CE-SP-EXP1934-N0522

DECRETOS DE GOBERNADORES - Plazo para demandarlos / SANCION Y PROMULGACION - Diferencias / IMPUESTO SOBRE TABACO - Tarifa de recaudo CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: NICASIO ANZOLA Bogotá, veintidós (22) de mayo de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0522

Actor: FRANCISCO CARDONA S.

Demandado: GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: Sentencia por la cual se decide no ser el caso de acceder a decretar la nulidad parcial de los Decretos números 54, de 23 agosto de 1923 y 52 de 17 de octubre de 1934, dictados por la Gobernación de Antioquia y acusados por el

doctor Francisco Cardona S. El 15 de diciembre de 1924 el doctor Francisco Cardona S. demandó ante el Tribunal Administrativo de Medellín, en acción pública, la nulidad de todo el Decreto número 54 de 23 de agosto de 1923, con excepción del artículo 1.°; y en forma subsidiaria, la del parágrafo del artículo 2° y la del 2° del artículo 3.° Demandó igualmente la declaratoria de nulidad del artículo 2.° del Decreto número 52 del 17 de octubre de 1924, emanados éste y aquél de la Gobernación de Antioquia. A la demanda se acompañaron los números del periódico oficial, debidamente autenticados, en donde aparecen publicados los actos acusados. El Tribunal, luego de decretar la suspensión provisional de los mismos y de dar al juicio la tramitación correspondiente, desató la litis en sentencia del 1° de mayo de

1925, en cuya parte resolutiva dijo: Declárase nulo el Decreto número 54, de 23 de abril de 1923, expedido por el señor Gobernador del Departamento de Antioquia, en todas sus partes, a excepción del artículo 1° Declárase nulo el artículo 2° del Decreto número 52, de 17 de octubre de 1924, expedido por el señor Alfredo Cock A., en su condición de Secretario de Hacienda, encargado de la Gobernación del Departamento de Antioquia. No hay lugar a hacer la declaración subsidiaria solicitada. De este fallo, en el cual salvó voto el honorable Magistrado doctor José Urbano Muñera, apeló el señor Fiscal, por cuya razón el negocio está hoy al estudio de esta Superioridad. Habiendo entrado a la mesa del Consejero sustanciador para sentencia el día 6 del pasado febrero, se entra a resolver con fundamento en las consideraciones que siguen.

DECRETO NUMERO 54 DE 23 DE AGOSTO DE 1923

En orden a este Decreto, el señor Fiscal, en su vista de fondo, se expresa así: De conformidad con los artículos 53 y 11 de la Ley 130 de 1913, las demandas sobre nulidad de los Decretos de las Gobernadores deben presentarse dentro de los noventa días contados desde la fecha en que sean sancionados. Esta locución, en cuanto se refiere a los decretos gubernamentales, no puede tener otro significado que el de que el término para acusarlos se cuente desde la fecha en que son expedidos, toda vez que de acuerdo con los artículos 81 de la Constitución, 7° del Código Civil y 105 del Código Político y Municipal, la sanción

de una ley u ordenanza no es otra cosa que el cumplimiento de las formalidades que les dan existencia jurídica, La palabra sanción no puede tomarse domo sinónima de promulgación, como que ésta consite en la inserción del acto en el periódico oficial después de sancionado (artículos 52, 54, 106 y 109 de la Ley 4° de 1913). Y aun cuando es verdad que el artículo 6.° de la Ley 71 de 1916, prescribió que la nulidad de las ordenanzas y de los acuerdos municipales puede solicitarse en cualquier tiempo, este precepto contiene una excepción y es especial para dichos actos, sin que pueda hacerse extensivo a los decretos de los Gobernadores que no participan de los mismos caracteres de aquéllos y que quedan por lo tanto sometidos a lo prescrito en el artículo 53 de la Ley 130 de 1913, que fue modificado, pero no derogado, por el 6.° de la Ley 71 mencionada. De manera que habiéndose dictado el Decreto en examen el 23 de agosto de 1923, la demanda de nulidad ha debido proponerse dentro de los noventa días útiles, contados desde la fecha de su expedición. Y como la demanda se presentó el 15 de diciembre de 1924, obvio es que en esta fecha ya había expirado el término señalado por el legislador para solicitar la nulidad del referido Decreto, motivo por el cual la acción debe declararse extemporánea. Como la doctrina anterior es la misma que el Consejo de Estado ha venido sosteniendo en numerosos fallos, se acoge como fundamento del presente, y en consecuencia habrá de decidirse que cuando se inició la demanda contra el

Decreto precitado, la acción correspondiente ya había caducado.

El otro Decreto acusado reza:

DECRETO NUMERO 52 DE 1924

(OCTUBRE 17) Sobre recaudación de impuestos de tabaco y por el cual se adiciona el marcado con el número 54, de 23 de agosto de 1923. <<El Secretario de Hacienda, encargado de la Gobernación del Departamento de Antioquia, en uso de sus atribuciones legales, y para dar cumplimiento al artículo 18 de la Ordenanza 47 de 30 de abril del presente año, teniendo en cuenta la doctrina del parágrafo 1.° del artículo 8.° de la Ordenanza 35 de 1922, DECRETA: Artículo 1° Desde el 10 de noviembre del año en curso el impuesto sobre el consumo del tabaco se recaudará conforme a la siguiente tarifa: a) Por cada kilogramo de tabaco sin desvenar, peso neto, de producción nacional que se consuma en el Departamento, se pagará ochenta centavos ($ 0-80). b) Por cada kilogramo de peso neto de tabaco desvenado, manufacturado o en picadura, de producción nacional que se consuma en el Departamento, se pagará un peso ($1). Artículo 2° Queda en estos términos reformado el artículo 1º del Decreto número 54 de 23 de agosto de 1923. Quedan en vigencia las demás disposiciones de ese Decreto, y en armonía con ellas la Superintendencia de Rentas dispondrá lo conveniente, para que los tenedores de existencias de tabaco en la fecha arriba indicada, completen el pagó del impuesto correspondiente.

Dice el demandante que acusa el artículo 2° de este Decreto en cuanto por él se pretende aplicar, en relación con los impuestos de que trata el artículo 18 de la Ordenanza 47 de 1924, las disposiciones contenidas en el Decreto-54 de 1923. Pero si se aplican las disposiciones de ese Decreto, se viola flagrantemente el mismo artículo 18 de la Ordenanza 47, puesto que, prácticamente, según el Decreto, no son reconocidos los dos impuestos establecidos por la Ordenanza, y sólo uno de ellos, el más alto, es el que se cobra, sea que el tabaco se halle desvenado o sin desvenar. Se violan igualmente los artículos 3° de la Ordenanza 40 de 1918 y 8º de la 35 de 1922, en los cuales se establece y reconoce la diferenciación de impuestos por razón de clases, diferenciación esa que no queda existiendo si se ejecuta como se ha venido ejecutando el mencionado Decreto. También se quebranta el artículo 49 de la Ordenanza 40 de 1918, puesto que desatiende el consumo económico legalmente establecido en esa disposición para el efecto del cobro de los impuestos y sólo toma en cuenta la presunción de un consumo material que ha de verificarse posteriormente. Se infringe asimismo el artículo 1º de la Ley 10 de 1909, ya que el impuesto de acuerdo con esta disposición ha de hacerse efectivo cuando el tabaco se encuentra en estado de darse a la venta y de ofrecerse al consumo público, y las Ordenanzas tienen establecido perentoriamente, de modo claro y preciso, los hechos que implican o constituyen ese estado de cosas. Y, finalmente, se viola el artículo 2° de la Ley 33

de 1916, en el sentido de que, en el hecho, no se viene a cobrar propiamente el impuesto de consumo establecido en las ordenanzas, y se grava el laboreo de la hoja, lo cual está terminantemente prohibido. Al respecto, el señor Fiscal arguye así: En el juicio no aparecen en forma alguna las ordenanzas que el demandante considera violadas, las cuales han debido exhibirse como pruebas para que pudieran tenerse en cuenta en el debate, de conformidad con el artículo 707 del Código Judicial, vigente cuando se admitió la demanda, y con la jurisprudencia del Consejo de Estado que pasa a trascribirse: "Como el quebrantamiento que se acusa no es de constitución ni ley, sino de ordenanzas, y éstas no se acompañaron al expediente, no puede saberse si los artículos acusados del Decreto son violatorios de los citados de las ordenanzas, Y éstas han debido acompañarse como pruebas, de acuerdo con el artículo 707 del Código Judicial pues aunque en este artículo se habla de las leyes de los Estados, se debe entender, en el régimen actual, que se habla de ordenanzas departamentales, de acuerdo con el artículo 324 de la Ley 153 de 1887. "No se puede decir lo mismo de las leyes nacionales, por doble razón: porque el artículo 707 no las comprende, y porque ellas son obligatorias por ser en todo el país, después de cumplidos ciertos requisitos (artículos 52 y 55 a 57), a tal punto que la ignorancia de las leyes no sirve de excusa en su cumplimiento (artículo 56)." (Sentencia de 1° de junio de 1922, tomo XII, números 113 a 115, páginas

450 y 451 de los Anales del Consejo de Estado). "Como consta en la parte narrativa de este fallo, no se adujo la Ordenanza 20, y por tanto no se puede saber si el Decreto contraría los artículos 5° y 6º de ella. "Esta Sala, en varios fallos, ha exigido la prueba de las ordenanzas invocadas en la demanda, de acuerdo con el artículo 707 del Código Judicial (Ley 46 de 1876), vigente cuando se entabló la demanda y que prescribe: 'Los Tribunales y Juzgados de la Unión cuando en los asuntos de su competencia deban decidir sobre el valor de los actos o contratos celebrados en los Estados, a cuyas leyes debieron sujetarse, lo harán aplicando éstas si se presentaren como pruebas. ...' "El argumento invocado en la .sentencia que se revisa de que la Ordenanza 1° está publicada en la Gaceta Departamental y es obligatoria para todo ciudadano, es inaceptable porque peca de petición de principio y generaliza indebidamente: La Gaceta no figura en autos y la Ordenanza rige dentro de los límites departamentales no fuera ni para todo ciudadano y que no esté dentro de esos límites. La acción ciudadana sí puede ser ejercida por cualquier colombiano que tenga ese carácter; pero esto obliga más la prueba de la ordenanza que se invoque. "La ley exige perentoriamente un ejemplar autenticado del periódico en que estén publicados una ordenanza, un Decreto, etc., acusados, o una copia auténtica de estos actos. Si fuera válido el argumento del Tribunal, esa exigencia carecería de

causa y razón. "Por lo expuesto, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se revoca la sentencia del Tribunal de Pasto y en su lugar se resuelve: no hay mérito para anular el Decreto acusado." Sentencia del 21 de agosto de 1924, proferida en el juicio iniciado por el Personero Municipal de Yacuanquer sobre nulidad del Decreto número 42 de 18 de enero de 1924 dictado por el señor Gobernador de Nariño. El reparo fundamental que la sentencia aduce contra el artículo 2° del Decreto ya transcrito, estriba en el hecho de que por medio de tal artículo se disponen que continúen en vigencia los preceptos del marcado con el número 54 de 1923, y que de acuerdo con ellos la Superintendencia de Rentas debe proveer lo que sea del caso a efecto de que los actuales deudores completen el pago de cuanto adeuden por impuesto a la renta de tabaco. Ahora bien, este Decreto, como lo dice la sentencia (folio 62), había sido demandado con mucha anterioridad ante el mismo Tribunal de Medellín, quien por sentencia del 24 de abril de 1924, lo declaró exequible. Siendo esto así, por fuerza de lógica debe concluirse no ser posible tachar de ilegal el artículo en examen por el solo hecho de disponer que sigan en vigencia preceptos gubernamentales declarados como legales en juicio contradictorio. A más de esto, toda la argumentación del Tribunal al respecto se apoya en el ordinal b) del artículo 3º de la Ordenanza 40 de 1918, y en el 8º de la número 35 de 1922, sin considerar que tales ordenamientos habían sido anulados por el

mismo Tribunal, en sentencias que fueron confirmadas por el Consejo de Estado. Y este grave error no fue ciertamente una inadvertencia El Tribunal procedió a sabiendas, y para justificarlo, dice al folio 62 que en el proceso existe una deficiencia de pruebas muy lamentable, pues no se trajeron a ellos, con las formalidades legales y en la debida oportunidad, copias de la sentencia de primera y segunda instancia por las cuales se declaró la nulidad del inciso b) del artículo 3º De la Ordenanza 40 de 1918, de fecha 10 de marzo de 1919, y de 8 de enero de 1920; ni copias de las sentencias de primera y segunda instancia, de fecha 15 de julio de 1922 y de 24 de julio de 1923, por las cuales se declaró nulo, en parte, el artículo 8º de de la Ordenanza 35 de 1923. Y que no haciendo, como no hacen parte del proceso esas sentencias, el Tribunal no puede estimarlas como prueba, aunque aparezcan publicadas en los periódicos oficiales y en el número mismo de publicidad de este Tribunal, para fundamentar en ellas la excepción de cosa juzgada o de pleito pendiente, como lo quiere el señor Agente del Ministerio Público. Y dándose por satisfecho con tales argumentos, concluye haciendo la siguiente declaración: El Tribunal, que no alardea de infalibilidad alguna, considera un deber y si se quiere un honor, la ratificación de sus propios errores y falsa apreciación, mayormente cuando la misma ley reconoce la falibilidad humana y consagra el principio de que las sentencias no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en que fueron pronunciadas.

No se alcanza cómo un Tribunal tan respetable haya podido incurrir en el fundamental error de apoyar uno de sus fallos en preceptos que por haber sido anulados carecían en la actualidad de toda existencia jurídica. El no ignoraba este hecho, como así lo declara en el fallo que se revisa, donde dice claramente que las sentencias en las cuales fue pronunciada la nulidad en referencia se hallan publicadas en periódicos oficiales y en el que le sirve de órgano de publicidad a todos sus actos. Procedimientos de esta naturaleza son por todo extremo inadmisibles. Si llegasen a prevalecer, no sería extraño que mañana, con idéntica lógica, aquel Tribunal diera aplicación a un texto legal derogado, so pretexto de no haberse traído al juicio la prueba de la derogatoria. Por lo demás, como lo anota el señor Fiscal en su alegato de conclusión, las ordenanzas que se estiman quebrantadas por el decreto de la Gobernación fueron expresamente derogadas por la 37 de 1925, que con la 43 del mismo año reglamentaron íntegramente la materia, lo que determinó la expedición del Decreto gubernamental número 23 de 28 de mayo de dicho año que derogó tácitamente el acusado. Con apoyo en las anteriores consideraciones el Consejo de Estado, de acuerdo con la opinión de su Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca la sentencia apelada para decidir, como en efecto decide, no ser el caso de hacer las declaraciones pedidas en la demanda. Se levanta la suspensión provisional de los actos acubados. Cópiese, notifíquese, publíquese, dése aviso a quien corresponda, y devuélvase el

expediente.

ROMAN GOMEZ

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO MARTIN QUIÑÓNEZ

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad