CE-SP-EXP1934-N0405

ORGANISMOS DEPARTAMENTALES - Asambleas pueden otorgar atribuciones especiales a los gobernadores para crearlos / POLICIA DEPARTAMENTAL - Corresponde a los gobernadores estatuirla de acuerdo con la ley, las ordenanzas y los acuerdos CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: NICASIO ANZOLA Bogotá, cinco (05) de abril de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación numero: 0405

Actor: JORGE BOTERO SAAVEDRA Demandado: GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: Sentencia en la cual se determina que entre las funciones administrativas de los Gobernadores está la de estatuir lo relativo a la policía local, de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales.

(Juicio sobre nulidad del Decreto número 12, de enero de 1931, de la Gobernación de Caldas y de los artículos 3°, 4° y 5° de la Ordenanza 14 del mismo año, sobre creación de una Prefectura de Vigilancia). Con fecha 25 de abril de 1931 el señor Jorge Botero Saavedra, en ejercicio de la acción ciudadana que consagra el artículo 52 de la Ley 130 de 1913, demandó ante el Tribunal Administrativo de Manizales la declaración de nulidad del artículo 23 del Decreto número 12 de 19 de enero expedido por el señor Gobernador del Departamento de Caldas, y la de los artículos 3°, 4° y 5° de la Ordenanza 14 de 31 de marzo del mismo Departamento, correspondientes ambos actos al año de 1931. Al libelo fueron acompañados los números del periódico oficial del Departamento, debidamente autenticados en donde corren publicados los

actos denunciados, los que fueron suspendidos por auto de 1° de mayo del año en referencia, en el cual fue admitida la demanda. Estimó el actor quebrantados por dichos actos los numerales 16 y 25 del artículo 97 de la Ley 4a de 1913, y el 57 de la Constitución Nacional. Como fundamentos de hecho señaló los siguientes: Primero. Porque con el Decreto, el Gobierno se abrogó la facultad de crear una institución y señalarle funciones, en contravención a lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 97 de la Ley 4a antes citada, que únicamente autoriza a las Asambleas Departamentales para crear puestos públicos pagados con fondo del Tesoro departamental y para señalar las funciones de los empleados. Segundo. Porque la Ordenanza, en su artículo 3°, creó empleados para la institución de policía constituida por el Decreto, en su artículo 23, con el nombre de Prefectura de Vigilancia, y asignó los sueldos de los empleados, pero no les señaló funciones a éstos, y consecuencialmente cometió un error, porque creó unos empleados que devengaban crecidos sueldos del Tesoro del Departamento, pero que no tienen funciones, porque el legislador no se las señaló. Tercero. No puede decirse que las funciones de la Prefectura de Vigilancia son las indicadas en el artículo del Decreto copiado, porque el Gobernador no puede, sin violar la separación de los poderes públicos, señalar funciones a los empleados creados por la Asamblea, ni ésta podía facultarlo, ni lo facultó para el efecto, porque el Decreto es anterior a la Ordenanza, y mal podían señalarse

funciones a empleados que no existían, y porque la Asamblea no puede descargar sobre otra autoridad los deberes que le corresponden. Cuarto. Porque no puede decirse que el legislador departamental elevó a la categoría de Ordenanza el Decreto al referirse a él, pues no lo transcribió en su texto, y consecuencialmente no puede considerarse ni tenerse como parte integrante de él, ni puede tener fuerza de ordenanza, y por lo mismo no es admisible que se le considere como reglamentario de un tren de empleados que devengan grandes sumas del Erario. Quinto. Porque el artículo 4° de la Ordenanza faculta al Gobierno para fijar y aumentar los sueldos de los empleados de policía, contrariando expresamente el numeral 25 del precitado artículo 97 de la Ley 4a de 1913, que impone esa obligación, en forma imperativa a las Asambleas, sin autorizarlas para delegar esa facultad en el Gobierno. Sexto. Porque el artículo 5° de la Ordenanza autoriza al Gobierno para organizar en la forma que lo estime conveniente la Escuela de Preparación de la Policía Departamental, es decir, que lo faculta para crear empleados, señalarles funciones y remuneración, lo que pugna contra los dos numerales de la Ley 4a antes citada, pues esos preceptos imponen esas obligaciones imperativamente a la Asamblea, sin facultad para delegarlas. Séptimo. El legislador nacional fue sabio al consagrar los dos numerales desarticulo 9° de la citada Ley 4a, porque comprendió claramente que el exceso de facultades en el Gobierno lleva a la dictadura de hecho en todos los órdenes

de la Administración Pública, con perjuicio de los ciudadanos y de las entidades. Artículo 23 del Decreto de 19 de enero de 1931. Este artículo reza lo que sigue: Artículo 23. Créase dependiente de la Comandancia de la Policía una Oficina denominada Prefectura de Vigilancia, encargada de los servicios de investigación criminal que el Gobierno le adscriba, y que tendrá, además, las siguientes funciones: a) Organizar la vigilancia de la ciudad de acuerdo con el Subcomandante Jefe de la Sección de Manizales. b) Dirigir los trabajos de la Oficina de Antropometría, y darle la reglamentación correspondiente. c) Atender, con los Oficiales superiores y con los empleados que le destine la Jefatura de Sección, al servicio de la Inspección de Permanencia en la ciudad de Manizales. d) Colaborar, con los empleados y funcionarios del orden civil y judicial, a la investigación y esclarecimiento de los delitos que se cometan dentro de la jurisdicción de Manizales y en el resto del Departamento cuando así lo disponga la Secretaría de Gobierno. e) Dirigir los trabajos de la Policía de Seguridad, la que obrará en todo momento bajo las órdenes directas de la Prefectura. El Tribunal de primera instancia, con un desconocimiento integral del verdadero problema jurídico que tenía entre manos y tras largas disquisiciones ajenas al negocio, anuló el artículo preinserto. Como razón sustancial para ello, tan sólo aparece la siguiente: La creación de empleos departamentales es potestad privativa concedida a las Asambleas, de conformidad con el artículo 54, numeral 5° del Acto legislativo

número 3 de 1910 y numerales 16 y 25 del artículo 97 de la Ley 4a de 1913, que señala el demandante como violados. La Gobernación, al asumir una función legislativa creando unos destinos no reconocidos en la ley, invadió campo vedado y desconoció el artículo 64 de Ley 169 de 1896, que determina los funcionarios de instrucción, y por último, viola el mandato que sobre la reserva del sumario ordenan mantener los artículos 225 de la Ley 57 de 1887 y 7° de la Ley 104 de 1922, cosa que contraría el espíritu del artículo 57 de la Constitución, disposición ésta que consideró vulnerada la parte actora.

Se observa: El artículo en cuestión que crea y organiza la Prefectura de Vigilancia encargada de prestar servicios policivos y de investigación criminal en el Departamento, así como todo el decreto gubernamental de que forma parte y por el cual se reglamenta la Policía Departamental, no ostenta, en sentir del Consejo, ilegalidad alguna, pues fue expedido por el señor Gobernador, en ejercicio de las atribuciones que le confieren las Ordenanzas 35 de 1925 y 34 de 1927. Por ellas se autorizó a la Gobernación para hacer las modificaciones que estimare convenientes en el cuerpo de Policía, tanto en lo referente a las asignaciones, como en orden al personal y creación de cuerpos encargados de servicios especiales, con dependencia de la Dirección General de la misma Policía Departamental. Siendo esto así, no se alcanza en dónde pueda estar la ilegalidad de dicho acto gubernamental, comoquiera que de conformidad con el

numeral 15 del artículo 120 del Código Político y Municipal, los Gobernadores están autorizados para estatuir sobre todo cuando diga relación a la Policía local, de acuerdo con la ley, las ordenanzas y los acuerdos departamentales. Como esto fue precisamente lo hecho por el señor Gobernador de Caldas mediante el decreto en cuestión, no se ve la ilegalidad que pueda viciarlo. Pero si bien la sentencia en examen acepta estos principios, estima, sin embargo, que el Gobierno extralimitó la autorización ordenanzal, que si bien lo facultó para hacer en el cuerpo de Policía Departamental modificaciones en lo relacionado con el personal y en lo tocante a las asignaciones, no le dio atribución alguna para crear empleados, que no podía dársela, por ser función privativa de las Asambleas, al tenor de los numerales 16 y 25 de la Ley 4a de 1913 y de los textos constitucionales pertinentes. Fundamenta esto en el hecho de que en la enumeración legal de los empleados de policía no figura ninguno con el nombre de Prefecto de Vigilancia, que por el decreto se creó, sin detenerse a considerar que allí se lee, con toda claridad, que dicho empleado ha de funcionar como dependiente de la Comandancia de la Policía, y con funciones netamente policivas, lo que en sana lógica jurídica ha debido llevar al Tribunal a la conclusión de que una circunstancia tan absolutamente accidental, como el cambio de un nombre, no podía quitar a dicho empleado, su verdadero carácter de funcionario de policía departamental. Bastan estas consideraciones para revocar la sentencia en esta parte.

ORDENANZA 14 DE 1931

De ésta se anularon por la sentencia los artículos 3°, 4° y 5°, cuyo contenido se procede a estudiar separadamente. Artículo 3° Este reza: La Prefectura de Vigilancia de la Policía Departamental creada por Decreto número 12 de 19 de enero de este año, tendrá el siguiente personal: Un Prefecto, con una asignación mensual de ciento cincuenta pesos ($ 150). Dos Jueces de Policía, con una asignación mensual de cien pesos ($ 100). Dos Escribientes, con una asignación mensual de setenta pesos ($ 70). Un Jefe de Policía de Seguridad, con una asignación mensual de ciento cuarenta pesos ($ 140). Los sueldos de estos empleados se tomarán de la partida global para el pago de la Policía. Contra este artículo la sentencia razona en estos términos: Como las Asambleas son corporaciones meramente administrativas, según los artículos 52 del Acto legislativo número 3 de 1910, y 85 del Código Político y Municipal, sin atributo alguno de soberanía, carecen de jurisdicción para crear otros funcionarios de instrucción distintos a los que determina el artículo 64 de la Ley 169 de 1896, y que expresamente reconocen otras leyes, como la 41 de 1915, lo cual peca también contra la limitación de los poderes públicos. Es, pues, nulo el artículo 3° dicho, por contrario al artículo 57 de la Constitución. Aun cuando para el Consejo no se ve en dónde pueda estar la fuerza de este descarnado argumento, es lo cierto que el Tribunal muy bien habría podido salir de la dificultad en que se encontraba, con sólo considerar que las atribuciones

que se conferían al Prefecto de Vigilancia se limitaban a colaborar con los empleados del orden civil y judicial en la investigación y esclarecimiento de los delitos que se cometan dentro de la jurisdicción de la Sección de Manizales y en el resto del Departamento cuando así lo disponga la Secretaría de Gobierno; y que por el artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910, se estatuye que corresponde a las Asambleas reglamentar todo lo relativo a la Policía Local, como igualmente lo establece el ordinal 8° del artículo 97 del Código Político y Municipal, pudiendo crear todos los emplea dos necesarios para el servicio, de conformidad con el numeral 16 del mismo artículo. Artículo 4° Dice así el artículo 4°: Derógase el artículo 2° de la Ordenanza número 19 de 1930, y autorizase a la Gobernación para fijar los sueldos de los empleados de Policía y hacer las economías que crea convenientes, teniendo en cuenta que los aumentos de sueldos sean tomados de las economías realizadas, procurando mantenerse dentro de las partidas globales del Presupuesto y respetando los contratos vigentes con los Municipios. La sentencia, luego de analizar una doctrina del Consejo de Estado referente a estos particulares, argumenta así: No sucede lo propio en la disposición contemplada en el articule 4° aquí se autoriza a la Gobernación para fijar los sueldos de los empleados de Policía y hacer las economías que crea convenientes, teniendo en cuenta que los aumentos de sueldos sean tomados de las economías realizadas, procurando mantenerse dentro de las partidas globales del Presupuesto. La autorización,

como puede deducirse, es demasiado amplia y peligrosa. No determinándose las proporciones en que deben fijarse los sueldos, y no exigiéndose al Gobernador más límite que el de las partidas globales, como éstas son de considerable magnitud, bien puede el Gobierno fijar excesivos sueldos a determinados agentes, con perjuicio de los demás miembros de la institución. Con base en este raciocinio, fue anulado el artículo en referencia.

Se observa: Es verdad que de conformidad con los artículos 54, numeral 5° de la reforma constitucional de 1910, y 97, numeral 25 del Código Político y Municipal, corresponde a las Asambleas fijar los sueldos de los empleados departamentales, pero en sentir del Consejo estos textos no aparecen quebrantados por el artículo en estudio, pues por medio de el no se autorizó a la Gobernación, como erróneamente lo estimó el Tribunal, para fijar arbitrariamente los sueldos del personal de la Policía, teniendo en cuenta que los aumentos sean tomados de las economías realizadas, con sujeción a las partidas globales apropiadas para el servicio policivo en el presupuesto departamental, respetando en todo caso los contratos celebrados sobre el particular con los Municipios.

Como se ve, la Asamblea, al conferir la autorización, señaló condiciones precisas, concretas y bien determinadas para cuando de ella hiciere uso el señor Gobernador, debiendo en todo caso girar, en cuanto a los sueldos de los empleados, dentro de las partidas apropiadas por la misma Asamblea en el presupuesto departamental. Este es un caso muy análogo al contemplado en la sentencia del Consejo de

Estado citada por el Tribunal, y cuya doctrina debe conservarse, pues no existe fundamento legal alguno para variarla. El último artículo de la ordenanza que se anuló reza: Artículo 5° Autorizase al Gobierno para organizar en la forma que lo estime conveniente la Escuela de Preparación de la Policía Departamental. Contra el contenido de este artículo, la sentencia razona Así: Como según el ordinal 3° del artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910, y el ordinal 8° del artículo 97 del Código relativo a los ramos Político y Municipal, corresponde a la Asamblea reglamentar la Policía Local “en todos sus ramos,” la facultad concedida al Gobernador carece de valor legal, como los demás artículos acusados, que es forzoso declarar nulos de acuerdo con el artículo 110 de la Ley 4a de 1913.

El Consejo observa: Esta argumentación, de todo en todo improcedente y antijurídica, no puede explicarse sino aceptando el hecho de que para el Tribunal no existe diferencia alguna entré un reglamento privado para un establecimiento destinado a educar y preparar a los futuros Agentes de la Policía, con la reglamentación general que corresponde dictar a las Asambleas en relación a la organización de esos cuerpos permanentes conocidos con el nombre genérico de Policía

Departamental. Pasó ignorado para el mismo Tribunal el ordinal 15 del artículo 127 del Código citado, según el cual, una de las funciones administrativas que corresponden a los Gobernadores es la de estatuir lo relativo a la Policía Local de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales. En el Código de Policía de

Caldas se encuentran consignadas las normas generales dadas por la Asamblea de aquel Departamento, en ejercicio de sus funciones constitucionales, que reglamentan la mentada institución; y dentro de esas normas ordenanzales corresponde al Gobernador expedir los reglamentos singulares y concretos para el mejor y más acertado funcionamiento de la institución policiva. La autorización a que alude el artículo en examen, ninguna novedad introduce, pues, al régimen legal, y en consecuencia debe mantenerse. En fuerza de lo que hasta aquí se deja expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo con la opinión de su Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca la sentencia materia del recurso para decidir, como en efecto decide, no ser el caso de hacer las declaraciones pedidas por el actor en su libelo. Levántase la suspensión provisional decretada por el Tribunal de primera instancia contra los actos demandados. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

ROMAN GOMEZ

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO MARTIN QUIÑONES

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad