CE-SP-EXP1934-N0315A

IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD RAIZ O PREDIAL - Corresponde crearlo a las asambleas en beneficio de los municipios / JURISDICCION COACTIVA - Facultad otorgada por el legislador a las entidades recaudadoras de impuestos para el cobro a los contribuyentes morosos / RECARGO POR DEMORA EN EL PAGO DE IMPUESTOS - Mecanismo de persuasión para el pago. Corresponde determinarlo a las asambleas / REFORMA O DEROGATORIA DE LEYES - No se aplica retroactivamente respecto de actos administrativos demandados antes de su entrada en vigencia. No suspende el juicio CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: ROMAN GOMEZ Bogotá, quince (15) de marzo de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0315

Actor: DEMETRIO MURILLO Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLIVAR Referencia: Sentencia en la cual se establece que la norma trazada por el legislador en el artículo 13 de la Ley 25 de 1921, mira únicamente a los Concejos y por lo que corresponde estrictamente a los impuestos de carácter municipal y no a las atribuciones de las Asambleas en esta materia, (Demanda del doctor Demetrio Murillo contra el artículo 12 de la Ordenanza número 6 de 1925, expedida por la Asamblea de Bolívar).

El 14 de marzo de 1925 la Asamblea Departamental de Bolívar aprobó la Ordenanza número 6 de ese año, que fue sancionada por el Gobernador el 18 de los mismos y publicada en el número 4394 de la Gaceta Departamental de Bolívar, el 25 de marzo; dicha Ordenanza versa sobre impuestos, y su artículo

12 es del tenor siguiente: La demora en el pago del impuesto, cuando requerido el contribuyente no pague, dará lugar a los siguientes recargos: 10 por 100 en el segundo trimestre; 20 por 100 en el cuarto trimestre; y cuando la mora exceda de un año, habrá un solo recargo del 25 por 100 anual sobre el valor del impuesto. En ejercicio de la acción pública que concede el artículo 52 de la Ley 130 de 1913, el doctor Demetrio Murillo D. pidió el 18 de noviembre de 1925, que, previo el juicio administrativo correspondiente, se declarara nulo el citado artículo 12 de dicha Ordenanza, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley 4a de 1913, y por ser contrario al 12 de la Ley 25 de 1921, que dice: Los Concejos Municipales podrán cobrar hasta el 2 por 100 mensual por intereses de demora en el pago de impuestos municipales; podrán también disponer que el pago de los tributos se haga por mensualidades, y abonar descuentos hasta del 2 por 100 mensual a quienes paguen semestres anticipados. El Tribunal Administrativo de Cartagena admitió dicha demanda por estar ajustada a la ley, y le dio al juicio la tramitación correspondiente; y como el doctor Vicente Martínez Angulo solicitó también el 12 de diciembre del mismo año, y por igual causa, la nulidad de esa Ordenanza, a petición del Fiscal se decretó la acumulación de los dos juicios en providencia del 18 de junio siguiente, previas las formalidades legales (folio 23). Surtida la tramitación correspondiente, el Fiscal del Tribunal solicitó se

decretara la nulidad parcial de la Ordenanza demandada; pero aquella corporación no consideró legal hacer tal declaratoria, y en fallo del 10 de febrero de 1927 (folios 29 a 34) declaró válida la Ordenanza, lo cual originó la consiguiente apelación que hizo llegar a esta corporación el juicio respectivo, que después de su tramitación debida, ha de recibir el fallo definitivo. Se averiguó si el artículo cuya nulidad fue demanda, está en vigencia aún, y el señor Gobernador del Departamento de Bolívar informa que fue reformado por el artículo 6° de la Ordenanza 37 de 1932, a la vez que el artículo 35 de dicha Ordenanza dice: Quedan derogadas todas las disposiciones contrarias a la presente Ordenanza. No se sabe el alcance de la reforma ni de la derogatoria que se anuncia, ni hay necesidad de saberlo para efecto del fallo que se adopte, pues en la hipótesis de que la citada Ordenanza 37 hubiera reformado sustancialmente el artículo acusado de nulidad, hasta ponerlo en armonía con las disposiciones legales de orden superior, es lo cierto que ni la reforma, ni la derogatoria tienen efecto retroactivo, y en tal caso se necesita saber si ese artículo fue nulo, o tuvo existencia jurídica en el lapso transcurrido entre los años de 1925 y 1932, durante el cual no podía sufrir el efecto de la reforma. Las disposiciones legales de cualquier orden se reforman o derogan por otras posteriores, cuando el legislador las considera injustas, inconvenientes, etc., pero no porque las considere nulas, pues anular una disposición en un acto

sustancialmente distinto de aquel que la reforma o la deroga, de tal manera que esto incumbe hacerlo a quien dictó la ley, y aquello al poder administrativo o al judicial propiamente dicho, previo el juicio correspondiente, en el cual se demuestra que la disposición no fue dictada con los requisitos y limitaciones que rigen la actividad legislativa. Ni los expositores de derecho en sus diversas teorías, ni los administradores de justicia en su larga práctica judicial, han unificado su criterio en relación con el problema de si una vez demandada la nulidad de una disposición legal que luego se deroga, debe suspenderse el juicio o continuarse hasta su decisión definitiva. Pero en atención a que el acto nulo produce una situación de hecho que permite engendrar derechos aparentes, y que esa situación sólo puede desaparecer con la declaratoria de nulidad del acto, hecha en sentencia de Tribunal competente, por eso hoy tiende a prevalecer, tanto en la doctrina científica como en la práctica judicial y en la jurisprudencia, el criterio de que el juicio debe concluirse en lugar de suspenderse. Ello se funda siempre en un principio de razón y muchas veces de justicia, porque no son peregrinos los casos en que, antes de la reforma, la derogatoria o la nulidad, se aplican esas disposiciones con lesión manifiesta de los derechos debidamente amparados por otras disposiciones de orden superior y preferente aplicación, debido a lo cual, sólo con la conclusión del juicio en que se declare la nulidad, se da lugar a reparar el agravio, si es el caso, al declararse que tales actos no pudieron producir efectos legales, porque no tuvieron vida jurídica, ante los principios

normativos del derecho y ante las leyes positivas. Y si no se considera de recibo legal el suspender un juicio en tales condiciones, es procedente dictar el fallo definitivo, en el caso de la Ordenanza que se ha venido estudiando. Según el régimen legal vigente en la República, las entidades de derecho público, o sean la Nación, los Departamentos y los Municipios, pueden gravar con determinadas contribuciones o impuestos a las personas naturales y jurídicas, para atender con su producto a los gastos de la Administración Pública. Por lo que toca a la Nación es evidente que el Congreso, como suprema autoridad legislativa, y en ejercicio de la soberanía, puede exigir esos tributos según cánones constitucionales y legales, y en armonía con los principios científicos y de mayor práctica universal que se han reconocido en los diversos sistemas tributarios; con relación a los Departamentos, éstos tienen en esta materia múltiples facultades legales especialmente la determinada en el numeral 39 del artículo 97 de la Ley 4a de 1913, que dice: Reglamentar el impuesto sobre la propiedad raíz que deben cobrar los Departamentos o los Municipios, según las ordenanzas, sin exceder la tasa fijada por la ley y sin destinar el producto a gastos que no sean propiamente municipales o de instrucción primaria. Eso en desarrollo del artículo 190 de la Constitución Nacional, y del 56 del Acto legislativo número 3 de 1910. Son pertinentes en este caso también las atribuciones 3° y 37 que a las Asambleas Departamentales confiere el citado artículo 97 de la Ley 4a de 1913. En la primera disposición legal transcrita se advierte bien el espíritu del

legislador que racional y justamente ha querido que el tributo predial beneficie a los Municipios donde se hallan ubicados los inmuebles que ocasionan el gravamen, y de allí que en tal sentido se le haya desarrollado por casi todas las Asambleas Departamentales. Pero es bien conocido el espíritu refractario de los contribuyentes para el efecto de pagar esos gravámenes de cualquiera índole, especialmente los llamados impuestos directos, y de allí que el legislador haya tenido que investir de jurisdicción coactiva a los empleados que recaudan tales impuestos, para hacerlos efectivos, pues la mayoría de los contribuyentes rehúse el pago por carecer del espíritu cívico necesario para hacerlo de manera patriótica, gustosa y voluntaria. Y como no era suficiente el poder cobrarlos con esa jurisdicción, porque ello exige naturalmente la tramitación de un juicio, hasta proceder al remate de bienes, etc., con demoras y otros inconvenientes, por eso hubo de recurrirse a determinadas sanciones que de conformidad con el espíritu y letra de los artículos 5° y 17 de la Ley 71 de 1916, no pueden ser sino pecuniarios y consistentes en un recargo mensual y de un tanto por ciento por la mora en el pago de los impuestos, cosa muy justa y necesaria en tales casos. Y si a las Asambleas Departamentales corresponde el crear los impuestos o gravámenes sobre la propiedad raíz y organizar su cobro, etc., aunque sea para destinarlos a gastos municipales, es claro que a ellas corresponde también determinar los recargos que deben cobrarse por la mora en los pagos

respectivos, y que no otra cosa hizo la Asamblea de Bolívar en el artículo 12 citado de la Ordenanza 6a de 1925. Actualmente está limitado por la Ley 81 de 1931 el máximum de ese recargo para todas las entidades públicas, o sea hasta el 1 por 100 mensual; pero en el año de 1925 no había ley expresa que limitara la determinación de ese recargo por parte de las Asambleas Departamentales. La Ley 25 de 1921 en el artículo 13 transcrito atrás, se refirió expresamente a los Concejos Municipales, y en razón de los impuestos que esas entidades crean dentro de las ordenanzas y las leyes, como estrictamente municipales, o sean los impuestos de plazas, tiendas, etc., y no a los creados por ordenanzas, como el establecido en el artículo 12 de la citada Ordenanza número 6 de 1925, expedida por la Asamblea Departamental de Bolívar que establece un recargo del 25 por 100 anual por la mora en el pago de impuestos prediales. Y sin embargo, se observa que la Asamblea Departamental de Bolívar, aunque claramente no tenía que ceñirse a la citada norma de la Ley 25 de 1921, quiso seguir bien de cerca el espíritu del legislador que limitó la atribución a los Concejos Municipales, pues como anota el señor Fiscal de esta corporación, sólo al determinar el recargo anual, se pasó un punto en su tarifa, de la que establece aquella Ley. Pero como ya se dijo, esta corporación considera que la citada Ley 25 de 1921 se refiere sólo a los Concejos Municipales, y por lo que

corresponde estrictamente a los impuestos de carácter municipal y no a las atribuciones de las Asambleas en esta materia, por lo cual la Asamblea de Bolívar, al dictar la Ordenanza 6a de 1925, no tenía obligación legal de situarse dentro de los límites de esa Ley, y por eso, con fundamento en ella, no puede declararse nulo el artículo 12 de tal Ordenanza. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, confirma el fallo del Tribunal Administrativo de Cartagena, relativo al artículo 12 de la Ordenanza 6a de 1925. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

ROMAN GOMEZ

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO MARTIN QUIÑONES

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad