CE-SP-EXP1934-N0725

EMPRESTITO DE TESORERIA - Autorización de las asambleas en los departamentos / EMPRESTITO DE TESORERA - Finalidad / EMISION DE MONEDA Y DOCUMENTOS DE CREDITO - Diferencias / ORDENANZASReglamentación corresponde a los gobernadores CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: VICTOR M. PEREZ Bogotá, veinticinco (25) de julio de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0725

Actor: BELISARIO ARCINIEGAS

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA.

Referencia: Sentencia en virtud de la cual se declara la nulidad de los artículos 1°, 2°, 3°, 4.°, 5.°, 6.°, 7,°, 8.°, 9.", 10 y 11 de la Ordenanza número 15 de 1932, por la cual se autoriza al Gobierno para emitir certificados de Tesorería, originaria de la

Asamblea Departamental del Tolima. Por sentencia de junio 16 de 1932, el Tribunal Administrativo de Ibagué puso fin, en primera instancia, al juicio de nulidad incoado por el doctor Belisario Arciniegas contra la Ordenanza número 15 de ese año, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima. La parte resolutiva del fallo dice: De acuerdo con las consideraciones que preceden, sin conocer el concepto del representante del Ministerio Público, quien no alegó en el juicio, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, el Tribunal falla lo siguiente: a) Son nulos los artículos 1°, 2º, 3°, 4° 5º y 14 de la Ordenanza número 15 de

1932 "por la cual se autoriza al Gobierno para emitir certificados de Tesorería.” b) Son nulos los artículos 6°, 7°, 9°, 10 y 11 de la Ordenanza expresada, que acceden a los artículos 1°, 2° y 5° y los complementan. c) Es nulo el artículo 15 de la misma Ordenanza en cuanto dispone que los certificados de pago de deuda de vigencias expiradas sean admisibles como garantía en las cauciones relativas al manejo de rentas municipales. d) No son nulos los artículos 8° 12, 13, 16, 17, 18 y 19 del acto de la Asamblea de que viene tratándose; y e) El Tribunal se abstiene de resolver cosa alguna acerca de la validez o nulidad del artículo 20 de la Ordenanza acusada. El negocio ha venido al Consejo por consulta, y cumplida como está la tramitación ordinaria, se procede a despacharlo en el fondo, con base en las siguientes consideraciones: Según el punto petitorio principal de la demanda, el Tribunal analiza las cuestiones propuestas en tres capítulos, así: CAPITULO PRIMERO Comprende el examen de los artículos 1º, 2°. 3° y 4°, cuyo texto es como sigue: Artículo 1° Autorízase al Gobierno para tomar prestadas las sumas que a su juicio fueren necesarias para atender a gastos ordinarios del servicio público, con arreglo a las disposiciones de la presente Ordenanza, y para emitir, como títulos de tales deudas, certificados de tesorería con plazos no mayores de seis meses y con los tipos de interés, denominaciones y demás términos y condiciones que el Gobierno Departamental disponga en cada caso.

Artículo 2° Los certificados de tesorería que emita el Gobierno en virtud de esta Ordenanza, se destinarán exclusivamente a atender el pago de servicios públicos, y no podrán aplicarse, en ningún caso, al pago de auxilios, subvenciones, etc., decretados o que en el futuro se decreten. Artículo 3° La suma total de certificados pendientes no será nunca mayor del diez por ciento (10 por 100) del monto del Presupuesto de rentas. Artículo 4° No se emitirá certificado de tesorería, en uso de las autorizaciones de esta ordenanza, cuya fecha de vencimiento no quede dentro del mismo año fiscal de su emisión. Considera el demandante que las disposiciones transcritas de la Ordenanza acusada, violan el numeral 15 del artículo 76 de la Constitución, el artículo 21 de la Ley 25 de 1923 y el numeral 2° del artículo 98 de la Ley 4a de 1913, porque en su concepto los certificados dé tesorería de que se trata desempeñan o van a desempeñar función de moneda o dinero; porque de acuerdo con el contrato entre la Nación y el Banco déla República, aquélla se comprometió a no permitir que otra entidad pública o privada emita papel moneda ni documentos que puedan circular como tal y porque de esta manera la Asamblea Departamental del Tolima legisla sobre asuntos que no son de su incumbencia. Por su parte el Tribunal coincide con el demandante en las apreciaciones anteriores, y juzga, además, que el empréstito autorizado por el artículo 1° de la Ordenanza no está dentro de las facultades que confiere el artículo 10 de la Ley 6a de 1928.

El Consejo observa: Dando por aceptada la distinción que la sentencia en estudio hace, y según la cual la emisión de moneda es sustancialmente diversa de la emisión de documentos de crédito, porque la primera es atributo eminente de la soberanía que sólo reside en el Estado, y la segunda es facultad que pueden ejercer las entidades políticas denominadas Departamentos y Municipios, dentro de las facultades legales, bien podría llegarse a la conclusión de que el empréstito de tesorería reglamentado por los artículos transcritos de la Ordenanza acusada es legal, si, como va a verse, no fuera tan visible la violación del artículo 10 de la Ley 6a de 1928, que dice: Las disposiciones de esta Ley no rigen respecto de los empréstitos de tesorería destinados a mantener la regularidad en los pagos y que se cubren en el curso de una vigencia fiscal, siempre que la cuantía de tales empréstitos no alcance en conjunto a más del cinco por ciento (5 por 100) de los ingresos ordinarios de la entidad prestataria.

Confrontada esta disposición con los artículos acusados, los cuales no deben examinarse aisladamente sino como correlativos los unos de los otros, claramente se observa que si bien el empréstito está destinado a mantener la regularidad en los pagos del servicio público, (artículos 1º y 2°) y debe cubrirse en el curso de la respectiva vigencia fiscal (artículo 4°), su cuantía (artículo 3°) excede del límite fijado por la Ley, y, por lo mismo, la autorización dada por la Asamblea al Gobernador es ilegal y consecuencialmente nula. Sentado lo anterior, y puesto que los artículos 1°, 2.°, 3° y 4° no tienen vida

jurídica, al tenor de la precedente declaración, tampoco pueden tenerla los artículos 6.° 7°, 8°, 10 y 11 de la misma Ordenanza, que, por contener solamente disposiciones reglamentarias, deben correr la misma suerte de aquéllos. CAPITULO SEGUNDO Limítase este capítulo al estudio del artículo 5°, que dice: Dentro del límite establecido en los artículos 3° y 4°, podrán emitirse certificados de tesorería por concepto del recaudo anticipado de determinada renta de producto seguro, siempre que éste sobrepase por lo menos en un veinte por ciento (20 por 100) del valor total del principal de los certificados que en ese concepto se emitan. Refiriéndose a este segundo punto de la acusación, sobre el cual el demandante no presentó argumentos especiales, dice el Tribunal lo siguiente: …Hay dos consideraciones más que oponer a la legalidad supuesta de este artículo de la Ordenanza 15, a saber: la primera consiste en que al comprometer el "veinte por ciento del producto del impuesto" no se excluye el diez por ciento que a los Municipios corresponde en las rentas de licores y degüello, que son las de "producto más seguro," participación que la Constitución y la ley prohíben a los Departamentos afectar en forma alguna. La segunda objeción está ya anotada respecto del empréstito a que se refiere el artículo 1°, que consiste en comprometer más del 5 por 100 que el artículo 10 de la Ley 6 de 1928 señala. Todavía salta a la vista otra grave objeción al artículo 5.°, y es que no señala

destino a los certificados que el Gobernador podría emitir por concepto de anticipo de recaudación de impuestos, ni fija condiciones de ningún género acerca del contrato que el Gobernador podría celebrar con las personas naturales o jurídicas que hubieran de anticipar el pago del impuesto, lo cual deja libertad a los contribuyentes prestamistas para negociar con los certificados en perjuicio del buen crédito del Departamento. El Consejo encuentra jurídica la apreciación del Tribunal, porque al decir la disposición acusada que podrán emitir certificados de tesorería por concepto del recaudo anticipado de determinada renta de producto seguro, dentro del máximum señalado en el artículo 3.°, excede del límite fijado por el artículo 10 de la Ley 6 de 1928, pero no compromete en este caso—como lo dice la sentencia—el porcentaje legal que los Municipios tienen en determinadas rentas departamentales y de cuyo producto sólo aquéllos pueden disponer exclusivamente, según el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910. CAPITULO TERCERO Comprende este grupo los demás artículos de la Ordenanza acusada, sobre los cuales el Tribunal se pronuncia así: Refiriéndose al artículo 12, que establece otra especie de certificados de tesorería, destinados a recoger la deuda de la vigencia fiscal de 1932 y el saldo pendiente de vigencias expiradas, en la forma y condiciones que en dicho artículo y en los siguientes se establece, juzga la sentencia en estudio que no es el caso de declarar su nulidad por cuanto de conformidad con el ordinal 35 del artículo 97 del Código Político y Municipal las Asambleas tienen la facultad de arreglar la deuda

pública y disponer lo conducente a su amortización. Visto lo que sobre el particular aduce el Tribunal, obsérvese que efectivamente no se trata de un empréstito de tesorería que deba sujetarse a las prescripciones del artículo 10 de la Ley 6 a de 1928, sino de una conversión de la deuda pública del Departamento del Tolima, autorizada por el premencionado ordinal 35 del artículo 97 del Código Político y Municipal. El artículo 13, como lo dice la sentencia, es inobjetable porque la exclusión que hace de las órdenes de pago provenientes de contratos, no se opone a ninguna norma legal. En cuanto al artículo 14, la sentencia declara su nulidad porque se juzga que por medio de él la Asamblea interviene ilegal mente en la aplicación y destino de las rentas municipales. Pero estudiado detenidamente el artículo, no encuentra el Consejo fundamentos bastantes para llegar a esa decisión, toda vez que la facultad que se concede a los Municipios para negociar la venta de tales papeles, es sobre la base de que aquéllos los acepten en pago de sus acreencias contra el Departamento. Además, es improcedente la cita del artículo 8° de la Ley 6a de 1928, porque no se trata, como ya queda dicho, de comprometer en un empréstito la participación que tienen los Municipios en los ingresos departamentales, de acuerdo con las leyes. Tampoco puede aceptarse la apreciación del Tribunal en lo que respecta al artículo 15, porque lo que éste dispone sobre la garantía que los empleados municipales de manejo pueden constituir con prenda de tales certificados, no escapa a las atribuciones de la Asamblea sino que legalmente se desprende de

ellas. Todo lo que dice relación a la forma y términos como los empleados de manejo municipales deben constituir sus aseguro s y rendir sus cuentas, es cuestión que hace parte de la fiscalización y manejo de los gastos y rentas de los Distritos, y ello está reglamentado en todos los Departamentos, bien. Por ordenanzas o por resoluciones de las Contralorías y Tribunales de Cuentas, en virtud del ordinal 9° del artículo 97 del Código Político y Municipal. En cuanto a los artículos 16, 17, 19 y 20, son legales, y el Consejo acepta las conclusiones de la sentencia que se revisa. No hay lugar a considerar que la facultad que por el artículo 18 se confiere al Gobernador para reglamentar la Ordenanza y llenar los vacíos que en su ejecución se presenten, constituya una delegación de los atributos propios de las Asambleas, porque es claro suponer que esa facultad no podrá cumplirse sino armonizando los decretos o providencias del Gobernador con las disposiciones sustantivas fundamentales de la Ordenanza. Esa facultad no puede autorizar al Gobernador para adicionar o reformar el mandato de la Asamblea. Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, falla: 1º Son nulos los artículos 1º, 2º, 3°, 4°, 5°, 6°, 7.°, 8°, 9°, 10 y 11 de la Ordenanza número 15 de 1932, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima,

2° No hay lugar a declarar la nulidad de los demás artículos de dicha Ordenanza. Queda en estos términos reformada la sentencia consultada. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

ROMAN GOMEZ

VICTOR M. PEREZ

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

PEDRO MARTIN QUIÑÓNEZ

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad