisores de las demandas, ¿a qué fin el demandante, si reside en el mismo Distrito que el Tribunal Seccional, ha de ir a presentar su demanda ante el Juez del Circuito, para dar así un rodeo inútil y engorroso? Las disposiciones de la ley deben entenderse en su sentido más natural y obvio. A mérito de las presentes consideraciones, el Consejo de Estado en Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma en todas sus partes la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Popayán en este proceso, sentencia venida en consulta a esta Superioridad. Notifíquese y cópiese, publíquese en el periódico de la corporación, y devuélvase el expediente al Tribunal de su origen.

JORGE VELEZ

MIGUEL ABADIA MENDEZ

RAMON CORREA

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

SIXTO A. ZERDA

RAMON ROSALES

MANUEL JOSE OLIVOS

Secretario