CE-SP-EXP1934-N0823

ACCIONES ANTE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAPública, privada y mixta / BIENES OCULTOS MUNICIPALES - Asambleas no pueden reglamentarlos; su disposición corresponde a los municipios CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: ROMAN GOMEZ Bogotá, veintitrés (23) de agosto de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 0823

Actor: LUIS OCAMPO Z.

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CALDAS Referencia: Sentencia confirmatoria de la proferida por el Tribunal Administrativo de Manizales, en cuya virtud se declaró la nulidad del Capítulo XXVI de la Ordenanza número 33 de 1930, originaria de la Asamblea de Caldas, sobre administración departamental y municipal.

El 28 de abril de 1930 la Asamblea del Departamento de Caldas expidió la Ordenanza número 33 de este año, «sobre administración departamental y municipal,» sancionada por el señor Gobernador el 6 de mayo siguiente y publicada en los números 2330 a 2334 de la Gaceta Departamental (Caldas), órgano de los actos oficiales de aquel Departamento. El capítulo XXVI de la citada Ordenanza, en sus artículos 227 a 237 habla «de los bienes ocultos de los Municipios,» los define, reglamenta íntegramente su denuncio, etc.; y por considerar que las disposiciones de este capítulo eran violalatorias de la Constitución y de las leyes, el señor Luis Ocampo Z., en libelo de demanda fechada el 21 de marzo de 1933, acompañado del periódico oficial

auténtico, solicitó del Tribunal Administrativo Seccional de Manizales declarara la nulidad de tales disposiciones y decretara previamente la suspensión provisional de su vigencia. El 23 del mismo mes el Tribunal admitió la demanda y decretó la suspensión solicitada, que confirmó de nuevo en auto de 5 de abril siguiente, por apelación del señor Fiscal. Tramitado el juicio legalmente, se concluyó en la primera instancia con auto de 7 de junio del mismo año, en que se ordenó levantar la suspensión decretada y no fallar el fondo del negocio, porque el actor carecía de personería para solicitar la nulidad que pretendía. Por apelación del demandante, corresponde a esta corporación revisar ese proveído, cumplidos, como están, los requisitos de procedimiento. La nulidad de los actos administrativos que se estimen ilegales se puede solicitar ante los Tribunales competentes, en ejercicio de acción pública o privada, según la naturaleza de los derechos que con ellos se consideran infringidos; porque si la acción tiene por objeto reparar la lesión administrativa de un derecho legalmente protegido por normas positivas, nada más lógico que la naturaleza de esa acción corresponda a la del derecho cuya efectividad o reparación se busca por dicho medio. De allí la acción pública que a toda persona reconocen los artículos 52, 72, 79, etc., de la Ley 130 de 1913, para demandar la nulidad de los actos administrativos que van contra las normas positivas de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades que se extralimitan o desvían en el ejercicio de sus funciones legales; y se dice aquí que la acción se reconoce a toda persona, no obstante el término

ciudadano que la ley emplea, porque el espíritu del legislador en este caso no pudo ser otro que el de reconocer tal derecho a toda persona que esté bajo el imperio de la ley, como lo están las mujeres, los menores y las personas jurídicas, sin que sean ciudadanos, pues reconocer ese derecho sólo a los varones mayores de veintiún años, siendo mayor el número de personas no ciudadanos que deben cumplir la ley, sería un contrasentido en mente del legislador. Y lo antedicho se refuerza teniendo en cuenta que todo acto violatorio del régimen legal se acusa de nulidad en acción pública con el fin primario y específico de que se conserve la integridad jurídica del derecho objetivo y formal que regula las relaciones de los poderes públicos entre sí y de éstos con los ciudadanos, y viceversa, en busca del interés social y de la eficaz garantía del derecho de todos, en el cual se comprende por modo remoto o indirecto el del actor que acusa, como parte integrante que es de la colectividad, próxima y directamente interesada en la conservación integral del derecho público violado. De allí que para buscar el imperio de la Constitución y de las leyes sobre los actos administrativos que les son opuestos, cualquiera puede obrar a mero título de estar vinculado a esas normas como miembro de la sociedad. Y de un modo armónico y correlativo consagran la acción privada de estos juicios, los artículos 71, 77, 80, etc., de la citada Ley 130 de 1913, para demandar la nulidad de los actos administrativos que son violatorios del orden constitucional y legal, precisamente en el concepto de ser lesivos específicamente de los derechos civiles con perjuicio concreto y directo del interés particular que se quiere

defender. La reparación de los derechos civiles lesionados es el fin primario y esencial del juicio, siendo secundario y accidental en esos casos la mera conservación del orden legal, de donde se desprende como lógica consecuencia que sólo la persona lesionada en sus derechos, pueda tener personería para actuar por sí, por representante, o abstenerse de hacerlo por la facultad de renunciarlo, ya que no le está prohibido por la ley. Hay, pues, actos administrativos que por sus efectos exigen la actuación de nulidad en acción pública, otros en acción privada, y otros en acción mixta, o mejor, las dos conjuntamente. Si una Asamblea Departamental nombra Gobernador del Departamento, un Secretario de Gobierno, Alcaldes Municipales o cualquier agente del Gobernador; si éste nombra ternas para Magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial o nombra Jueces de Circuito; si un Concejo Municipal nombra Alcalde o policías municipales; si el Alcalde nombra Juez y Personero Municipales, etc., todos esos actos son violatorios de la Constitución y de la ley, pero en modo alguno lesionan intereses particulares de orden civil, por lo cual no sería dado acusarlos de nulidad, con fundamento en la acción privada donde se requiere demostrar el perjuicio civil que se ha causado con el acto. Allí sólo cabe la acción pública indicada para restablecer el orden legal violado, el derecho público nacional. Si una Asamblea Departamental o un Concejo Municipal decreta una expropiación sin los requisitos legales, en tal caso sólo el dueño de la propiedad que se arrebata indebidamente, puede solicitar la nulidad de tal acto en acción privada,,

porque si bien es cierto que con él se violaron la Constitución y las leyes, sin embargo, los efectos recaen inmediata y directamente sobre el derecho de ese particular; a tal punto que si para tal derecho no hubiera la lesión, tampoco la habría para la Constitución y las leyes. Pero el acto puede ser a su vez lesivo de los derecho civiles en concreto y de los derechos sociales en abstracto, etc., caso en el cual es procedente tanto la acción pública, como la privada. Si un Gobernador decreta que de cierto Municipio se promueven todos los maestros graduados a otro, por ejemplo, es claro que los maestros promovidos, como directamente lesionados en sus derechos, pueden solicitar la nulidad de tal decreto en acción privada; y cualquier vecino del Municipio podía hacerlo en acción pública. De igual manera, si una Asamblea Departamental ordena que las expropiaciones que se presenten con relación a las obras departamentales, se hagan en condiciones que violen las leyes, cualquiera puede demandar la nulidad de la ordenanza en acción pública, no obstante ser potencialmente lesiva de derechos civiles, porque ella es de un carácter general y cualquiera queda sometido a ella. Sentados estos principios, se hace necesario saber si las disposiciones demandadas de la citada Ordenanza número 33 de 1930 son primordialmente violatorias de derechos civiles, y sólo por ese concepto lo son de la Constitución y de la ley, o si lo son también del derecho público del Estado, esto es, si; con ella sólo se lesionan los derechos que los Municipios tienen en su calidad de personas jurídicas, o también en su calidad de personas de derecho público, para ver con

qué clase de acción se podía intentar la solicitud de nulidad. Sobre los bienes que son de su exclusiva propiedad, gozan los Municipios de las mismas garantías que los particulares en sus bienes propios, según el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910 y artículos 129 y 198 de la Ley 4° de 1913. Tienen, por consiguiente, el derecho de usar, gozar y disponer ellos con absoluta independencia de toda entidad pública o privada, salvas las limitaciones legales. Y así como el propietario de un bien dispone de él o lo administra a su manera sin la intromisión de entidad extraña, también los Municipios disponen de sus bienes y los administran, sin que la entidad Departamento tenga que reglamentar esa administración o establecer los requisitos para disponer de ellos. Es el Concejo Municipal quien debe dictar las normas para la disposición y administración de tales bienes, porque dicha corporación representa administrativamente el Municipio. «Corresponde a los Concejos Municipales ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores para la administración del Distrito.«..» dice el artículo 62 del Acto legislativo número 3 de 1910. De suerte que la reglamentación de los bienes ocultos que son propiedad de los Municipios no es facultad de las Asambleas Departamentales, porque ni la Constitución ni la ley les ha dado dicha facultad, como se ve en el artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910 y en el 97 de la Ley 4° de 1913, que determinan las atribuciones de dichas corporaciones. Ni el legislador mismo ha considerado de su incumbencia establecer alguna norma

relativa a bienes ocultos de los Municipios, como se ve en los artículos 28 y siguientes del Código Fiscal, que reglamentan la situación jurídica de los bienes ocultos de propiedad del Estado, porque en virtud de la descentralización administrativa, cada entidad de derecho público administra libremente sus bienes propios. De conformidad con el citado artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910, las Asambleas Departamentales pueden fiscalizar las rentas y gastos de los Municipios, lo cual se consagra con los mismos términos en el numeral 99 del artículo 97 de la Ley 4° de 1913; pero ello no significa en modo alguno que estén facultados para reglamentar el modo como tales bienes deben administrarse, pues la fiscalización a que las citadas disposiciones pueden extenderse está prevista en las normas que limitan la formación de los presupuestos municipales de rentas y gastos, que es a lo que la fiscalización puede concretarse, porque no pueden confundirse los términos rentas y bienes municipales, pues los últimos vienen a ser como la base o causa material de aquéllas. Por otra parte, lo dispuesto en el artículo 237 de la misma Ley 4° de 1913, sobre que la ley reconoce bienes y rentas de los Municipios que se regulan por acuerdos sobre las bases fijadas en las leyes y en las ordenanzas, no significa que para un caso como este, pueden las ordenanzas dar no sólo la base sino la norma que regula la administración de los bienes, pues a su vez tales ordenanzas sólo podrán expedirse previa facultad legal que no está determinada ni siquiera de manera implícita en la Constitución ni en las leyes, siendo así que las autoridades

administrativas sólo pueden ejecutar lo que está dentro de la ley secundum legem y no lo que está fuera de la ley praeter legem que sí se permite a los particulares que sólo deben abstenerse de ejecutar lo prohibido por la ley contra legem. Es verdad que el legislador consagró en el artículo 197 de la Ley 4° de 1913, la facultad de las Asambleas para reformar o derogar las leyes de los extinguidos Estados, relativas al régimen municipal, sin contravenir a las disposiciones legales, y que en algunas de aquellas leyes se reglamentaba la administración municipal; pero esta disposición no puede tener aplicación en el presente caso, tratándose, como se trata, de disposiciones déla Asamblea del Departamento de Caldas, que es entidad de la más reciente creación y en donde no es posible pensar en la existencia de leyes de los extinguidos Estados. Las disposiciones ordenanzales demandadas se limitan todas a definir los bienes ocultos de los Municipios y reglamentar su denuncio de una manera casi igual a como lo hace el Código Fiscal de la Nación para los bienes del Estado; ninguna de las disposiciones que se acusan va propiamente contra el derecho de dominio que en esos bienes tienen las entidades municipales, para hacerlos propiedad del Departamento o lesionar directamente a tales entidades en el uso, goce o disposición de sus bienes de derecho privado; sólo reglamenta el modo como deben denunciarse y los derechos que al denunciante corresponden, previa celebración de un contrato para tal efecto en la forma y en las limitaciones que allí se establecen. De suerte que no podría sostenerse con evidencia legal que tales disposiciones son lesivas de derechos civiles, porque no se ha demostrado en

juicio que ellas atentan contra el dominio privado de los bienes municipales, caso en el cual habría de intentarse su nulidad en acción privada y resolverse, por consiguiente, a mera solicitud de cada uno de los Municipios que se consideraran lesionados en su propiedad particular. Pero esto no ocurrió en el presente caso, donde el demandante ni siquiera intentó obrar en representación de ninguna entidad municipal, sino en acción pública, por lo cual el Tribunal a quo no consideró procedente resolver sobre lo solicitado por carencia de personería en el actor. Pero ya se vio que la Asamblea Departamental entró a reglamentar una materia para lo cual no estaba autorizada por la Constitución ni por las leyes, aunque con ello viniera a favorecer a los Municipios en sus bienes de dominio privado, y por consiguiente obró fuera de las normas del derecho público, cosa que no podía hacer, y de allí que cualquier ciudadano pudiera en acción pública solicitar la nulidad de esas disposiciones, pues por una parte resultaría una anomalía que, siguiendo el mismo ejemplo, las demás Asambleas de la República expidieran ordenanzas en. igual sentido, y por otra, bien podría suceder que muchos Concejos Municipales, con pleno derecho para ello, hubieran ya reglamentado lo relativo a sus bienes ocultos de otra manera muy distinta, según su clase y circunstancias, y entonces resultarían en pugna las disposiciones ordenanzales y las de carácter municipal De allí que el demandante en este juicio, no hubiera considerado que tales disposiciones afectaban sustancialmente los derechos de los Municipios como entidades o personas jurídicas, sino en cuanto a ellas, y no a las Asambleas, correspondía reglamentar lo relativo a tales bienes, con fundamento en claras disposiciones de Derecho Público. De allí que dijera en su libelo de demanda: «Cuarto. Entre las facultades concedidas por la Constitución y las leyes nacionales no se halla la que tengan las Asambleas Departamentales para legislar y reglamentar lo concerniente a los bienes ocultos de propiedad de los Municipios. Para sostener este hecho basta la lectura de los artículos 54 del Acto legislativo número 3 de 1910, ya mencionado, y 97 de la Ley 4^, también aludida, disposiciones éstas que tratan de las funciones de tales corporaciones. «Octavo. Es por tanto, inadmisible ante la presencia de cánones constitucionales y legales tan evidentes, que puedan subsistir las disposiciones de la Ordenanza 33 de 1930, sobre bienes ocultos de los Municipios, desde luego que no concierne a las Asambleas legislar sobre esta materia; siendo, como es, de la incumbencia exclusiva de los respectivos Concejos Municipales»; y en su parte petitoria de nulidad dice: «por cuanto tales textos son violatorios de la Constitución y de las leyes nacionales.» Sólo para solicitar la suspensión provisional dijo que tales disposiciones perjudicaban los intereses de los Municipios, pero no porque ello le sirviera de fundamento para solicitar la referida nulidad, sino que él se basa precisamente en que esas disposiciones ordenanzales son violatorias del orden legal existente en la República y relativo al Derecho Público interno. De allí que podía actuar como todo ciudadano y en acción pública para demandar su nulidad y que el juicio deba fallarse en relación con la acción popular intentada y de

conformidad con los pretensiones del actor, porque la Asamblea Departamental ele Caldas, al expedir la Ordenanza número 33 de 1930, en su capítulo XXVI, no obró dentro de las facultades que le confieren los artículos 54 del Acto legislativo número 3 de 1910 y 97 de la Ley 4° de 1913, sin que para el caso sea necesario averiguar si con tales disposiciones se aprovechaban o perjudicaban los intereses particulares de los Municipios de ese Departamento. En consecuencia, el Consejo de Estado, oído el concepto fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca el fallo de 7 junio de 1933, emanado del Tribunal Administrativo Seccional de Manizales, en que se abstuvo de resolver sobre la nulidad parcial de la Ordenanza número 33 de 1930, expedida por la Asamblea Departamental de Caldas, y en su lugar declara que es nulo el capítulo XXVI de dicha Ordenanza, relativo a los bienes ocultos de los Municipios. Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Ministerio de Gobierno y a la Gobernación de Caldas y devuélvase el expediente.

ROMAN GOMEZ

NICASIO ANZOLA

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO MARTIN QUIÑÓNEZ

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad