CE-SP-EXP1934-N0227

IMPUESTO DE PAPEL SELLADO Y TIMBRE NACIONAL - Hecho gravable / ACCION PUBLICA - Procedencia / ACCION PRIVADA - Procedencia / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES - Los que pongan fin a la actuación administrativa / CONTRATO DE MUTUO - Características CONSEJO DE ESTADO CONSEJERO PONENTE: PEDRO MARTIN QUIÑONES Bogotá, veintisiete (27) de febrero de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0227

Actor: Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Se declara nula la Resolución del Ministro de Hacienda y Crédito Público que autorizaba al Administrador de Hacienda Nacional para hacer efectiva al Banco Prendario Municipal una multa de $ 125,800 y otras sanciones por la omisión de requisitos de papel sellado y timbre nacional en los talonarios destinados a servir de base a la contabilidad del instituto. Se determina que tal arbitrio fiscal no afecta las operaciones comerciales, que son el objeto propio del

Banco. Sirve de cabeza a este antiguo proceso la siguiente leyenda impresa en talonario de papel común: BANCO PRENDARIO MUNICIPAL Y CAJA DE AHORROS Número……….Valor $.................Bogotá………………de………………………1932 Conste que en esta fecha entrego al Banco Prendario Municipal de Bogotá en calidad de prenda para garantizar el pago de la cantidad de... que el Banco me ha dado a préstamo a interés del....por 100 por mes o por fracción de mes, con plazo de.... sujetándome a las condiciones impresas al respaldo, de las cuales quedo enterado. Quedan pagados los intereses correspondientes al plazo.

Avalúo de la prenda $... El dueño de la prenda,….Dirección:……..Es corriente…. …………El Gerente………. CONDICIONES GENERALES 1ª El deudor queda en absoluta libertad de amortizar cuando quiera, dentro del plazo, el valor de su deuda y retirar su prenda sin derecho a la devolución de intereses. 2ª Si pasados veinte días después del vencimiento, no se hubiere cubierto la deuda, el Banco pondrá en remate la prenda conforme a los artículos 18 de la Ley 30 y 10 de la Ley 117 de 1922. 3ª Del producto del remate se descontará: el 10 por 100 como comisión, los intereses no pagados hasta el día del remate y el capital debido. El remanente se entregará al dueño de la prenda, o se dejará en la Caja del Banco a su orden sin ganar interés. Si este remanente depositado no se retira en el transcurso de un año, se entenderá abandonado, en cuyo caso queda destinado a la Beneficencia. 5ª El Banco conservará las prendas con el debido cuidado pero no responde por los deterioros que sufran éstas por la acción del tiempo durante el empeño. 6ª Todo solicitante no conocido en las oficinas del Banco deberá presentar una persona que lo abone. 7ª Ningún traspaso de esta boleta será aceptado, si no se hace personalmente ante el Gerente o el Cajero, dejándose la debida constancia en el Banco. 8ª Sin esta boleta no se responde por la entrega inmediata de la prenda; en caso de pérdida se dará al interesado una constancia especial que resguarde su derecho y que anule la boleta perdida. Esta operación causa un derecho de $0.20.

9ª En caso de pérdida de la prenda, el Banco sólo responde por el avalúo de ella, deduciendo las sumas que afecten por razón de capital, intereses, etc. Recibí la prenda………… El Almacenista …………. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al absolver consulta previamente formulada por el señor Carlos Gavina, en resolución número 127 de 8 de julio de 1914, determinó que ese talonario está sujeto al impuesto de papel sellado y de timbre nacional, por estas razones: El documento que el memorialista ha acompañado, por vía de ejemplo, a su consulta, reza un contrato de mutuo con interés y prenda accesoria, el cual debería haberse extendido en papel sellado y adherídosele y anuládosele el timbre nacional correspondiente; y como no ha sucedido así, el Banco Prendario Municipal de Bogotá, primer responsable de la infracción, ha incurrido en las sanciones legales establecidas por el Decreto número 894 de 1915, y por la Ley 20 de 1923 según la época del otorgamiento de los documentos, que en tales condiciones se hallen. Persistió en esta tesis cuando por solicitud del propio Gerente del establecimiento bancario, no accedió a reconsiderarla ni revocarla. La última actuación gubernamental tiene fecha 24 de julio del año citado. A la foja 31 puede leerse, además, copia del oficio del Ministro al Administrador de Hacienda Nacional, de 23 de los propios mes y año, remisorio de los antecedentes de la consulta y la resolución predichas y le ordena hacer efectivas las multas e impuestos a que haya lugar contra el Banco Prendario Municipal.

Como consecuencia de la resolución señalada arriba y del oficio del Ministro, el Administrador, conminó al Banco con las siguientes sanciones: De acuerdo con el artículo 64 del Decreto 894 de 1915, una multa de un peso ($ 1) oro por cada uno de los setecientos treinta contratos dejados de estampillar y celebrados del 21 de mayo al 10 de septiembre de 1923, más la suma de $ 156-18 oro, valor de las estampillas omitidas. 2° Impónese al Banco, además y de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 20 de 1923, una multa igual al cuádruple del valor de las estampillas omitidas, o sea la suma de $ 142-56 oro, más $ 20 oro por cada uno de los seis mil doscientos noventa contratos que aparecen sin estampillas, o sea la cantidad de $ 125,800. 3o Asimismo, condénase al Banco Prendario Municipal de Bogotá en los términos del artículo 1° de la Ley 68 de 1927, a pagar un recargo del 1 por 100 mensual sobre el valor de los documentos de que trata el punto 1° de esta Resolución, liquidable al momento de hacer el pago en referencia. 4° Notifíquese personalmente al Gerente del Banca Prendario Municipal, publíquese, y si no fuere apelada, ejecútese. El Administrador de Hacienda Nacional de Cundinamarca. RAFAEL ARGAEZ El 13 de agosto siguiente don Celso Rodríguez, a la sazón Gerente del instituto bancario municipal, inició demanda, en acción privada, contra las dos resoluciones ministeriales ya relacionadas, por estimarlas violatorias de la ley en e concepto de

ser lesivas de derechos patrimoniales de su representado. Agotada la tramitación, y llevado al Despacho para sentencia, sufrió el proceso demoras que en caso alguno son imputables al ponente. El intrincado debate que originó la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados, a cuyo extremo no se llegó, sugiere algunas dudas acerca de la aptitud de ellos para el recurso a que se les viene sometiendo. Es regla particular que sólo las resoluciones gubernamentales que pongan fin a una actuación administrativa pueden ser materia de acusación. Sencilla o complicada, la querella que esa actuación origine, debe ser rematada por un acto que, como los expositores exigen, cause estado de derecho para que sea sujeto de una demanda ante la justicia administrativa. Y causa estado de derecho cuando por su finalidad modifica una situación jurídica general o particular, objetiva o subjetiva, establece mudanza en relaciones colectivas o individuales que en cualquier sentido afecta. Lo primero dará margen a una acción pública; lo último a la acción privada. Para el caso, la parte transcrita de la resolución ministerial que en firme dejó el Gobierno, independientemente de las consecuencias que en la práctica haya tenido y de los efectos que vino a producir y que el demandante con cuidadosa esmero acreditó, crea para el Banco una situación peculiar ante las leyes que dominan el régimen fiscal de las operaciones de crédito, objeto primordial de la institución. No sólo para el pasado, como lo denuncian las resoluciones conminatorias del Recaudador, sino para el futuro, ya que esa norma prescriptiva del impuesto, sujeta a precisas fórmulas externas las actividades peculiares del

instituto. De donde se concluye que, aun cuando la actuación administrativa que precedió al acto acusado haya sido simplemente retenida o de carácter doctrinal, dirigida a fijar una norma jurídica, promulgada esa norma con la asistencia de un directo interesado, y determinados sus efectos a establecer grave mutación en el régimen de sus relaciones comerciales ordinarias, ha cumplido el propósito de los expositores de la ciencia administrativa, causando efectivo estado de derecho en el demandante, que lo autoriza para incoar la acción de revisión contenciosa, con el carácter de privada. II A la época de las resoluciones en litigio vigilaban el recaudo de la renta nacional de papel sellado y timbres, estos preceptos de la Ley 20 de 1923: Artículo 6° Se extenderán en papel sellado los actos y documentos que se expresan en seguida: "3° Toda libranza, vale, pagaré u obligación, carta de pago o documento privado de deber que se otorgue por particulares en el territorio de la República. "4° Todo pagaré, obligación o instrumento de deber que los individuos o corporaciones particulares residentes en el territorio de la República, otorguen a favor del Tesoro Nacional o de los Seccionales y Municipales. Artículo 13. Los siguientes actos y documentos llevarán estampillas de los valores que a continuación se expresan: 4° Todo pagaré, obligación o instrumento de deber que otorguen los individuos, compañías o corporaciones, sea que se expida en el país o en el Exterior y que en este último caso haya de ser pagado en Colombia, $ 0 02 por cada $ 100 de su

valor. 5° Todo documento privado de deber sobre contratos de cualquier clase, fianzas, arrendamientos y transacciones de todo género, $ 0-02 por cada $ 100 de su valor: Artículo 8°, incisos finales: Cualesquiera de los documentos expresados que hayan sido escritos en papel común, o que contengan mayor número de líneas que las permitidas por esta Ley, o que sean contrarios a cualquiera de las prescripciones del artículo 5° de ella, pueden ser legalizados y revalidados siempre que a cada hoja de tales documentos se le adhieran y anulen estampillas de las especificadas en el artículo 10, de valor de $ 10, con la constancia escrita o impresa de que el documento queda revalidado, todo lo cual debe hacerse de acuerdo con el artículo 20 de esta Ley. Las disposiciones de esta Ley no afectan la validez que tuvieran los documentos extendidos en papel habilitado antes de la vigencia de ella. Ninguno de tales documentos podrá ser renovado sino en papel sellado y mediante la adherencia de las estampillas ordenada en este artículo. La amplitud literal de estos arbitrios condujo al Ministerio a darle repercusión sobre los documentos, escritos, recibos o constancias, como se les llame, que el Banco demandante deja, percibe y otorga en sus operaciones ordinarias de toda cuantía. Por la creencia más o menos fundada de que esas constancias o escritos están destinados a probar la celebración de contratos de mutuo con caución real, prendaria. De aquí pasa el Ministerio a sustentar una novísima teoría, según la cual los impuestos de que se trata gravan todas las operaciones civiles y comerciales, es

decir, las propias convenciones y todo ajuste de voluntades que tenga por objeto transacciones de cualquier naturaleza y cuantía. Peligrosa y errónea doctrina, que desvía completamente la finalidad social del tributo, lo desfigura y lo constituye en un insalvable obstáculo a la normal rapidez de las operaciones comerciales y civiles que constituyen la vida cada vez más exigente y agitada de los centros económicos. Para conjurar la evasión de la renta nacional vigilada con extremo celo por los organismos del Estado en las diligencias revisadas, se intenta someter al trámite laborioso e inútil de dejar constancia escrita en papel sellado y con los timbres correspondientes, de todo contrato o transacción de todo género que se celebre. Truécase por este medio fácil, en regla la excepción: las relaciones contractuales todas deben ser solemnes; no tendrá validez el pacto verbal; retrocédese al contrato litteris del Derecho Romano. Y así una norma fiscal, más o menos estable, destruiría los principios generales de las obligaciones y una de sus fuentes primordiales, cual es el simple ajuste de voluntades, sin requisito y formalidad externa. A este absurdo conduce la inexplicable confusión entre el contrato y el instrumento destinado a probarlo; la tendencia a afirmar que la ley ha gravado las transacciones con el impuesto relacionado, cuando lo que afecta es simplemente el instrumento privado que se extienda a voluntad y propósito. De las partes para comprobarlo y hacerlo efectivo. Mas este requisito no puede ser de la esencia del contrato, y por lo mismo no es éste el que debe soportar el gravamen establecido en la ley transcrita.

El mutuo simple o con caución real o personal es contrato consensual, no solemne; contrato real que se perfecciona con la entrega del objeto mutuado; la prenda, garantía accesoria, constituye también una convención meramente real, sin solemnidad externa.

Ahora bien: de que haya casos, quizá la mayoría, en los cuales la importancia que las partes dan al contrato exija el otorgamiento de un documento privado, en cuyo fenómeno influye la confianza que recíprocamente se concedan los contratantes, no se sigue que ésta deba ser la norma general. Porque el acreedor pueda darse por satisfecho para efectos de la prueba con la simple palabra del prestatario, que luego robustecerá con la confesión judicial, las declaraciones de testigos, y demás medios de la tarifa.

Esto cuando se deba acudir a los Tribunales a desatar conflictos surgidos por infracción de lo acordado verbalmente. Mas para el caso concreto de este litigio, la institución social que ha pedido la nulidad de los actos del Gobierno, tiene una prerrogativa que la libra de todo debate judicial para obtener la efectividad de las obligaciones mutuarias a su favor contraídas. Por virtud del artículo 102 de la Ley 45 de 1923: si transcurridos veinte días después de vencido el plazo de una obligación caracterizada con prenda, el deudor no la hubiere cancelado, podrá el Banco, previo aviso al deudor, hacer rematar la prenda en un martillo. Lo expuesto da por aceptado que el documento transcrito al comienzo de esta sentencia, constituya, evidentemente, un instrumento en el cual se hace constar la celebración de un contrato de mutuo con prenda. Mas obsérvese que para

elevarlo a tal categoría se echa de menos la declaración del deudor de obligarse a pagar la suma recibida a mutuo, y que sus cláusulas principales están destinadas a individualizar la prenda que el Banco recibe y a relacionarla con el préstamo a que accede. Circunstancia que da fundamento a la tesis que varios juristas sustentan para este litigio, según la cual esos papeles de talonario no constituyen un documento de deber destinado a acreditar el convenio de mutuo, ni el accesorio de prenda, y son simples apuntes privados, exigidos por la sistematización de los negocios del Banco, tanto en lo relativo a su contabilidad, como a la determinación de los efectos prendados. Y por este aspecto muy menos son susceptibles de ser afectados con el impuesto de timbre ni el de papel sellado. Cosa bien distinta sería que el Banco intentase comprobar la celebración de un ajuste de voluntades o de una obligación de esta especie y hacerla efectiva ante los Tribunales, valiéndose de esa constancia. Pues entonces tendría que revalidar el documento tan deficientemente extendido, pagar el impuesto y las multas consiguientes, y robustecerlo por otros medios legales. Mas hágase notar que el propio Banco, en sus declaraciones de la demanda, y los alegatos y en los conceptos de jurisconsultos, que prohija, se encarga de precisar el alcance de estos escritos, que circunscribe y limita a apuntes simples de contabilidad. Uno de los abogados requeridos por el Banco para dar opinión sobre la calidad de esos documentos a la luz de las prescripciones fiscales, el doctor Trujillo Arroyo,

se expresa así: En nuestro estudio hemos llegado a la conclusión de que bastaría un solo aspecto de la cuestión debatida para poder formular, sin lugar a dudas, la tesis favorable al Banco que usted sostiene, pues, en concepto nuestro, los tres talones impresos, con igual leyenda, en que se apunta el negocio usual del Banco Prendario y que se suscriben por el Gerente o el Secretario y por el cliente respectivo, están en el caso de la recíproca atestación que a diario expiden el Banco de la República y todos los demás bancos de esta ciudad, en doble ejemplar, suscrito, el uno por el Cajero o empleado bancario y el otro ejemplar por el cliente (oficial o particular) que consigna allí dinero en cuenta corriente, que no es jurídicamente tal sino una especie de depósito disponible, el cual participa en gran manera de la naturaleza del contrato de mutuo. Esas atestaciones van todas extendidas en papel común, timbrado en imprenta y sin estampillas de ninguna especie. Y así como no hay disposición legal que autorice exigir a los Bancos ya nombrados papel sellado o estampillas para atestación, que ellos expiden en resguardo del cliente y para comprobantes de su contabilidad, tampoco creemos que haya razón legal para exigir condiciones más gravosas a una institución tan benéfica para las clases desvalidas, como lo es el Banco en buena hora fundado por el Municipio de Bogotá como contrapeso al cáncer de la usura, del terrorífico diez por ciento (10 por 100) mensual; pues estimamos, como lo anota muy acertadamente el doctor Félix Cortés, que las leyes deben aplicarse e interpretarse en el sentido de que impidan lo malo y

fomenten el bien, máxime las leyes fiscales. Bastaría lo dicho; mas para atender a la integridad de su cuestionario, pasamos a exponer nuestra opinión sobre cada uno de sus puntos que lo forman, así: 1° Los talonarios que usa el Banco Prendario en sus operaciones no son documentos o pagarés sino meros apuntes o atestaciones para su contabilidad y para resguardo de sus clientes, que suministrarían un principio de prueba por escrito, llegado el caso previsto en el artículo 93 de la Ley 153 de 1887. Fundamos este concepto en que las obligaciones por mutuo con prenda o sin ella, para poder estimarlas como instrumentos de deber que llegasen hasta a prestar mérito ejecutivo, tendrían que asumir la forma de un pagaré o documento en papel sellado y con las estampillas correspondientes, debidamente anuladas (artículo 180, Ley 105 de 1890). Desde luego que el Banco no hace otorgar sus atestaciones así, claro se ve que no es su intención destinarlas a servicio de instrumentos para cobros judiciales sino para comprobantes de contabilidad, y a la vez como recibos de la prenda para resguardo del cliente; y bien se comprende que un banco prendario no necesita en tesis general preconstituír pagarés o instrumentos ejecutivos, porque, dada la naturaleza y forma de su comercio, no ha menester acudir a los Tribunales para el cobro ejecutivo, teniendo, como tiene en sus manos, una garantía real. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, en desacuerdo con la vista del señor Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara nulas las resoluciones demandadas.

Cópiese, notifíquese, publíquese y archívese el expediente.

ROMAN GOMEZ

PEDRO MARTIN QUIÑONES

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad