CE-SP-EXP1934-N0315B

AGENCIAS U OFICINAS DE NEGOCIOS - Concepto / GRAVAMEN SOBRE AGENCIAS U OFICINAS DE NEGOCIOS - Se configura cuando la actividad comercial o agencia se realice en un local conocido y determinado CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: ROMAN GOMEZ Bogotá, quince (15) de marzo de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0315

Actor: GABRIEL MESA CASTRO Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN Referencia: Sentencia en la cual se determina que por Agencia u Oficina de Negocios debe entenderse un lugar específicamente determinado donde el hombre ejerce de ordinario sus actividades de esa índole. (Demanda del señor Gabriel Mesa Castro contra el gravamen mensual que impuso el Concejo de Medellín el día 30 de mayo de 1932 a las Agencias u Oficinas de Negocios).

El Concejo Municipal de Medellín aprobó el 30 de mayo de 1932 un gravamen mensual de veinte pesos ($ 20) para cada una de las diversas agencias u oficinas de negocios situadas en esa ciudad; y por considerar que el señor Gabriel Mesa Castro tenía una agencia de esa índole, ubicada en la calle de Calibío, lo incluyó en la lista de contribuyentes, como puede verificarse en el acta número 73, correspondiente a la sesión de ese día, y en cuya parte pertinente dice: XIII Impuestos nuevos y aumento de impuestos. Agencias u oficinas de negocios. El honorable Concejo aprobó los siguientes impuestos nuevos: A contar de las fechas que se expresan en seguida, clarificarse los siguientes

establecimientos así: enero 19 de 1932.

Agencias u oficinas de negocios: Con $ 20, Gabriel Mesa Castro, calle de Calibío.

Como el señor Mesa Castro considerara a todas luces ilegal e injusto aquel gravamen, por cuanto él estimaba no tener en debida forma establecida una agencia u oficina de negocios, el 15 de julio siguiente demandó la nulidad de aquella resolución ante el Tribunal Administrativo Seccional de Medellín, el cual, después de darle cumplimiento a lo ordenado por el artículo 19 de la Ley 25 de 1928, en armonía con el 2368 y pertinentes del Código Civil, sobre cauciones personales, admitió la demanda el 27 de septiembre siguiente, y tramitada con los ritos procedimentales de rigor, declaró nula la resolución demandada, en sentencia de 5 de abril de 1933, por lo cual el Personero Municipal de Medellín interpuso oportuna apelación ante esta corporación, que ahora entra a dictar el fallo definitivo, después de correr los trámites de ley, y no advertirse causal sustancial de nulidad. El demandante afirma de manera categórica no tener agencia u oficina de negocios que pueda justificar y fundamentar el tributo que le exige el honorable Concejo Municipal de Medellín; y para comprobar su aserto, trae al expediente las declaraciones juradas de los señores Jesús Elías Parra y Ricardo Mejía quienes sostienen que el citado Mesa Castro no tiene agencia de, negocios en Medellín, y que su casa de Calibío vive cerrada, dedicada exclusivamente a servir de habitación y no para agenciar allí clase alguna de negocios (folios 2 y vuelto).

Esas declaraciones se confirman de manera general por muchas otras que se pueden ver en el cuaderno de pruebas respectivo, y mediante las cuales se convence el juzgador de que el señor Mesa Castro es un ciudadano de bastante actividad y dinamismo, que realiza diversas operaciones comerciales, como el descuento de nóminas, letras, pagarés, etc., enforma de agiotaje, y para lo cual no tiene una oficina ni lugar determinado, sino que por doquiera busca a sus clientes, o éstos lo buscan a él, y donde se encuentran verifican las transacciones comerciales, al estilo de aquellos corredores de comercio y agentes de cambio, etc., que de hecho existen en diversos lugares del país sin la previa matrícula o inscripción que ordenan las leyes comerciales, por lo cual no se les puede exigir el cumplimiento de los deberes que ellas prevén, ni se les ampara con los derechos correlativos que allí se conocen. Para el gravamen impuesto sía la agencia u oficina del señor Mesa Castro, se tomó como fundamento legal el inciso a) del artículo 32 de la Ordenanza 50 de 1919, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, y que autoriza a los Municipios, de conformidad con la ley, para gravar las agencias de negocios, además de que el artículo 4°-9 de la Ordenanza 29 de 1930, emanada de la misma entidad y sobre idéntica materia, se refiere a oficina de negocios, sean éstos propios o ajenos, y de allí que para crear los gravámenes relacionados al principio, hubiera dicho el Concejo Municipal de Medellín: agencia u oficina de negocios. De suerte que la controversia o discusión radica fundamentalmente en

lo que debe entenderse ordinaria, jurídica y legalmente por agencia u oficina de negocios, para deducir de allí si las actividades comerciales a que vive comúnmente dedicado el señor Mesa Castro en Medellín, pueden catalogarse dentro de aquel concepto y gravarse, en consecuencia, como lo fueron, por el honorable Concejo Municipal de Medellín, de conformidad con la letra y espíritu de las citadas Ordenanzas. El señor Personero Municipal de Medellín, al combatir las pretensiones del demandante en la primera instancia, sostiene en la parte sustancial de su larga exposición, que cuando una persona ejerce una vasta actividad comercial y gestiona permanentemente un considerable volumen de negocios, aunque no lo haga desde un local de oficina determinado, es gravable por concepto de agencia u oficina de negocios, ya que el concepto propio y jurídico de las cosas debe prevalecer sobre la idea material de las mismas; y que no es el local o el lugar de acceso para el público, sino la actividad lucrativa, sin que ello implique el gravamen de un negocio determinado, ni siquiera el de los negocios mismos, con lo que pudiera caracterizarse un gravamen directo de carácter especial, pues aquí se grava la ocupación permanente que es lucrativa al contribuyente y que él ejerce como una organización comercial completa sin consideración a operaciones concretas en espacio, calidad y tiempo. Considera también que si el gravamen se concibe sobre el local u oficina que sirve al agente, sería gravar un inmueble ya gravado por otros conceptos, cosa que no pudo estar en el espíritu de las ordenanzas que autorizan ese gravamen, pues las ordenanzas, dice, se refieren a

la actividad humana que desarrolla un volumen de operaciones que constituyen una organización comercial completa y lucrativa. Y para alegar en la segunda instancia, el doctor XJ. Echeverri Duque razona en análogo sentido, y considera que si los declarantes dicen que Mesa Castro no tiene oficina en la calle de Calibío, ello no excluye el que la tenga en otra parte, y que debe tenerla, ya que está comprobado el hecho de que ejecuta múltiples operaciones comerciales, y en alguna parte debe llevar sus cuentas, etc. Luego se extiende en diversas consideraciones para demostrar que es un acto de justicia social el que a Mesa Castro se le exija el pago del impuesto con que se ha gravado su agencia de negocios, ya que lo pagan otros comerciantes de pamenor escala y en operaciones poco o nada lucrativas. Por su parte, el demandante sostiene en sus diversos alegatos de primera y segunda instancia, que sus negocios o actividades comerciales en manera alguna pueden catalogarse legalmente en el concepto de agencia u oficina de negocios, porque si ésta implica siempre una actividad del hombre, la inversa es un grave error, y que para poder gravársele, como se ha hecho, es preciso que tuviera un local determinado y destinado al servicio de la oficina, lo que no es así. En la realidad objetiva de las cosas, ciertamente, no puede asegurarse que el señor Mesa Castro tenga legalmente una agencia u oficina de negocios, por el hecho de que esté dedicado a las mismas operaciones comerciales que realizan los que han creado u organizado una agencia u oficina determinada, conocida del público, o determinable y conocible en un momento dado, donde ordinariamente

se tienen avisos, se determinan las horas de despacho y hasta se conocen las condiciones generales en que se prestan los servicios o se verifican las transacciones, etc. Si un interesado preguntara a uno de los clientes del señor Mesa Castro, en dónde queda su oficina o agencia de despacho, para ir a iniciar con él un negocio, seguramente no se la podría indicar, porque no la conoce, y otro tanto haría personalmente el señor Mesa Castro, quien le daría cita para encontrarse en un parque, en un café, en un hotel, en un lugar cualquiera, o en la casa misma de cualquiera de los posibles contratantes, cosa que no ocurriría a quien definitiva e inequívocamente tuviera su oficina o agencia, a la cual se darían naturalmente la cita referida. Esta Corporación no se detiene a discutir en forma alguna la justicia del gravamen, que si lo pagan otros contribuyentes por negocios de menor escala en tiendas, almacenes, depósitos, oficinas, etc., a fortiori, por razones poderosas que a nadie se escapan, deberían pagarlo quienes sin tener que valerse de esos medios onerosos, verifican transacciones en mayor cantidad y lucro, con menor esfuerzo y sacrificio; pero desafortunadamente en casos como éste, se requiere ante todo estudiar la legalidad del acto de conformidad con las leyes y ordenanzas, etc., que muchas veces son deficientes, oscuras y hasta injustas, y no obstante, el juzgador debe aplicarlas, si su tenor literal no deja margen a consultar su espíritu de conformidad con la justicia. Es entonces cuando resalta el hecho de que muchas

cosas que están en el concepto de lo justo, están fuera de la ley, y aun contra la ley misma. Para resolver en el presente caso lo que sea conducente, se requiere saber qué es una agencia u oficina de negocios, si da lo mismo para el efecto, decir agencia que oficina, y qué pudo entender como tal el ordenador departamental de Antioquia, al emplear esos términos en las citadas Ordenanzas 50 de 1919 y 29 de 1930. Si en el concepto puramente académico es distinto decir oficina que agencia de negocios, en el concepto legal y de uso común, esos términos son sinónimos: así lo entendió la Asamblea Departamental de Antioquia, cuando respecto de la misma materia y por la misma causa, empleó primero la expresión agencia de negocios, y después la de oficina de negocios; pero mas palpable y manifiesta aparece la sinonimia en mente del Concejo Municipal de Medellín, cuando en el mismo caso y para expresar una cosa idéntica, empleó él un término para explicar o reforzar el otro, al decir: agencia u oficina de negocios. Y por lo que hace al uso común o general de las gentes, éstas siempre han entendido y entienden y emplean indistintamente esas expresiones, la una por la otra. En cuanto al significado de tales términos, debe en primer lugar considerarse que la palabra agencia representa un sustantivo que puede tomarse en abstracto o en concreto; tomado en abstracto, no indica otra cosa que la actividad o ejercicio que indica el verbo de que nace, o sea el latino agere que mal vertido a nuestro idioma, se emplea hoy con el ten érmino agenciar esto es, obrar, dirigir, ordenar,

administrar etc., en determinada especie de negocio; de allí que también se denomine en tal sentido agencia, el empleo o cargo que con esas actividades se relaciona, y que se diga corrientemente que a Fulano se le ha encomendado un negocio cuya agencia es muy delicada, que la agencia de algunos negocios es muy costosa, que la agencia fiscal de los intereses del Municipio se encomendó a un abogado de fama, etc., lo que equivale a decir, nada mas y nada menos, que gestión de los negocios. Pero tomado el término, en su valor concreto, en su significado real, no puede significar otra cosa que la oficina o lugar específicamente determinado donde el agente despacha, administra o dirige de ordinario sus negocios, y es entonces cuando el término agencia guarda absoluta sinonimia con el término oficina, y no en su concepto abstracto, que apenas representa uno de los dos elementos de lo que constituye pro piara men te la agencia u oficina de negocios. Sólo en este caso puede propiamente interrogarse dónde queda la agencia u oficina de tal persona o compañía, y obtenerse inmediata" mente la respuesta, porque ese adverbio donde es relativo de lugar determinado, esto es, de un punto, de su sitio concreto, de un local materialmente perceptible por los sentidos. De suerte que una agencia u oficina en su significado o concepto concreto, consta de dos elementos sustanciales, el uno determinable y material, y el otro determinante e inmaterial en cierto modo: el primero está representado por el local, lugar o punto determinado que se ha de destinar para desarrollar allí las diversas actividades del negocio, como punto céntrico, pero que en sí,

aisladamente, es un elemento incompleto que tanto puede servir para oficina de abogado, consultorio médico, como para tienda, almacén, etc. El segundo está determinado por la actividad de cualquiera índole que ha de desarrollarse en el local, por las gestiones especiales que allí se verifican, por aquello a que ha de destinarse el servicio del local, y que, en definitiva, viene a ser como la parte específica, pues sólo entonces se puede decir de qué clase de agencia o de oficina se trata, pues antes el mero local puede potencialmente considerarse capaz para prestar cualquiera clase de servicios, y de allí que con toda propiedad y corrección se diga: he alquilado o he arrendado un local para oficina de abogado, para consultorio médico, para tienda o almacén, para depósito, para salón de peluquería, etc., pero no se dice en el mismo caso, ni se puede decir, que he alquilado o arrendado una oficina de abogado, un consultorio médico, una tienda o almacén, una peluquería, etc., porque estos conceptos no aparecen sino cuando existe por una parte, el local que se destina a esas actividades, y por otra, la actividad que se ejecuta en dicho local, de acuerdo con lo que antes se dijo de que se requieren en esos casos, para que haya propiamente una agencia u oficina de negocios, los dos elementos que se han expuesto. Según lo visto, cuando se establezca un gravamen que recae sobre la entidad denominada agencia u oficina de negocios, es evidente que el legislador no entiende para el caso, la mera actividad comercial, el ejercicio de cualquiera profesión de médico, abogado, comerciante, etc., porque entonces no sería dable

ni aceptable el gravamen, sino que ha debido entenderlo en la forma ya expuesta, porque lo primero sólo no constituye de manera inequívoca y palpable lo que en general se entiende por agencia de negocios, como sinónimo de oficina de negocios. Y de la misma manera, el gravamen tampoco recae sólo sobre el local que sirve al desarrollo de esas actividades profesionales, sino en cuanto unido a ellas constituye una entidad distinta específicamente de los dos elementos integrantes, considerados aisladamente; no se grava, pues, el local solo ni la actividad sola, sino el resultante del conjunto; y por esa razón una tienda se grava como tal, un almacén, un depósito, una oficina de abogado, un consultorio médico, etc. De conformidad con lo antedicho se puede asegurar que existe un agente de negocios sin que tenga agencia u oficina de negocios, aunque ello parezca a primera vista un contrasentido; pero se comprende bien en cuanto ese calificativo le llega, no precisamente de que tenga su agencia u oficina establecida, sino de que él trabaja en esa clase de actividades a que otros se dedican en su oficina, en su agencia; de la misma manera se concibe perfectamente un peluquero, sin que se requiera para eso que él tenga peluquería, un médico sin que tenga consultorio, etc., porque tales denominaciones provienen del ejercicio de su profesión en cualquiera forma; así también al señor Mesa Castro se le puede denominar perfectamente agente de negocios sin que para ello sea preciso determinar su agencia u oficina. Y no de otra manera podía concebir esas expresiones la Asamblea Departamental de Antioquia para acomodar sus normas al espíritu de la ley que prohíbe en esos

casos gravar un inmueble ya gravado, si se entendiera que el gravamen recae sobre el local exclusivamente; y de la misma manera, con relación a la mera actividad comercial o ejercicio de una profesión, pues se daría una puerta abierta y peligrosa para que los Concejos Municipales establecieran ciertos impuestos que serían evidentemente directos de carácter especial, 'cosa que no se les puede permitir. Es cierto que el ordenador departamental citado, al dictar las dos Ordenanzas de 1919 y 1930, que autorizan a los Municipios para gravar las agencias u oficinas de negocios, no explicó lo que él entendía por tales, quizá porque lo creyó superfluo o innecesario, y no quería pecar de casuístico, fuetra de que el legislador no siempre puede detenerse a explicar el sentido o acepción en que deben tomarse los términos que emplea. Pero cuando no se considera claro el sentido de una disposición que suscita dudas, como en el presente caso, se atenderá a su intención o espíritu manifestado en el contexto que guarda con otras de la misma especie, o en la historia que indica sus antecedentes; pero aquí no hay otras disposiciones que ayuden, mediante su contexto, a descubrir la intención o espíritu que inspiró esas normas, ni se conoce la historia de sus antecedentes, por lo cual esas palabras deben tomarse en su sentido natural y obvio; y si se las considera técnicas, como pertenecientes a una determinada industria, que sería la del comercio, se las tomará en el sentido que les den quienes profesen el comercio de esa índole (artículos 27 a 29 del Código Civil). En consecuencia, aquí debe en

primer lugar atenderse a lo que la mayoría de las gentes entiende por agencia u oficina de negocios, ya que la ley se dicta en atención a lo que comúnmente sucede: lex statuit de eo quod ftlerumque fit, y es claro que por tal entienden el local o lugar determinado donde esos negocios se realizan generalmente, porque allí es el centro de actividades comerciales, allí se atiende a los clientes, etc. Pero aun prescindiendo de ese concepto general o común que se tiene de una oficina o agencia de negocios, se puede acudir a quienes ejercen la profesión de comerciantes, negociantes al modo en que lo es el señor Mesa Castro, para que digan lo que han entendido y entienden siempre por agencia u oficina de negocios, y responderán sin vacilar, que por tal se entiende un lugar específicamente determinado, donde el hombre ejerce de ordinario sus actividades de esa índole. Eso lleva a la conclusión ineludible de que a falta de una explicación expresa del legislador en este punto, hay que entender por agencia u oficina de negocios, lo que por tal entiende de manera obvia el común de las gentes, que coincide con lo que sobre lo mismo entienden quienes ejercen esa clase de profesión, por lo cual el concepto se refuerza en el sentido de que ello no es otra cosa que el local o lugar determinado donde ordinariamente ejerce el individuo sus actividades comerciales. Y está demostrado con evidencia que si el señor Mesa Castro ejerce ampliamente actividades comerciales, no tiene un lugar específicamente determinado que le sirva de centro de operaciones, o que, si lo tiene, no se le ha demostrado que lo

tenga, como sería necesario hacerlo, para poder exigirle el pago del gravamen por veinte pesos ($ 20) mensuales que le ha impuesto el honorable Concejo Municipal de Medellín, y por concepto de una agencia u oficina de negocios a su cargo, de conformidad con las Ordenanzas 50 de 1919 y 29 de 1930, emanadas de la Asamblea Departamental de Antioquia. Se evidencia más la exención de esa obligación, al considerar que el citado Concejo Municipal, al imponer el gravamen dijo, expresamente agencia u oficina de negocios, tomando lo uno por lo otro, es decir, que en su mente estaba el gravar las oficinas, y si es discutible el término de agencia en el presente caso, por lo que toca al señor Gabriel Mesa Castro, no lo es el de oficina, pues nadie osaría decir que se tiene una oficina de negocios por el hecho de que sus negocios se verifiquen en la calle, sino cuando en efecto se tenga un local especial para ello. En mérito de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, de acuerdo con el señor Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, confirma el fallo recurrido, en que el Tribunal Administrativo Seccional de Medellín, con fecha 5 de abril de 1933, declara nula la Resolución número 73 de 30 de mayo de 1932, del Concejo Municipal del Distrito de Medellín, en la parte que estableció un impuesto sobre una agencia u oficina de negocios del señor Gabriel Mesa Castro en la calle de Calibío. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente.

ROMAN GOMEZ

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO MARTIN QUIÑONES

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad