CE-SP-EXP1934-N0606

GOBERNADORES - Funciones / ORDENANZA DEROGADA - Procede el análisis judicial por los efectos que pudo producir durante su vigencia / NULIDAD Y DEROGATORIA - Diferencias A los Gobernadores, por mandato constitucional, les corresponde dirigir la acción administrativa en el Departamento; visitar una vez al año, por lo menos, los Distritos de su jurisdicción; vigilar la conducta de los empleados públicos e inspeccionar las obras públicas que se emprendan por el Gobierno o por las Municipalidades y cuidar de que las rentas se recauden con acuciosidad y esmero y que se les dé el destino que señalan las leyes, ordenanzas y acuerdos. CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: PEDRO MARTIN QUIÑONES Bogotá, seis (06) de junio de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0606

Actor: VICTOR M PEREZ Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NORTE DE SANTANDER Referencia: El Consejo de Estado decide que basta con que el acto acusado esté en vigencia al tiempo de la demanda para que exija una solución de fondo la contienda, aun cuando durante ella ocurra la derogación. El fallo es requerido por la Ley 45 de 1931.

La sentencia del Tribunal de Cúcuta, que desata el litigio originado por la acusación del doctor Víctor M. Pérez contra dos artículos de la Ordenanza 23 de 1923 de aquel Departamento, niega las declaraciones de nulidad solicitadas, porque a la época del pronunciamiento los actos acusados carecían de existencia legal por virtud de expresa derogación.

Larga demora sufrió este proceso en la Secretaría del Tribunal de Bucaramanga; seis años en la Casilla de negocios abandonados por las partes no "tienen justificación alguna, porque se trata del ejercicio de acción pública, que obliga a sustanciar y decidir el negocio a impulso del propio Tribunal, y en papel común. Durante ese largo período, la Asamblea de Cúcuta dictó la Ordenanza 39 de 1931, en cuyo artículo 28 suprimió los cargos que la de 1923 había creado como de libre nombramiento y remoción de la Asamblea. Vino, pues, a quedar sin efecto posterior alguno el mandato de la Ordenanza acusada. Y por esta circunstancia, estima el Tribunal que no hay materia para el fallo. Mas pierde de vista que los propios elementos de convicción que lo indujeron a fallar en el indicado sentido, dan fe de que el acto materia de la acusación rigió en el Departa' mentó por un período de siete años, durante el cual causó los efectos a que venía destinado, ya que no fue provisionalmente suspendido. Y si bien es verdad que la virtualidad reparadora de la nulidad administrativa, cuyo radio de acción no siempre es tan amplio como el de la pronunciada en el campo meramente civil, no ejercería influencia alguna sobre los actos ejecutados por los funcionarios públicos a que la demanda se contrae, también lo es que la teoría del Tribunal consagra una confusión entre fenómenos jurídicos bien distintos, cuales son los de la nulidad y la derogatoria. La noción fundamental de esta última es la que tiene efecto para el futuro, pero no desconoce la preexistencia del acto

derogado. La anulación, por el contrario, al recaer sobre determinado acto de la administración, lo declara inexistente desde su origen. Basta, pues, con que a la fecha de la acusación el acto haya estado en vigor, para que planteada la litis haya de resolverse en el fondo, aun a pesar de que durante ella ocurra la derogatoria. Si la sentencia niega la nulidad demandada, porque el acto sub judice no haya causado alteración del equilibrio constitucional y legal, tal fallo no lo revive ni desconoce los efectos de tal derogatoria; si concluye declarando la nulidad, su efecto es de excepcional importancia doctrinal y aun más ahora, bajo el influjo de la Ley 45 de 1931, que marca el más acertado avance del derecho administrativo.

Con efecto: este estatuto vincula a las Asambleas mediante la doctrina de esos fallos, cuya necesidad hace evidente, puesto que en lo sucesivo tales corporaciones no podrán estatuir sobre materias que hayan sido objeto de la declaración de nulidad expresa.

El Consejo de Estado, tiempo antes de la vigencia de tan importante reforma, sostenía idéntica doctrina, como puede verse en los pasos de las sentencias extractadas en el segundo tomo de la Jurisprudencia, obra del doctor Archila, páginas 136 y 137. En orden, pues, a las acusaciones formuladas por el doctor Pérez, se tiene: Los artículos 1º y 2° de la Ordenanza 23 de 1923 crean dos Visitadores Fiscales, principales, con sus suplentes respectivos, elegidos por la Asamblea y de su libre nombramiento y remoción. El demandante sostiene que estos funcionarios son agentes del Gobernador y que

sólo a éste le corresponde el nombramiento y remoción. Para determinar la naturaleza de este órgano de la administración departamental, debe atenderse a la calidad de las funciones que le corresponden; de modo que si se confunden esas funciones con las del propio Gobernador o con las de algunos o alguno de sus subalternos, quedarían incluidos en la categoría de agentes suyos, y por consiguiente de su nombramiento y remoción. Esas funciones están determinadas así en la Ordenanza: Artículo 5a Los Visitadores Fiscales tendrán, en general, las siguientes funciones: 1 a Visitar todas las oficinas departamentales y municipales, y muy especialmente las de recaudación, manejo e inversión de caudales y demás intereses públicos y las Juntas de caminos en todo lo relacionado con este ramo, y organizar debidamente en todos los Municipios la estadística de que trata la Ordenanza número 41 de 1917. Artículo 6º Son funciones de los Visitadores Fiscales del Departamento en relación con las oficinas de manejos que visiten: 1° Exigir a los Jefes de las oficinas, y a los subalternos respectivos la exhibición de los libros y documentos de la cuenta, así como la existencia de los valores a su cargo. 2° Pedir a los mismos todos los informes y documentos necesarios para la verificación de la cuenta y de la caja. 3º Practicar el arqueo de ésta. 4° Pedir al Gobernador o a quien corresponda, que suspenda y reemplace al Jefe de la oficina que visiten, cuan: do encuentren al empleado culpable de malversación o de fraude, ya porque la existencia en caja no concuerde con la que

acuse la cuenta, o también porque esté representada de manera distinta a la prescrita por las disposiciones vigentes, o por demora en la rendición de las cuentas por más de seis meses. 5° Pedir al superior respectivo que suspenda al subalterno o subalternos de la oficina en que se encuentren culpables de malversación o de fraude. 6° Informar al Gobernador, Tribunal de Cuentas o a quien corresponda, de cualquier irregularidad que no siendo de tanta importancia como de las que hablan los apartes anteriores, deba ser corregida. 7° Cotejar el libro de Cargo y Data con la copia respectiva que, al rendir su cuenta, debe remitir el responsable a la oficina correspondiente y suscribir dicha copia una vez cotejada. 8º Extender en toda visita una diligencia en dos libros: el uno que queda en la oficina visitada, y el otro que debe conservar el visitante. 9° Remitir sin demora sendas copias de tal diligencia a la Secretaría de Hacienda, al Tribunal de Cuentas y a la oficina que examine las cuentas en primera instancia.

10. Hacer constar en el acta todo lo que estime conducente y en todo caso, lo que sigue: a) El movimiento de caja desde la última visita y la existencia de ésta. b) La oportuna o morosa rendición de las cuentas. c) El estado de los libros. d) Todo lo que tienda a demostrar que en la oficina visitada se cumplen o nó las leyes, las ordenanzas, los reglamentos, y, si fuere el caso, los acuerdos, y si se administran o nó, con pulcritud los intereses públicos a su cargo.

11. Hacer en la primera visita el inventario de los muebles y enseres de la oficina,

y rectificarlo en las siguientes, y anotar en la respectiva diligencia las diferencias que se observen; y

12. Pasar copia de lo conducente a un funcionario de instrucción cuando en la respectiva visita encuentre que no sólo se han cometido faltas que deben corregirse administrativamente, sino ejecutado hechos o incurrido en omisiones que den lugar a una investigación criminal.

Artículo 7.° Los Visitadores Fiscales tendrán, además, las siguientes funciones: 1° Cumplir estrictamente las comisiones que en asuntos fiscales les confíen el Gobernador, el Tribunal de Cuentas o la Secretaría de Hacienda. 2° Informar al Gobernador o a quien se deba sobre los puestos que en las oficinas visitadas fueren innecesarios o cuyas funciones pudieran refundirse en las de otros puestos y las economías que en ellos podrían introducirse. 3° Ejercer todas las facultades que transitoriamente quiera delegarles el Gobernador. A los Gobernadores, por mandato constitucional, les corresponde dirigir la acción administrativa en el Departamento; visitar una vez al año, por lo menos, los Distritos de su jurisdicción; vigilar la conducta de los empleados públicos e inspeccionar las obras públicas que se emprendan por el Gobierno o por las Municipalidades y cuidar de que las rentas se recauden con acuciosidad y esmero y que se les dé el destino que señalan las leyes, ordenanzas y acuerdos. Muchas de estas son también las funciones de los Visitadores nombrados; y en el detalle que hace la Ordenanza estudiada todas corresponden ya directamente al Jefe de la administración seccional o a un colaborador o subalterno suyo, que

tiene por tanto el carácter de agente de esa administración. La dirección de los negocios públicos, encomendados a las secciones, debe ser una e indivisible para que acarree responsabilidad (artículo 126 del Código Político y Municipal); consecuencialmente se impone la armonía y la coordinación entre los distintos órganos del mecanismo oficial. Todo lo que trate de embarazar esta gestión, contraviene el espíritu de las instituciones, y debe eliminarse. Es por esto, por lo que el Consejo insiste en sostener, cual lo ha venido invariablemente sosteniendo en fallos diversos, que los Visitadores Fiscales no pertenecen a aquella categoría de empleados que la Asamblea puede reservarse para su nombramiento y remoción. Luego el articulado que se acusa es nulo, y así debe declararse. Por todo lo cual, el Consejo de Estado, en desacuerdo con la opinión fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca la sentencia consultada, y en su lugar resuelve: los artículos primero (1°) y segundo (2°) de la Ordenanza 23 de 1923 de la Asamblea de Santander del Norte, son nulos. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente.

ROMAN GOMEZ

PEDRO MARTIN QUIÑONES

JUNIO E. CANCINO

NICASIO ANZOLA

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad