CE-SP-EXP1934-N0220A

ACCION POPULAR - Solicita nulidad de ordenanza de asamblea / IGLESIA CATOLICA - No necesita autorización del poder civil para ejercer actos de autoridad espiritual y jurisdicción eclesiástica / LEGISLACION CANONICAEs independiente de la legislación civil / MENDICIDAD - Se prohíbe en lugares públicos / DONATIVOS GRATUITOS Y CARITATIVOS LIMOSNASRestricciones / DERECHO A LA CARIDAD PUBLICA - Alcance CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: JUNIO E. CANCINO Bogotá, veinte (20) de febrero de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación numero: 0220

Actor: JOSE BARTOLOME DAZA Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOYACA Referencia: Sentencia por la cual se declara la nulidad del articulo 83 de la Ordenanza número 30, de 1930, de la Asamblea de Boyacá, en lo que mira a la celebración de ceremonias religiosas, y el inciso 2° del artículo 331 de la misma, en cuanto por él se sanciona con reclusión o encierro correccional hasta por un mes, la solicitud de limosnas o colectas de carácter religioso católico, fuera de los lugares destinados al culto.

La Ordenanza número 30, de 6 mayo de 1930, sobre Código de Policía, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, dispone en sus artículos 83 y 371 lo siguiente: Artículo 83. El que promueva o dirija ceremonias religiosas o cualquiera otro acto

del culto fuera de los lugares destinados al efecto o procesiones civiles en las vías públicas, debe dar aviso escrito al respectivo Alcalde, por lo menos con tres días de anticipación, so pena de incurrir en una multa de cinco a veinte pesos ($ 5 a $ 20). Esta disposición no se aplica a los acompañamientos del Viático, ni a los transportes fúnebres, salvo para estos últimos las prescripciones de los reglamentos de sanidad pública o de policía municipal. Artículo 371. Sin permiso del respectivo Alcalde, quien debe fijar la duración y demás circunstancias en que pueda verificarse, no pueden pedirse limosnas, ni hacerse colectas para fines científicos, filantrópicos o de beneficencia, ni para aliviar infortunios públicos. Cualquiera otra limosna o colecta, inclusive las religiosas, fuera de los lugares destinados al culto, se castigan con la reclusión o encierro correccional hasta por un mes. Con relación a las disposiciones transcritas, el doctor José Bartolomé Daza, ejercitando la acción popular y en libelo de 5 de agosto de 1931, al cual acompañó un ejemplar autenticado de la Ordenanza en cita, pidió al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Tunja que hiciera estas declaraciones: 1a Que por inconstitucional e ilegal se declare nulo, sin valor ni efecto alguno, el artículo 83 de la Ordenanza 30, de 1930 Código de Policía dictada por la Asamblea Departamental de Boyacá en sus sesiones ordinarias del mentado año, nulidad que debe comprender la prohibición implícita y sanción explícita que mantiene tal precepto en lo relativo a la facultad de promover y dirigir ceremonias

religiosas o cualquier otro acto del culto se entiende del católico, que es el de la Nación fuera de los lugares destinados al efecto. 2a Que se declare nulo por igual razón el inciso 2° del artículo 371 de la precitada Ordenanza 30, en cuanto prohíbe la percepción o colecta de limosnas para fines religiosos fuera de los lugares destinados al culto me refiero al católico y señala pena de reclusión o encierro correccional por su violación. El Tribunal a quo, una vez finalizadas las ritualidades propias de la instancia, desató la controversia en fallo de 25 de febrero del año próximo pasado, que consulta con esta Superioridad por no haber sido apelado, y cuya parte resolutiva dice así: Declárase nulo el artículo 83 de la Ordenanza 30 de 1930, menos en lo que se refiere a procesiones civiles. No es nulo el inciso 2° del artículo 371 de la misma Ordenanza. El Consejo de Estado, al estudiar en el fondo la cuestión propuesta, ha llegado a las mismas conclusiones de la sentencia objeto de la consulta, en cuanto se relaciona con la declaratoria de nulidad del precitado artículo 83; y como a su juicio los razonamientos en que se apoya la decisión constituyen un acertado análisis jurídico de los respectivos hechos fundamentales de la demanda y de las disposiciones constitucionales y legales señaladas como opuestas al mencionado artículo 83 de la Ordenanza, los toma como propios para la solución definitiva del negocio. Dichos razonamientos dicen así: Ante todo debe observarse que el artículo 83, acusado, no sólo habla de

ceremonias religiosas y demás actos del culto, sino también de procesiones civiles en las vías públicas, y que como tal disposición ha sido acusada únicamente en el concepto de que la inconstitucionalidad o la ilegalidad de tal disposición radica en la restricción que establece acerca de la libertad e independencia de que en Colombia goza la Iglesia Católica, las conclusiones a que el Tribunal llegue en este estudio, en nada afectan la vigencia del citado precepto en lo que dice relación con procesiones civiles, ya que por este aspecto no ha sido demandado. El primer artículo citado en la demanda, como violado por las disposiciones acusadas, es el 53 de la Constitución Nacional, que es como se lee en seguida: La Iglesia Católica podrá libremente en Colombia administrar sus asuntos interiores y ejercer actos de autoridad espiritual y de jurisdicción eclesiástica, sin necesidad de autorización del poder civil y como persona jurídica representada en cada Diócesis por el respectivo legítimo Prelado, podrá igualmente ejercer actos civiles, por derecho propio que la presente Constitución le reconoce. (Subraya el Tribunal). A primera vista pudiera creerse que no existe disparidad entre este artículo y el 83, demandado, desde luego que éste no da expresamente a la potestad civil la facultad de autorizar o de prohibir las ceremonias religiosas fuera de los lugares destinados al culto; pues de la letra del mencionado artículo no aparece más que la obligación de dar aviso al Alcalde con tres días de anticipación de que alguna o algunas de dichas ceremonias se van a celebrar en un lugar distinto de los de ordinario destinados a ellas.

Visto el asunto por este aspecto, en nada se mermaría la libertad de la Iglesia Católica para ejercer actos de autoridad espiritual y administrar sus asuntos interiores por el hecho de dar aviso al Alcalde de la respectiva localidad de que va a ejercer tales actos en lugares distintos de aquellos en que ordinariamente los ejerce; por el contrario, tal aviso sería un modo ostensible de hacer saber a la potestad civil la libertad que la Iglesia tiene sobre el particular. Pero al profundizar el asunto, sondeando el espíritu que informó a la Asamblea que dictó el artículo acusado, se llega al convencimiento de que el deber impuesto allí a los Ministros del culto de dar al Alcalde el aviso de que se viene hablando es correlativo de un derecho reconocido en la potestad civil, que no puede ser otro que el de autorizar la celebración de la ceremonia o prohibirla, cuando el Alcalde lo crea conveniente. Si esto fuera así, la disposición acusada carecería de objeto, lo cual sería un absurdo, tanto más si se tiene en cuenta que tal disposición hace parte del Código de Policía, que es la norma que en el Departamento tiene la potestad civil para arreglar la buena marcha de todos los asuntos que dentro del ramo le incumbe conocer. No hay razón para creer que el legislador boyacense hubiera estampado aquella disposición con el exclusivo objeto de que el aviso escrito dirigido al Alcalde por un ministro del culto católico tuviere el único fin de llenar el cesto de los papeles inútiles; luego debe suponerse, a la luz de una sana hermenéutica, que aquella Asamblea quiso establecer una dependencia de la Iglesia Católica con

relación al poder civil cuando se trata de promover la celebración de una ceremonia religiosa fuera de los lugares destinados ordinariamente al ejercicio del culto católico. Por otra parte, como se dijo atrás, la disposición que se viene estudiando habla no solamente de ceremonias religiosas, sino de procesiones civiles, y si el Alcalde, recibido el avise escrito de que se va a verificar una procesión cívica en las vías públicas, tiene la facultad, como debe tenerla en vigencia de este artículo, de prohibirla o aplazarla, por motivos de policía, ¿por qué no ha de tener la misma facultad para prohibir o aplazar, pongamos por caso, la celebración de una misa en una casa particular? La verdad de esto se relieva si se tiene en cuenta que en la disposición acusada los actos religioso están, para el efecto, colocados en un mismo pie de igualdad con las procesiones civiles. Luego hay que concluir que el mencionado artículo hace depender a la Iglesia Católica de la potestad civil, y viola así la disposición expresa contenida en el artículo 53 de la Carta Fundamental. Hay más todavía. El artículo 2° del Concordato, aprobado éste por la Ley 35 de 1888, establece en forma más explícita la plena independencia de la Iglesia Católica para ejercer su autoridad espiritual y su jurisdicción eclesiástica. Léase: Artículo 2° La Iglesia Católica conservará su plena libertad e independencia de la potestad civil, y por consiguiente, sin ninguna intervención de ésta, podrá ejercer libremente toda su autoridad y su jurisdicción eclesiástica, conformándose en su gobierno y administración con sus propias leyes.

Aplicando este artículo al caso en estudio, los ministros de la Iglesia pueden sin ninguna intervención de la potestad civil, promover o dirigir una ceremonia religiosa fuera del lugar destinado al efecto; y es lo cierto que el artículo acusado rompe la independencia consagrada en la disposición que se acaba de copiar al exigir el aviso escrito correspondiente al Alcalde del lugar. Tal aviso no es otra cosa, que el medio por el cual se hace intervenir a la potestad civil en las determinaciones que los ministros del culto tomen acerca de la celebración de las ceremonias religiosas fuera de los lugares destinados a ello. Observase, además, que los actos a que se refiere el artículo acusado están regidos por el Derecho Canónico, pues entre los cánones traídos al expediente como elementos de prueba se hallan contenidos los casos en que pueden celebrarse en lugares distintos al efecto, las misas, los bautismos y los matrimonios, y se señala la entidad que para el efecto puede conceder la respectiva licencia. (Folios 3 a 5 del cuaderno de partidas). Y según lo estatuido en el artículo 3° del Concordato, "la legislación canónica es independiente de la civil, y no forma parte de ésta, pero será solemnemente respetada por las autoridades de la República." Todo esto lleva a la conclusión de que el artículo que se estudia está en abierta pugna con disposiciones consagradas en la Constitución y en la ley y que, consiguientemente, está afectada de nulidad. En orden a la acusación dirigida contra el segundo inciso del artículo 371 de la Ordenanza, el sentenciador de primer grado dice lo siguiente:

En cuanto al inciso 2° del artículo 371 de la misma Ordenanza, el Tribunal considera que la disposición allí consignada no implica ninguna restricción de la libertad e independencia que la Iglesia Católica tiene para ejercer actos de autoridad espiritual y de jurisdicción eclesiástica o para administrar sus asuntos interiores. El hecho de que un ministro del culto solicite una limosna de los fieles católicos, bien para atender a sus necesidades personales o para el sostenimiento del mismo culto, no puede ser considerado como un acto de autoridad espiritual o de jurisdicción eclesiástica, ni mucho menos como un acto de administración de los asuntos interiores de la Iglesia Católica. Y esto es así si se considera que la percepción de una limosna no depende del querer de quien la solicita, sino de la exclusiva voluntad de la persona que la da; es, pues, un acto esencialmente voluntario, nacido del ejercicio de la caridad cristiana o como fruto de la libera realidad o la filantropía de los individuos. Si el derecho que tiene la Iglesia de pedir limosnas engendrara la obligación de darlas, tal vez podría equipararse el acto a los de su administración interna y quedara circunscrito dentro de la jurisdicción eclesiástica; pero como la realización del hecho no depende de la voluntad de los ministros del culto, tal acto no es exclusivo de la jurisdicción eclesiástica. Y tanto es así, que todo individuo que tenga alguna imposibilidad física para trabajar, o que por cualquier circunstancia no pueda ganar lo necesario para su subsistencia, tiene pleno derecho, independientemente de la potestad eclesiástica y de la civil,

para implorar la caridad pública y obtener así, una limosna para atender a sus necesidades. Entre los cánones traídos al expediente como prueba, se halla el marcado con el número 1496, que dice: "La Iglesia tiene también derecho, independiente de la potestad civil, de exigir de los fieles lo que sea necesario para el culto divino, para la honesta sustentación de los clérigos y de los demás ministros y para los otros fines que le son propios." En concepto del Tribunal, lo que por esta disposición se puede exigir de los fieles, no es lo que propiamente se llama limosna, desde luego que ésta no se puede exigir sino implorar; debe más bien referirse tal disposición a otra clase de emolumentos o proventos, como los diezmos y primicias, los impuestos de cofradía, etc., que por la costumbre establecida en algunas diócesis han llegado a hacerse obligatorios; lo contrario conduciría a la conclusión de que el precepto copiado carecería de objeto, comoquiera que un individuo puede pedir limosna no por disposiciones expresas del derecho positivo, civil o eclesiástico, sino por virtud de nobles preceptos consagrados en el derecho natural. Congruente con esta tesis es el artículo 9° del Concordato, que textualmente reza: Los ordinarios diocesanos y los párrocos podrán cobrar de los fieles los emolumentos y proventos eclesiásticos canónica y equitativamente establecidos y que se funden, ya en la costumbre inmemorial de cada diócesis, ya en la prestación de servicios religiosos; y para que los actos y compromisos de este origen produzcan efectos civiles y la autoridad temporal les preste su apoyo, los

ordinarios procederán de acuerdo con el Gobierno. Armonícense estas dos disposiciones y se verá que ninguna de ellas ha querido referirse a los donativos gratuitos y caritativos, que es lo que, según el Diccionario de la Lengua, se denomina limosna. Por otra parte, no debe perderse de vista que la disposición acusada forma un solo cuerpo de doctrina con las demás disposiciones que integran el capítulo II del título X del Código de Policía, que reglamenta la mendicidad, a lo cual tiene pleno derecho la potestad civil, y que de ello no solamente reporta beneficios el público en general sino que los recibe muy eficaces la Iglesia Católica. No es extraño suponer que, a la sombra del prestigio de que a través de los tiempos ha gozado la Iglesia Católica, se presenten individuos desconocidos y disfrazados de ministros del culto, pidiendo limosnas y haciendo colectas por las calles públicas o de casa en casa, quizá con fines en un todo contrarios a los del culto divino, y tal vez está reciente el caso, sucedido en esta ciudad, en que un Ministro de la Iglesia se vio precisado a exigir la intervención del poder civil para evitar esta clase de especulaciones. Debe observarse, además, que el artículo que se viene comentando en manera alguna ataca el derecho que los ministros del culto tienen para pedir limosna a los fieles católicos; lo único que hace es prohibir la mendicidad en los lugares públicos. La Asamblea que dictó tal disposición tuvo en cuenta, indudablemente, el hecho de que lo ordinario es que los ministros de la Iglesia ejercitan ampliamente

aquel derecho dentro de los lugares destinados al culto católico, ya que por la devoción con que los feligreses contribuyen para el sostenimiento del culto y de sus ministros, no esperan que estos salgan a la plaza pública a implorarles una limosna, sino que ejercitan su loable desprendimiento en los lugares destinados a los oficios divinos. Es, pues, incuestionable que aquel derecho queda incólume con la vigencia de la disposición acusada y, por lo tanto, no han sido violados por ella los preceptos constitucionales y legales que se trajeron al juicio como fundamentos de la demanda. Para el Consejo de Estado la anterior doctrina del Tribunal puede ser inobjetable como tesis de carácter general; mas para el caso concreto que se analiza no alcanzan sus proyecciones, porque éste debe ser considerado en relación con las facultades que tengan las autoridades policivas para coartar la libertad individual, so pretexto de proteger el derecho de terceros o de amparar el orden social, y en relación con los términos en que está redactado el inciso objeto de la acusación. Al disponer el artículo 371 en su primer miembro que sin permiso del respectivo Alcalde, quien debe fijar la duración y demás circunstancias en que pueda verificarse, no pueden pedirse limosnas, ni hacerse colectas para fines científicos, filantrópicos o de beneficencia, ni para aliviar infortunios públicos, quedaron a salvo del requisito de la licencia aquellas otras limosnas y colectas que no respondan a esos fines, enumerados no por vía de ejemplo sino taxativamente, puesto que se trata de una prohibición.

Pero respecto de esas otras limosnas o colectas, inclusive las religiosas fuera de los lugares destinados al culto, dice el segundo miembro del citado artículo 371, que se castigarán con reclusión o encierro correccional, hasta por un mes, lo cual significa que quien pida la limosna o haga la colecta, sea con licencia o sin ella, incurrirá en la mencionada sanción. Ahora, que las Asambleas, dentro de las atribuciones constitucionales y legales que tienen para reglamentarlo concerniente a la policía local, con mira a la protección de los derechos civiles y garantías sociales consignados en la Carta Fundamental, puedan o no prescribir el requisito de la licencia previa de que trata el primer inciso del artículo 371, es cuestión que no compete dilucidar en el presente fallo, porque ella no fue propuesta en la demanda. Pero en lo pertinente a la pena o sanción establecida por el segundo miembro de dicha disposición, sí considera el Consejo que con ese ordenamiento la Asamblea extralimitó las premencionadas facultades, porque el derecho natural que tiene el hombre, no para exigir sino para implorar la caridad de sus semejantes en situaciones aflictivas, no se puede menoscabar mientras su ejercicio no vulnere alguno o algunos de aquellos preceptos que la ley positiva ha señalado como normas para la estabilidad del orden público y la protección de los derechos individuales; y cuando quiera que ocurran estos casos de excepción, la misma ley se ha encargado de prevenirlos y de sancionarlos. De ahí que en los países seriamente organizados, donde la asistencia social es una realidad, el perjuicio que se puede ocasionar al desvalido con la prohibición de mendigar, queda

compensado con la protección que al propio tiempo se le presta en los establecimientos de beneficencia o de asistencia pública. Y la extralimitación de que se trata resalta más, en tratándose de las limosnas o colectas religiosas fuera de los lugares destinados al culto católico, que es a lo que se refiere la parte acusada del inciso 2° del artículo 371, y única sobre la cual ha de versar la decisión del juzgador, porque además de las razones anteriormente expuestas, que son de aplicación por motivos de analogía, existen en favor del derecho que tiene la Iglesia Católica para solicitar limosnas de los fieles fuera de los lugares destinados al culto, aquellas otras expuestas en la sentencia consultada y que se acogieron para demostrar la ilegalidad del artículo 83 de la Ordenanza, pues las garantías que la Constitución y la ley otorgan a la Iglesia para la administración de sus intereses bien pueden englobar la libertad de pedir donativos destinados a satisfacer sus propias necesidades, sin que valga argüir que esa libertad se prestaría al abuso, porque, como ya se dijo, los casos de excepción pueden evitarse con las prevenciones y sanciones establecidas en las leyes penales y de policía para quienes incurren en delitos de abuso de confianza o de estafa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo en parte con el concepto de su Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, falla: Declárense nulos el artículo ochenta y tres (83) de la Ordenanza treinta (30) de mil

novecientos treinta (1930), expedida por la Asamblea del Departamento de Boyacá, menos en lo que se refiere a procesiones civiles; y el inciso 2° del artículo trescientos treinta y uno (331) de la misma Ordenanza, en cuanto por él se sanciona con reclusión o encierro correccional hasta por un mes la solicitud de limosnas o colectas de carácter religioso católico, fuera de los lugares destinados a culto. En los anteriores términos, queda reformada la sentencia consultada de que se ha hecho mención. Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese a los señores Ministros de Gobierno y Gobernador del Departamento de Boyacá y devuélvase el expediente a la oficina de su origen.

ROMAN GOMEZ

JUNIO E. CANCINO

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

PEDRO MARTIN QUIÑONES

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

NICASIO ANZOLA

VICTOR M. PEREZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad