CE-SP-EXP1934-N0424F

ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto Acto jurídico emanado de una declaración de la voluntad administrativa, sea unilateral o bilateral, hecha por razón de un servicio público y de conformidad con la ley que lo reglamenta. RESOLUCIONES MINISTERIALES - Demandas de nulidad competen al Consejo de Estado excepto las que se originan en contratos estatales / OPERACIONES MATERIALES ADMINISTRATIVAS - No crean situaciones jurídicas subjetivas / ACCIONES ANTE LA JURISDICCION CONTENCIOSAPública o contenciosa objetiva y privada o contenciosa subjetiva / RESPONSABILIDAD CIVIL - Eximentes, fuerza mayor o caso fortuito CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: NICASIO ANZOLA Bogotá, veinticuatro (24) de abril de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0424

Actor: MINISTERIO DE CORREOS Y TELEGRAFOS Demandado: ENRIQUE BOTERO L Referencia: El Consejo de Estado determina que las Resoluciones ministeriales números 132 de 9 de febrero de 1932, y 211 de agosto siguiente, originarias del Ministerio de Correos y por las cuales se declaró civilmente responsable al señor Enrique Botero l., contratista de correos de las líneas transversales del norte de la República, de la pérdida o extravío de dos encomiendas por un total de $ 1,58301, más una multa de $ 20, son providencias que ciertamente no recaen sobre estipulaciones contractuales de ningún género, sino sobre algo que dice relación directa con un servicio público, de conformidad con la ley preexistente que reglamenta dicho servicio, lo que da a tales actos, por razón de finalidad, un

carácter esencialmente administrativo que los coloca bajo la jurisdicción del Consejo de Estado. Por Resolución número 132 de fecha 9 de febrero de 1932 el señor Ministro de Correos y Telégrafos declaró civilmente responsable al señor Enrique Botero L., contratista de correos de las líneas transversales del norte de la República — grupo segundo—de la pérdida o extravío de dos encomien, das por un valor total de $ 1.583-01, más una multa de $ 20. En memorial del 27 de dicho mes Botero L. solicitó revocatoria de dicha Resolución ministerial, recurso que le fue negado por la número 211 de 12 de agosto siguiente, que oportunamente le fue notificada. Por tal motivo Botero L., con copias debidamente legalizadas de las mentadas resoluciones, se presentó por medio de apoderado ante esta corporación el día 19 de octubre de 1932, demandando la nulidad de aquellos actos administrativos y la suspensión provisional de los mismos. Por providencia del 29 del mismo mes, previo el reconocimiento del apoderado del actor, se admitió la demanda, pero se negó la suspensión solicitada. Durante el término de prueba las partes trajeron al juicio las que estimaron convenientes, así como aquellas que se solicitaron en auto para mejor proveer dictado en consideración a la gravedad de los hechos conexionados con el negocio. Vino la demanda acompañada de las hojas periódicas denominadas El Tiempo, El Espectador y El País de esta ciudad, en las que se da cuenta de la manera como se verificaron los hechos generadores de las resoluciones demandadas. Como fundamentos de derecho invocados por el demandante, se citaron los

artículos 2341, 2342, 2343 y 2352 del Código Civil; y los 54, 55, 56, 59, 78 y siguientes, hasta el 81, de la Ley 130 de 1913. En orden a los fundamentos de hecho, éstos se exponen en doce numerales, que en síntesis rezan lo que sigue: Que el día 6 de marzo de 1932 salió de Pamplona conduciendo el correo de correspondencia y con destino a Salazar de las Palmas y Gramalote, el señor Carlos Julio Mendoza. Que al llegar a la primera de esas poblaciones, el Administrador Nacional de Correos de allí, Marco A. Luna, le hizo la entrega de dos encomiendas de dinero por valor total de $ 1,583 01. Que dispuesto el correísta Mendoza a continuar la marcha hacia Gramalote, para lo cual tenía aún tiempo suficiente, Luna le exigió se demorara hasta el día siguiente en que le daría escolta para que lo acompañara, por estimar muy peligroso el que sin ella continuara la marcha llevando dinero. Ante estas razones Mendoza resolvió quedarse, comiendo y atojándose en casa de Luna. Como a las dos de la mañana siguiente se presentó éste en la pieza donde aquél dormía, manifestando ser ya hora para continuar la marcha, acompañado de dos individuos que para tal efecto había conseguido. Que poco después todos éstos emprendieron camino, pero al llegar al río Salazar, que dista de la población como una media legua, Mendoza recibió por detrás un fuerte golpe que lo privó de todo conocimiento. Cuando tiempo después volvió en sí, se encontró solo en una playa del río que iba creciendo y despojado de cuanto

llevaba, por cuya razón determinó regresar a Salazar a dar cuenta de lo ocurrido. Allí se encontró primeramente con Luna, quien luego de darle alimento y vestido, lo acompañó a la Alcaldía a dar el correspondiente denuncio. Adelantada la investigación por este funcionario, más luego avocó el conocimiento de la misma el señor Juez del Circuito, doctor José Joaquín Navas Navarro, quien, durante ella, fue asesinado el 18 de junio de dicho año, en compañía de su Secretario doctor Rafael E. Valenzuela, en la precitada población de Salazar. Oportunamente la prensa de esta capital informó sobre tan graves acontecimientos, y según lo afirma el actor, la opinión pública de Santander asignó una gran participación en los hechos al Administrador de Correos señor Luna. A la demanda así formulada se le dio el curso legal, y como ya el señor Fiscal emitió concepto en el fondo, en el cual solicita la anulación de las providencias acusadas, se procede a resolver con base en las consideraciones que siguen. La Resolución materia del juicio dice lo que se transcribe:

RESOLUCION NUMERO 132 DE 1932

(MAYO 9) Por la cuál se declara responsable de la pérdida o extravío de unas encomiendas al señor Enrique Botero L., contratista de correos de las líneas transversales del Norte, segundo grupo, se decretan unas indemnizaciones y se impone una multa. Departamento de Correos El día 6 de marzo del presente año, la Administración de Correos de Salazar (Santander del Norte), según pasaporte número 65 de la misma fecha, entregó al Contador Carlos Julio Mendoza, dos encomiendas por la suma de mil quinientos

ochenta y tres pesos un centavo ($ 1,583-01), que eran enviados al señor Administrador Principal de Hacienda Nacional de Cúcuta, así: una por la cantidad de novecientos cuarenta y nueve pesos veintinueve centavos, que consignó el Recaudador de Hacienda Nacional de Salazar, y la otra por setecientos treinta y tres pesos con setenta y dos centavos, dirigida por el Administrador de Correos de Salazar. Consta en el pasaporte y en la planilla respectiva, que confeccionó el Administrador de Correos de Salazar, que el conductor de correos, Carlos Julio Mendoza, recibió las expresadas encomiendas a su satisfacción. Y no las entregó en la próxima oficina a donde fueron reexpedidas, porque, según confesión, fue asaltado en el punto denominado El Cordero, situado a inmediaciones de la ciudad de Salazar, en la tarde del mismo día. Es de observarse que el contratista no tomó las precauciones necesarias para la mayor seguridad de la suma de dinero, la cual quedaba desde su recibo bajo su absoluta responsabilidad y que, según el contrato, está obligado a ejecutar, máxime si se tiene en cuenta que la cantidad de pesos no era despreciable y el lugar por donde iba a transitar el conductor ofrece peligros de todos conocidos. Asilo confirma el siguiente despacho del señor Administrador de Correos de Salazar, de fecha 28 de marzo:… "el contratista no suministró escolta para que acompañase al conductor." No puede admitirse la consideración de que debe esperarse a que la justicia ordinaria decida quién o quiénes sean evidentemente los responsables penalmente del delito que pudiera

haber ocurrido en el punto de El Cordero, con respecto a la pérdida o extravío de las encomiendas confiadas al conductor Carlos Julio Mendoza, para demorar indefinidamente la resolución que deba dictar este Ministerio, porque a esta Superioridad solamente incumbe deducir la responsabilidad civil que le corresponde a un contratista, atendiendo estrictamente las consiguientes cláusulas del contrato que ha aceptado, y de las obligaciones que él contrajo, y de otra parte, hacer eficaz el servicio de los correos y satisfacer cumplidamente las exigencias del público, que solicita sus servicios. Ni tampoco puede dar los plazos a que alude en su memorial de fecha 9 de abril el señor apoderado del contratista, puesto que esto no está dentro de sus atribuciones. Por lo expuesto, este Ministerio RESUELVE: Declarase civilmente responsable al señor Enrique Botero L., contratista de correos en las líneas transversales del Norte, segundo grupo, por la pérdida o extravío de las encomiendas por la suma de mil quinientos ochenta y tres pesos con un centavo ($ 1,583-01), de que se trata en esta providencia. Por la Administración Principal de Hacienda Nacional de Cúcuta se pagará, o abonará si fuere el caso, al señor Recaudador de Hacienda Nacional de Salazar, la suma de novecientos cuarenta y nueve pesos con veintinueve centavos ($ 94929), por concepto de indemnización por la pérdida o extravío de igual suma que consignó para el citado Administrador de Hacienda Nacional de Cúcuta, encomienda aquí aludida; y al señor Administrador de Correos de Salazar,

también por concepto de indemnización, la suma de seiscientos treinta y tres pesos con setenta y dos centavos ($ 633-72), importe de igual cantidad de la otra encomienda expresada en esta providencia y perdida o extraviada en poder del conductor Carlos Julio Mendoza, empleado aceptado del contratista Enrique Botero L. En la Contaduría Pagadora del Ministerio consignará el señor Enrique Botero L., contratista de correos en las líneas transversales del Norte, segundo grupo, la suma de mil quinientos ochenta y tres pesos, con un centavo ($ 1,583-01), importe total de las indemnizaciones aquí decretadas, más la de veinte pesos ($ 20), que se le imponen de multa, o sea un total de mil seiscientos tres pesos con un centavo ($ 1,603-01), lo que hará dentro de los cinco días siguientes ai en que sea notificada esta Resolución. El Departamento de Contabilidad del Ministerio se abstendrá de librar la orden de pago al señor Enrique Botero L., por concepto del contrato de conducción de correos en las líneas transversales del Norte, segundo grupo, hasta tanto haya hecho la consignación mandada en el parágrafo tercero de la parte resolutiva de la presente providencia ... >> La Resolución 211, en su parte resolutiva, dice: Por lo expuesto, este Ministerio resuelve: No se infirma la Resolución número 132 del 9 de mayo de 1932. Dos son, en síntesis, las razones fundamentales en que se apoya esta providencia ministerial, a saber: el haber recibido el conductor de correos Mendoza, de manos del Administrador de Correos Nacionales en Salazar. dos encomiendas por un

valor total de $ 1.583-01, que no entregó a la oficina destinataria, porque, dice la misma Resolución, el conductor fue asaltado, según confesión, en el punto denominado El Cordero, situado a inmediaciones de la ciudad de Salazar; y no haber el contratista tomado las precauciones necesarias para la mejor custodia de la suma porteada, hecho éste que el Ministerio aduce con apoyo en un telegrama del Administrador Luna, fechado en Salazar el 28 de marzo de 1932, pocos días después de verificados los acontecimientos, y que dice: Recaudación de Hacienda Nacional—Próximo correo llévale documentos. Contratista no suministró escolta acompañarlo. Refiérame suyo hoy. Marco A. Luna> (Folio 6 vuelto, cuaderno de pruebas del Fiscal). Ante todo, bien será hacer notar que ya en esta época e señor Ministro de Correos había recibido un telegrama remitido de Salazar de las Palmas por el señor Rafael Valenzuela, con fecha 8 de mayo, dos días después de los sucesos arriba relatados, en el cual le manifestaba que como ciudadano le informaba que la manera como se verificó el asalto al correísta Mendoza en las cercanías de esa población, lo rodeaba de misterios al Administrador Luna, quien no exigió de la autoridad el apoyo de la policía (folio 4 vuelto del cuaderno ídem). Fuera de esta advertencia, el Ministro recibió igualmente muchos otros telegramas, tanto de Salazar como de Cúcuta, en los que se le suplicaba el envío inmediato de un comisionado especial para que con absoluta imparcialidad

investigara tan graves hechos, máxime cuando el conductor Mendoza, detenido desde el primer momento por el Alcalde de Salazar, había sindicado a elementos influyentes, lo que exigía un instructor extraño a la región. (Véase telegrama visible en el mismo cuaderno, y el de la Oficina de Correos de Cúcuta de 11 del mismo mes de marzo, folio 5 vuelto). Poco después el señor Juez del Circuito de Salazar avocó el conocimiento del asunto, y cuando adelantaba la investigación, él y su Secretario señor Valenzuela fueron asesinados en la misma población de Salazar el día 18 de junio de 1932. Así las cosas, a pedimento del señor Fiscal de esta corporación, se solicitó informe al señor Juez Superior de Cúcuta en orden al estado en que se encontrara la investigación referente al asalto del correísta Carlos Mendoza, y este funcionario, en oficio número 2183 del 5 de septiembre del año pasado (folio 21 del cuaderno principal) manifiesta que el sumario en averiguación del asalto del correísta Mendoza, verificado en la madrugada del 7 de marzo de 1932 a inmediaciones de la ciudad de Salazar, hubo que reponerlo por el lamentable estado de deterioro en que llegaron las piezas principales, que todavía no han sido devueltos los despachos librados al efecto a varias autoridades del Departamento, para entrar luego a decidir lo que sea de ley. Y que la investigación referente a los homicidios perpetrados en las personas del doctor José Joaquín Navas Navarro, Juez 1.° del Circuito de Salazar, y señor Rafael E. Valenzuela, Secretario de ese

Juzgado, ocurridos en aquella población el día 18 de junio del año pasado, se encuentra en el Juzgado 1.° de aquel Circuito.

Ahora bien: no obstante todos estos antecedentes, el Ministerio sostuvo su primitiva Resolución por la de 12 de agosto, número 211, que también ha sido acusada.

Con apoyo en estos antecedentes, procede el Consejo a analizar cada uno de los dos fundamentos primordiales en que el señor Ministro sustenta sus resoluciones. En orden al primero, o sea al hecho de que el conductor Mendoza recibió real y efectivamente dos valores por un total de $ 1,583-01 de manos del Administrador Luna para ser entregados en Cúcuta y no haberlo verificado, el Consejo de Estado considera: Este hecho así formulado, es cierto. En el juicio hay plena demostración del mismo. Pero es evidente que esta cuestión de hecho no es la materia de la controversia presente. Se trata de saber únicamente por qué razón o por qué causa esa entrega no se verificó. Si aparece que hubo para ello una fuerza mayor, un caso fortuito que impidió la entrega, forzoso será concluir que la responsabilidad deducida por el Ministerio contra el contratista carece de sustentáculo legal, y debe anularse. Aparte de cuanto al respecto puede deducirse de lo anteriormente expuesto en el presente fallo, existen en el expediente las siguientes pruebas que dan mucha luz para la acertada solución del negocio: Los honorables Representantes por Santander del Norte y actualmente miembros de la Cámara de Representantes, doctores Alirio Gómez Picón y Jorge Uribe Márquez, luego de relatar algunas graves circunstancias que rodearon lo acaecido

al correísta Mendoza, agregan que era voz general en Cúcuta y demás poblaciones del Norte, que Mendoza había sido víctima de una celada criminal fríamente calculada, la cual guarda íntima relación con el asesinato de que fueron víctimas el señor Juez del Circuito de Salazar y su Secretario, encargados de adelantar la investigación en esclarecimiento de cuanto había ocurrido con Mendoza. Declaran igualmente sobre la honradez y buena conducta de éste, y estiman que si el Administrador Luna no lo hubiera demorado en su marcha, habría llegado en la tarde del día 6 de mayo a Gramalote, sin novedad alguna. El señor Jesús Ramírez, que desempeñaba en la fecha de los acontecimientos el cargo de Personero Municipal de Salazar, dice al folio 28 de estos autos lo que sigue: Es verdad y me consta, por haber presenciado los interrogatorios a que fue sometido el correísta Mendoza ante el Juzgado 1.° del Circuito de Salazar de las Palmas, que en tales interrogatorios dicho correísta afirmó que él llegó a la población mencionada el día 6 de marzo del año citado, a las dos de la tarde, aproximadamente; que el Administrador de Correos de allí, don Marco Aurelio Luna, no lo dejó seguir con el correo ese día, diciéndole que las veredas estaban muy peligrosas, y como llevaba bastante dinero, era posible que lo asaltaran; que se quedara y que él, el Administrador, le haría suministrar una escolta para que lo protegiera; que el día 7 a las dos o tres de la mañana, Luna se le había

presentado con dos hombres en la pieza en que Luna lo había alojado, que era la misma habitación del señor Luna, y que le había dicho que era tiempo de salir y que ahí tenía la escolta para que lo acompañara; que los hombres suministrados por Luna se hicieron sospechosos, dado que por su aspecto y manera de vestir, no correspondían ni al cuerpo de Policía ni a individuos del Ejército, puesto que iban de civil y mal trajeados, y que tales sujetos esquivaron el dejarse reconocer lo suficiente. Y agregó en sus exposiciones que esos sujetos suministrados por Luna, lo habían asaltado y robado a la orilla del río Salazar, en el sitio denominado Cordero. Mendoza se presentó a la población de Salazar en estado de desnudez a dar aviso de lo ocurrido, como a las siete de la mañana de ese mismo día 7, y decía que le habían propinado un fuerte golpe en la parte cerebral, cayendo al río, yendo a salir un poco abajo, debido a que las aguas lo arrastraron. Al cuarto: Es verdad, y me consta, por haber formado parte del personal que practicó la inspección ocular ordenada por el Juez 1º del Circuito de Salazar, en el sitio del acontecimiento, que allí se encontraron algunos papeles quemados y algunas monedas por el suelo, por una vía extraviada que no conduce a Gramalote. El testigo Carlos Arenas declara al folio 25: Es verdad que el declarante fue Alcalde Municipal de la población de Salazar de las Palmas, durante las Administraciones de los Gobernadores señores Luciano Jaramillo, Luis Augusto Cuervo y Benito Hernández Bustos. Al tercero: Es verdad

que es voz general en Salazar de las Palmas, que el señor Marco Aurelio Luna, Administrador de Correos de esa ciudad, demoró injustificadamente al correísta señor Carlos Julio Mendoza, lo hizo pernoctar en su casa de habitación, le suministró dos individuos para que lo acompañaran en las horas de la madrugada, y que estos individuos, según la aseveración del correísta, fueron los autores del asalto y robo de la encomienda, y de ahí se colige que Luna tiene participación en el delito, de lo cual es voz general allá. Al cuarto: Luna goza generalmente de muy mala reputación, no solamente en Salazar de las Palmas, sino en las poblaciones adyacentes; y a Luna se sindica como instigador o autor intelectual de muchos atentados cometidos contra las personas en toda esa región. Todo lo anterior lleva al ánimo del Consejo de Estado la convicción de que la causa de la no entrega de los $ 1,583-01 por parte de Mendoza en la Oficina de Cúcuta, que para tal fin recibió en Salazar de manos del Administrador Luna, se debió a un caso fortuito o fuerza mayor, que de acuerdo con la ley, excluye toda responsabilidad. Finalmente conviene hacer notar, por ser circunstancia apreciable en este asunto, que el correísta Mendoza, detenido como ya se dijo, por el señor Alcalde de Salazar, luego de haberle recibido el denuncio de los hechos, fue más tarde puesto en libertad por el señor Juez Superior de Cúcuta, como así lo declara el honorable Representante doctor Uribe Márquez al folio 32 del cuaderno principal. Esta circunstancia tiene para el Consejo de Estado gran valor, comoquiera que el

alzamiento con caudales públicos no admite excarcelación. Cuanto a la segunda de las razones invocadas por el Ministerio para fundamentar sus resoluciones, o sea la de que el contratista no tomó las precauciones necesarias para la mayor seguridad de las sumas de dinero que se le confiaron a Menza, máxime si se tiene en cuenta ser un hecho notorio que el lugar por donde iba a transitar éste estaba rodeado de peligros, el Consejo observa: Consta evidentemente que el correísta Mendoza fue despachado de Pamplona en vía Salazar llevando únicamente un correo de correspondencia sin valores apreciables, que no exigían custodia de ningún genero, y que sin ella llegó felizmente a Salazar. Que fue en la Administración Nacional de Correos de esta ciudad en donde el encargado de la oficina, Marco A. Luna, le hizo entrega de la cantidad de $ 1.583-01 para que la condujera a Cúcuta, sin que pudiese dejar de advertir la falta de escolta, cosa a la cual debía proveer en su carácter de agente del Gobierno y a cuyo cargo estaba aquella no despreciable cantidad de dinero, sin poder en manera alguna ignorar las inseguridades del tránsito, que para él eran de directa percepción. Acaso por esta razón se determinó a suministrar a Mendoza, como éste lo afirma, los dos compañeros que luego le asaltaron en el camino. Nótese que la falta de previsión a que aluden las resoluciones ministeriales se fundamenta en el telegrama que el mismo Luna dirigió al señor Ministro de Correos, pocos días después de los acontecimientos, en donde, luego de dar cuenta del envío de varios documentos que le habían sido pedidos, dice

oficiosamente: …Contratista no suministró escolta acompañarlo (folio 8 vuelto cuaderno de pruebas del Fiscal). Todo lo anterior demuestra que las tesis en que el Ministerio apoyó sus resoluciones carecen de consistencia, y como así lo estima el Consejo de Estado, es el caso de sancionarlas con la nulidad que se demanda. Y no se arguya que las resoluciones ministeriales en cuestión emanan o tienen su fundamento en el contrato que el actor celebró con el Ministerio sobre el particular, y en tal virtud el recurso contencioso no es procedente de conformidad con el ordinal i) del artículo 18 de la Ley 130 de 1913. A esto el Consejo de Estado observa: Verdad que en el presente caso se trata de la prestación, por parte del concesionario, de un servicio público cuya ejecución el Estado ha encomendado a éste sobre la base de determinadas especificaciones detalladas en el pliego de cargos, formuladas en armonía con una ley preexistente. Pero esta ley y ese pliego de cargos no son el contrato, sino un conjunto de preceptos normativos de orden general y permanente, que habrán de ser impuestos a todos cuantos en lo futuro celebren con la Administración contratos particulares sobre la materia. El objeto y alcance de estas normas es el de determinar a priori la manera cómo debe prestarse o funcionar un servicio público, sin que ellas constituyan materia de estipulaciones contractuales que las partes puedan modificar a su arbitrio. Una vez aceptadas por el concesionario dichas normas legales, pueden surgir, y evidentemente surgen, pactos bilaterales de orden meramente privado,

susceptibles de dar origen a situaciones jurídicas subjetivas, las que, en su carácter de tales, forzosamente quedarán sometidas a las reglas del D Techo Civil referentes a los contratos. Estipulaciones de esta clase no podrán surtir efecto alguno sino entre las partes contratantes, y las diferencias que al respecto surjan entre las mismas serán ciertamente de la jurisdicción exclusiva de los Jueces ordinarios, de conformidad con el ordinal i) del artículo 18 de la Ley 130 de 1913. Y tiene tal fundamento jurídico esta distinción, que basta considerar que si en vez de contratarse la prestación del servicio con un particular se realiza directamente por la Administración, ella tendrá por fuerza de someterse a la ley del servicio, a la cual pueden en todo caso referirse los particulares, sin necesidad de vínculo alguno contractual con la Administración. No pierde la ley su generalidad ni su carácter, por el solo hecho de que sus preceptos se consignen en el pliego de cargos para luego ser trasladados al contrato, del propio modo que no lo pierden las leyes civiles que, de conformidad con el artículo 58 de la Ley 153 de 1887, se consideran intercaladas en todo contrato si están vigentes en el acto de su celebración, con el fin, seguramente, de que las cláusulas del contrato se interpreten de conformidad con ellas, y se cumplan respetando las prescripciones de las mismas. De todo lo cual resulta que las condiciones consignadas en el pliego de cargos y que han debido ser formuladas en consonancia con la ley del servicio, lo que constituye realmente el estatuto del mismo, quedan completamente subordinadas a la acción de la Administración, cuya principal función es la de regir los servicios

públicos en armonía con la ley, de manera que respondan cumplidamente a las necesidades de los asociados. De aquí que una declaración unilateral por parte de la Administración referente a un servicio público reglamentado por la ley del mismo, produce efectos jurídicos, llamados por los antiguos expositores actos de poder o de autoridad, por cuanto ellos no concebían que una situación de derecho pudiera surgir de algo que no fuera un contrato. Pero hay más todavía. Si bien gran parte de los actos de la Administración son de índole unilateral, hay también muchos otros que tienen el carácter de contractuales. Nada en verdad impide que un acuerdo de voluntades se produzca entre la Administración y un particular con el fin de que sirva de sostén a determinado acto administrativo. Pero como esta declaración se hace por parte de la Administración con el exclusivo fin de atender a un servicio público y en armonía con la ley reguladora de ese servicio, esta sola finalidad viene a dar a dicho acto toda la calidad, todo el carácter y todos los efectos propios de un verdadero acto administrativo, que como tal, cae bajo la jurisdicción contencioso, por más que sea producido en forma contractual. Estima pues el Consejo de Estado, que si bien los actos administrativos pueden ostentar y en realidad ostentan caracteres diversos, todos ellos tienen una fisonomía común y específica que les da el carácter de tales, a saber: un acto jurídico emanado de una declaración de la voluntad administrativa, sea unilateral o bilateral, hecha por razón de un servicio público y de conformidad con la ley que lo reglamenta. Con estos caracteres, el acto es administrativo, y será acusable ante

la jurisdicción contencioso si quebranta dicha ley, sin que haya necesidad de indagar, por inútil, si el servicio se ha prestado mediante acto unilateral o bilateral, porque esto no podrá quitarle al acto su fisonomía propia. Pero como existen también muchos otros actos que la Administración ejecuta sin tener el carácter de actos jurídicos propiamente hablando, la ciencia moderna los denomina operaciones materiales administrativas, las que si bien no alcanzan a crear situaciones subjetivas o estados de derecho, como se ejecutan con el fin de un servicio público, por razón de tal finalidad adquieren el carácter de administrativos, y como tales, estarán igualmente sometidos a la jurisdicción administrativa, o sea bajo la acción de derecho. En fuerza de estas consideraciones el Consejo de Estado estima que es inútil y hasta nocivo para los efectos de la jurisdicción las clasificaciones de actos administrativos de gestión y actos administrativos de poder o autoridad, desde luego que unos y otros serán administrativos por razón de su fin, o sea en cuanto se encaminan a proveer un servicio público, caso en el cual la competencia será administrativa. Si esos actos responden a finalidad distinta, la competencia será judicial. De esta suerte toda la función Administrativa se presenta como gestora de servicios públicos, y de una manera general quedará sometida al derecho y bajo una acción de derecho. Considerado en esta forma el acto administrativo, si la contienda se encamina a que se resuelva si determinado acto de la Administración ha quebrantado la ley, en caso afirmativo el fallo respectivo se reducirá a aclarar que la ley ha sido

violada, y anulará el acto. Dicho fallo será de carácter general, y el acto se anula con relación a todos los ciudadanos ya la Administración entera. El tendrá la misma generalidad que la que le corresponde a la ley quebrantada. Por el contrario, si la acción se encamina a conseguir que se declare que el acto administrativo ha sido causa a crear una situación jurídica subjetiva; mejor dicho, si ha modificado o extinguido una situación jurídica concreta, si el recurso prospera, el fallo correspondiente será de carácter particular, con los caracteres de una condena a favor de quien resulte lesionado. El debate, que solamente podrá ser iniciado por quien se estime lesionado, no se dirige propiamente a decir si tal ley ha sido violada por la administración, sino si dicho acto modificó o extinguió determinada situación jurídica concreta. En el primer caso, la acción se denomina pública o contencioso objetiva; en el segundo, privada o contencioso subjetiva. El Consejo de Estado estima que la doctrina que se deja expuesta es de estricta aplicación al caso materia del presente juicio. Tanto la ley que reglamenta el servicio de correos, por parte del Estado, como las generales sobre transportes, hacen responsable al porteador de la entrega de los objetos porteados, salvo fuerza mayor o caso fortuito. Esta responsabilidad no es materia de estipulación contractual entre la administración y el contratista, pues siempre se entiende incorporada en el co