CE-SP-EXP1934-N0404

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Objeto La jurisdicción contencioso administrativa tiene por objeto dice el artículo 1° de la Ley 130 de 1913 la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones, o con pretexto de ejercerlas, a petición del Ministerio Público, de los ciudadanos en general, o de las personas que se crean vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites señalados en esa Ley. ACCIONES ANTE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAAcción popular o pública, acción privada y acción mixta Cuando el acto demandado aparece como contrario a la Constitución o a las leyes, tiene cabida la acción popular o pública, reconocida a todo ciudadano por los artículos 52 y otros de la Ley 130 de 1913, y aquéllos en que el acto revisable se presenta como violatorio de la Constitución y las leyes en el concepto de ser lesivo de los derechos civiles de determinadas personas, tienen éstas la acción privada, reconocida por los artículos 71, 77 y otros de la misma Ley. Además de las dos acciones anteriores, específicamente determinadas por la Ley 130, existe una tercera acción, no reconocida expresamente en los textos legales, pero sí aceptada por la jurisprudencia del Consejo y de los Tribunales Administrativos. Trátase de la llamada acción mixta, que tiene lugar cuando un acto es no solamente contrario a las normas que regulan el orden jurídico de la comunidad, sino al mismo tiempo lesivo de un derecho, el derecho civil del demandante.

EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA - Están determinados por la acción ejercida / SENTENCIAS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Efectos están determinados por la acción ejercida / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Efectos de sus sentencias están determinados por la acción ejercida En tratándose de asuntos en los cuales se ha ejercitado la acción pública, el objeto del fallo no es otro sino el de rehabilitar y dar todo su imperio a la norma administrativa, constitucional o legal, que se lesiona con el acto acusado. La sentencia en esta clase de acciones debe limitarse a decidir sobre la nulidad pedida, sin declarar o fundar derechos a favor de ninguna persona, puesto que sólo se dicta en provecho del interés general. No ocurre lo mismo con los asuntos en los cuales se ha ejercitado la acción privada, porque en éstos se contrasta el derecho subjetivo del demandante con el acto acusado, y es claro, por lo mismo, que la sentencia debe declarar, si es el caso, la lesión ocasionada al interés individual de aquél por la desviación legal del acto. CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: VICTOR M. PEREZ Bogotá, cuatro (04) de abril de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0404

Actor: HERNANDO ANZOLA ESCOBAR Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA Referencia: Sentencia por la cual se decide que la protección jurídica del Consejo debe referirse por igual a la norma administrativa, constitucional o legal, que se

presenta como violada por el acto acusado, y a la acción en sí misma, como derecho independiente, distinto del interés legítimo o jurídico que se pretende tutelar. (Demanda contra la Ordenanza número 30 de 1930, expedida por la Asamblea de Cundinamarca.) Por sentencia de fecha 20 de mayo del año próximo pasado, el Tribunal Administrativo de Bogotá puso fin en primera instancia a los juicios acumulados promovidos por el doctor Hernando Anzola Escobar, en su propio nombre y en acción popular el uno, y en acción privada y como representante de Leonardo Izquierdo, Jorge Arturo Gutiérrez, Carlos J. Cañón y Gregorio Espinosa, el otro, contra varias disposiciones de la Ordenanza número 30 de 1933, expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca. La parte resolutiva de ese fallo dice: A mérito de lo expuesto, el Tribunal Seccional Administrativo de Bogotá, oído el concepto fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara nulos y sin ningún valor los artículos 10, 11, 13, 14, 15, 16, 19 y 20 de la Ordenanza número 30, expedida por la Asamblea del Departamento de Cundinamarca el 13 de mayo de 1932; pero la nulidad del artículo 20 es sólo en cuanto se refiere a las otras disposiciones anuladas. El asunto ha venido al Consejo por consulta, y a fin de resolver lo que fuere del caso, cumplidas como están las formalidades de la segunda instancia, se hacen las observaciones siguientes: La jurisdicción contencioso administrativa tiene por objeto dice el artículo 1° de la

Ley 130 de 1913 la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones, o con pretexto de ejercerlas, a petición del Ministerio Público, de los ciudadanos en general, o de las personas que se crean vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites señalados en esa Ley. Los casos a que dicha Ley se refiere no son otros sino aquellos en que el acto previsible aparece como contrario a la Constitución o a las leyes, en los cuales tiene cabida la acción popular o pública reconocida a todo ciudadano por los artículos 52 y otros de la Ley prenombrada, y aquéllos en que el acto revisable se presenta como violatorio de la Constitución y las leyes en el concepto de ser lesivo de los derechos civiles de determinadas personas, en los cuales tienen éstas la acción privada, reconocida por los artículos 71, 77 y otros de la misma Ley. Además de las dos acciones anteriores, específicamente determinadas por la Ley 130, existe una tercera acción, no reconocida expresamente en los textos legales, pero sí aceptada por la jurisprudencia del Consejo y de los Tribunales Administrativos. Trátase de la llamada acción mixta, que tiene lugar cuando un acto es no solamente contrario a las normas que regulan el orden jurídico de la comunidad, sino al mismo tiempo lesivo de un derecho, el derecho civil del demandante. Importa mucho que el juzgador en cada caso determine el carácter de la acción invocada, armonizando para ello la naturaleza del acto acusado con los hechos fundamentales de la demanda. De esta determinación surgirá necesariamente la aplicación de las reglas procedimentales que el legislador ha señalado para el

caso y se podrán fijar o conocer igualmente los efectos del fallo. En cuanto a lo primero, esto es al carácter de la acción, debe tenerse en cuenta que no importa que el acto o providencia de un funcionario o corporación administrativa haya sido demandado en acción privada, para que de plano sea así considerado por el juzgador, si de la naturaleza del asunto aparece que el acto en sí no lesiona el patrimonio individual del demandante, aun cuando de otra parte sea violatorio de los derechos civiles en general, y contrario, por lo mismo, a la Constitución o a las leyes. En este caso la acción procedente será la pública. A la inversa, no cabe la acción pública para demandar la nulidad de actos que no afectan el interés jurídico general sino que se presentan como lesivos del derecho subjetivo o interés individualizado de determinadas personas. Entonces la acción ejercitable será la privada, conforme a los artículos 71 de la Ley 130 de 1913 y 15 de la Ley 25 de 1928. Punto más complejo que el anterior y que requiere un estudio más cuidadoso, a fin de no torcer por caminos ilegales el funcionamiento del control administrativo, establecido por el artículo 42 del Acto legislativo número 3 de 1910 y desarrollado por la Ley 130 prenombrada y otras que la adicionan y reforman, es el referente a la manera como deben resolverse en el fondo las controversias contencioso administrativas, dado el carácter de la acción. Claro es que, en tratándose de asuntos en los cuales se ha ejercitado la acción pública, el objeto del fallo no es otro sino el de rehabilitar y dar todo su imperio a la

norma administrativa, constitucional o legal, que se lesiona con el acto acusado. La sentencia en esta clase de acciones debe limitarse a decidir sobre la nulidad pedida, sin declarar o fundar derechos a favor de ninguna persona, puesto que sólo se dicta en provecho del interés general. No ocurre lo mismo con los asuntos en los cuales se ha ejercitado la acción privada, porque en éstos se contrasta el derecho subjetivo del demandante con el acto acusado, y es claro, por lo mismo, que la sentencia debe declarar, si es el caso, la lesión ocasionada al interés individual de aquél por la desviación legal del acto. Lo contrario sería confundir en sus resultados las dos acciones, y en la mayoría de los casos sería por demás inútil el ejercicio de la acción privada, puesto que quedaría sin sanción la violación del derecho civil del demandante, ocasionada por el hecho mismo de la expedición del acto o por los efectos de éste durante la vigencia. Es principio inconcuso que los actos administrativos pueden crear, modificar, condicionar o extinguir derechos civiles, y por lo mismo la sentencia en tales casos no puede hacer abstracción de éstos. Sin embargo, dada la complejidad de los recursos que la legislación del país tiene establecidos ante la justicia contencioso administrativa, muchos de los cuales no encajan dentro de la fisonomía jurisdiccional verdadera de los Tribunales Administrativos, no cabe sobre este particular una regla general de interpretación extensiva, sino que es necesario que en cada caso intervenga la apreciación jurídica del juzgador, sobre la base de las reglas precedentes, y teniendo en cuenta que toda sentencia debe referirse necesariamente a sus dos aspectos

esenciales : la comprobación de los hechos y su fundamento legal. Dentro de estas ideas y en orden al caso que se examina, el Consejo observa: Una de las características que distinguen la acción pública de la privada consiste en que en la primera el fallo que se pronuncia es impersonal, obligatorio para todos los ciudadanos y constituye cosa juzgada, dentro de las reglas señaladas por el Código Judicial. En las acciones de carácter privado el fallo es personal y determinado, aprovecha o perjudica a quienes intervienen como partes en el juicio y sólo respecto a éstas cabe la excepción de la cosa juzgada. Como consecuencia de lo anterior, dedúcese que no pueden acumularse dos juicios sino cuando la sentencia pronunciada en uno puede fundar la excepción de cosa juzgada en el otro. Si esta circunstancia no se cumple, como en el caso presente, en que el fallo sobre los artículos acusados en acción pública no puede constituir dicha excepción respecto a los artículos demandados en acción privada, o a la inversa, ni hay identidad jurídica entre las partes, ni la cosa demandada es la misma, como se advierte fácilmente de la simple confrontación de las dos demandas, no cabe la acumulación y el funcionario que la ordena se aparta de las reglas procedimentales que la limitan y señalan. Siendo, sin embargo, el incidente de acumulación materia de la sustanciación del juicio, el auto del Magistrado que la dispuso, una vez ejecutoriado, es ley del proceso y debe respetarse. Por lo mismo, aun cuando en el caso que se estudia la acumulación se ordenó sin que fuera procedente, debe tenerse como firme esa providencia. Pero entonces ha debido cumplirse el artículo 411 del Código Judicial

que dice: En virtud de los acumulados los autos reunidos se siguen en un solo juicio y se terminan por una misma sentencia. En la sentencia que se examina, por vía de consulta, puesto que no fue apelada, y que, conforme al artículo anterior ha debido poner fin a los dos juicios, esto es, decidir sobre la legalidad de los artículos acusados en acción pública y de aquéllos que lo fueron en acción privada, el Tribunal se limitó a considerar solamente lo referente a la acción privada, sin que en parte alguna de dicho fallo se analizaran los hechos y fundamentos de derecho que se presentaron en apoyo de la acción popular. Aún más, ha debido rechazarse la personería del demandante en acción pública para acusar de nulidad los artículos 13, 14 y 16, puesto que al presentarlos como lesivos del derecho adquirido de quienes celebraron con el Departamento de Cundinamarca un contrato que aquel considera perfecto, era a estas personas, a los agraviados directamente, a quienes correspondía acusar tales disposiciones, conforme a los artículos 71 de la Ley 130 de 1913 y 15 de la Ley 25 de 1928. La jurisprudencia del Consejo es uniforme y abundante sobre este particular, y así en fallo de 10 de julio de 1915, se dijo lo siguiente: Las providencias administrativas se pueden acusar ante la jurisdicción que ejerce el Tribunal, en el concepto de ser violatorias de la Constitución o de la ley, o en el concepto de ser lesivo de derechos civiles de una persona natural o jurídica. La acusación en el primer caso, esto es, si se demanda una providencia en cuanto se

considera inconstitucional o ilegal, podrá hacerla cualquier ciudadano, y como puede notarse fácilmente, no podrá tener cabida semejante acusación, de ordinario, sino cuando se trate de resoluciones de carácter general, que no miren a intereses de una o algunas determinadas personas. En el segundo caso, es decir, si se trata de una providencia que se estime lesiva de un derecho civil cualquiera, la acusación no puede dirigirse sino por la persona misma que se considere lesionada, o por un mandatario suyo; y esto sucederá, de ordinario, cuando quiera que se trate de actos administrativos que, no siendo resoluciones generales, pugnen con el interés individual. Y no valdrá en este caso que en la demanda se invoque lo del respeto y el interés constitucional o legal, porque las cosas no pueden desnaturalizarse. Además de lo anterior, hay algo todavía más extraño en la sentencia que se revisa, y es que no solamente no se analizaron las razones de derecho que sirven de apoyo a la demanda promovida en acción pública, para decidir si tales actos lesionaban el interés jurídico general, sino que muy de paso y sin expresar las disposiciones legales y las razones de justicia y de equidad que constituyen los fundamentos de su decisión, dijo lo siguiente: Las disposiciones de los artículos 10, 11, 12, 14, 15, 16, 19 y 20 violan los derechos adquiridos de los contratantes por el referido contrato. ¿Qué significa lo anterior? No otra cosa sino que se confundieron las dos acciones y que lo que fue demandado en acción pública, como lesivo de la Constitución o de las leyes en general, se consideró contrario al interés individual de los

contratantes sin que éstos, excepción hecha del artículo 16, hubieran reclamado contra tales disposiciones.

Finalmente se observa: En la demanda promovida por el doctor Hernando Anzola Escobar, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública, la acusación versa sobre los artículos 3°, ordinal d) 10, 11, 13, 14, 15, 16, 19 y 20 de la Ordenanza número 30 del , presente año, expedida por la Asamblea de Cundinamarca. No importa que el querellante en el encabezamiento de su libelo diga que acusa toda la Ordenanza número 30, si de su contenido y de los hechos en que la apoya aparece que solamente se refiere a los artículos que quedan enunciados.

De igual modo, debe entenderse que en la acción promovida por el mismo como apoderado de Leonardo Izquierdo, Jorge Arturo Gutiérrez, Carlos J. Cañón y Gregorio Espino S.A., la acusación está limitada a los artículos 13, 14 y 16, según se desprende de los hechos que la demanda contiene. Hecha, pues, la acumulación ordenada por el Magistrado sustanciador, a virtud de pedimento del señor Fiscal, y sobre la cual se hicieron ya algunas observaciones, la sentencia ha debido referirse necesariamente a todos los artículos acusados, haciendo con la debida separación el pronunciamiento correspondiente a cada uno de los puntos litigiosos, según el mandato del artículo 471 del Código Judicial. La sentencia guardó silencio y dejó de hacer el pronunciamiento correspondiente al artículo 3°, ordinal d), con lo cual aquélla tiene un vicio legal que no puede el

Consejo subsanar, porque al hacerlo violaría la tramitación que el Código Contencioso Administrativo tiene establecida para el caso. Si el Consejo pudiera entrar a examinar, en el fondo la legalidad del acto sobre el cual guardó silencio la sentencia que se revisa, ocurriría el fenómeno de que la demanda contra una disposición de una ordenanza departamental tendría una sola instancia ante el Consejo, y de esta manera se involucraría todo el procedimiento administrativo, contrariando no sólo la ley escrita sino el pensamiento del legislador sobre la materia. Tiene pues la sentencia un vicio legal que hace incompetente al Consejo para revisarla en el fondo. Analizada como queda la sentencia referida, el Consejo estima que su jurisdicción para revisar en segunda instancia los actos de los funcionarios o corporaciones administrativas, en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas, no puede ni podría estar limitada al solo examen de las circunstancias o fundamentos de hecho y de derecho que se presenten para pedir la nulidad de aquéllos, en el concepto de ser contrarios a la Constitución o a las leyes en general o violatorios de éstas en lo que se refiere al interés individualizado de los demandantes, sino que su jurisdicción debe alcanzar para decidir igualmente si la sentencia consultada o apelada se dictó previo el lleno de todas las formalidades que las leyes de procedimiento señalan para el ejercicio de una acción administrativa, a la cual debe recaer una sentencia justa. De esta suerte la protección jurídica del Consejo debe referirse por igual a la norma administrativa, constitucional o legal, que se presenta como violada por el acto acusado, y a la acción en sí misma,

como derecho independiente, distinto del interés legítimo o jurídico que se pretende tutelar. El ejercicio de esta última está regulado por leyes especiales, y si la sentencia que le pone término en primera instancia aparece dictada con violación de aquéllas, cumple al deber del Consejo declararlo y abstenerse de examinar en el fondo el negocio mientras subsista la irregularidad legal que la sentencia contiene en sí misma. En razón de lo dicho, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca la sentencia en consulta, y en su lugar ordena devolver el expediente al Tribunal de su origen para que en el nuevo fallo que se pronuncie se corrijan los vicios anotados. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

ROMAN GOMEZ

VICTOR M. PEREZ

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

PEDRO MARTIN QUIÑONES

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad