CE-SP-EXP1934-N1026B

RESPONSABILIDAD CIVIL DE EMPLEADOS PUBLICOS - Asamblea no puede fijar causales / AUTO DE FENECIMIENTO DE CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES - Es apelable / JURISDICCION COACTIVACorresponde a la ley conferirla CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: PEDRO ALEJO RODRÍGUEZ Bogotá, veintiséis (26) de octubre de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 1026

Actor: LUIS CHAVARRO M Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOYACÁ Referencia: Sentencia que reforma la del Tribunal Administrativo de Tunja, y declara la nulidad de algunas disposiciones de la Ordenanza número 44 de 1929, en relación con la Contraloría del Departamento de Boyacá.

Con fecha 23 de enero de 1930 se presentó ante el Presidente del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta ciudad una demanda dirigida al Tribunal Administrativo de Tunja, y suscrita por el señor Luis Chavarro M., cuyos pasos principales son: La Asamblea Departamental de Boyacá expidió la Ordenanza número 44 de 1929 “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre examen de cuentas de la Contraloría General del Departamento, se dan unas autorizaciones al Gobierno y se dictan otras disposiciones” y, en el cuerpo de dicha Ordenanza se encuentran algunos artículos que son violatorios de la Constitución y las leyes, tales como los siguientes: 10, 13, 19, 24, 25, 26, 27 y 28. Y como la Ley 130 de 1913 en su

artículo 52 concede a todo ciudadano acción popular para acusar todas las ordenanzas contrarias a la Constitución o a las leyes, yo Luis Chavarro M., en el ejercicio del carácter de ciudadano de que actualmente gozo, por medio del presente demando ante ustedes la nulidad de los artículos 10, 13, 19, 24, 25, 26, 27 y 28 de la Ordenanza número 44 de 1929, expedida por la. Asamblea Departamental de Boyacá en sus sesiones extraordinarias del propio año, disposiciones que pugnan abiertamente contra la Constitución y la ley. Como hechos de la demanda enuncio: 1º La Asamblea Departamental de Boyacá en sus sesiones extraordinarias de 1929 expidió la Ordenanza número 44 que contiene los artículos que impugno. 2º Las Asambleas Departamentales carecen de facultades para nombrar los agentes que deben recaudar ejecutivamente lo que corresponde a los Municipios. 3º Las Asambleas Departamentales carecen de facultades para conferir jurisdicción coactiva a recaudadores de saldos departamentales; esa función de cobro la debe ejercer el Tesorero General del Departamento; y 4º La Ordenanza premencionada fue publicada en el periódico oficial de Boyacá, denominado El Boyacense, y está vigente desde su promulgación. El Tribunal de Tunja, en sentencia de 30 de septiembre de 1930, despachó el negocio así: Declárense nulos los siguientes artículos de la Ordenanza número 44 de fecha doce de junio del año de mil novecientos veintinueve, expedida por la Asamblea de este Departamento en sus sesiones extraordinarias: el artículo 19 y el 24 en

cuanto señalan al Recaudador de saldos la función de iniciar y llevar hasta su terminación los juicios ejecutivos que por alcances, reconocimientos o saldos se les deduzcan a los responsables de los erarios municipales. Apelada la sentencia por el demandante, ha subido el asunto a esta Superioridad, donde previos los trámites de regla se pasa a decidir en definitiva con base en las consideraciones que siguen: De los 36 artículos de que consta la Ordenanza número 44 de 1929, sólo se acusan los marcados con los números 10, 13, 19, 24, 25, 26, 27 y 28. Se impone el estudio separado de cada uno de ellos. Artículo 10. Cuando iniciada una ejecución por alcances deducidos por falta de recibos o documentos que comprueben pagos hechos legalmente, si el responsable presentare tales documentos o recibos dentro del respectivo juicio, el empleado ejecutor los pasará a la Contraloría para su examen y calificación. Es entendido que los recibos o documentos de que habla este artículo, han de ser distintos de los que hayan figurado en la cuenta respectiva. De acuerdo está el Consejo con el Tribunal, en el concepto de que esta disposición no adolece de nulidad; se trata de un recurso de defensa establecido a favor de los responsables del erario, por lo demás muy puesto en razón, desde el momento en que es de la índole de los juicios de cuentas el que los responsables tengan siempre oportunidad de comprobar sus descargos. Artículo 13. Fenecida definitivamente una cuenta por autos ejecutoriados o que causen ejecutoria, el Contador que la feneció y el que la revisó quedarán

personalmente responsables por los derechos del Tesoro departamental o de los Municipios que fueren vulnerados por el fenecimiento, por el término de dos años después de fenecida la cuenta. En este punto sí se aparta el Consejo de las apreciaciones del Tribunal a quo. Porque efectivamente no puede ser del resorte de las Asambleas fijar de antemano causales de responsabilidad, de naturaleza civil, en los empleados públicos, por razón del ejercicio de sus funciones. Determinaciones de esa clase sólo competen al legislador; y así, la disposición acusada debe anularse. Artículo 19. El fallo del Contralor no está sujeto a recurso alguno. El Consejo comparte los motivos del Tribunal para declarar la nulidad de este artículo, que son a saber: En esta, disposición ordenatoria sí resalta la ilegalidad, pues basta para reputarlo así, la simple lectura del artículo 20 de la Ley 77 de 1926, que a la letra dice: "Los autos de fenecimientos definitivos proferidos por las Contralorías o Contadurías que tengan establecidas o establezcan los Departamentos, son apelables para ante los Tribunales Seccionales Administrativos." Como se ve, la contradicción es flagrante, y por ende la nulidad del artículo que se estudia, dado que éste consagra una disposición contraria a la que se halla consignada en el artículo legal citado. Artículo 24, Créase la Recaudación de saldos, que tendrá las siguientes funciones: 1a Iniciar y llevar hasta su terminación los juicios ejecutivos que por alcances, reconocimientos o saldos se les deduzcan a los responsables de los erarios

departamental y municipales, por la Contraloría del Departamento. 2 a Trasladarse a los Municipios cuando sea indispensable para mejor ejecución de las diligencias a su cargo. 3 a Rendir mensualmente un informe minucioso a la Secretaría de Hacienda y a la Contraloría del Departamento sobre la estadística, curso y estado de los negocios a su cargo. También está de acuerdo el Consejo en punto a las conclusiones del Tribunal de Tunja, con relación a la disposición que acaba de copiarse. Dice así el fallo recurrido: El fundamento relacionado con el artículo que se acaba de transcribir, y que el demandante estampa en su libelo de demanda bajo el número 2°, consiste en que "las Asambleas Departamentales carecen de facultades para nombrar agentes que deben recaudar ejecutivamente lo que corresponde a los Municipios." Como puede observarse, este fundamento carece de valor ante la realidad de los hechos, toda vez que ni el artículo acusado que se estudia, ni en parte alguna de la Ordenanza 44 aparece que la Asamblea haya hecho el nombramiento de Recaudador de saldos. Y mal podría haberlo hecho, desde luego que el artículo 5° de la Ley 84 de 1915 exceptúa de los nombramientos que dichas entidades pueden hacer, precisamente el de Recaudadores de rentas, que siempre compete a los Gobernadores. Empero, como el artículo que se analiza ha sido acusado en el concepto de ser violatorio de la Constitución y de la ley, cabe estudiarlo, a efecto de saber si por alguna otra faz es nulo, sin que aquello implique resolución de un punto que no es materia de la demanda. Surge entonces esta pregunta:

¿puede la Asamblea adscribir como función a un empleado departamental como el de que se trata, la de recaudar ejecutivamente saldos o reconocimientos a favor de los Municipios? Cree el Tribunal que no, por las potísimas razones siguientes: porque aquellas entidades, en su carácter de corporaciones administrativas del Departamento, tienen cartabón dentro del cual deben ejercitar sus actividades, siendo nulo, por tanto, todo aquello que fuera de él dispongan. En efecto, estudiadas cuidadosamente las atribuciones de las Asambleas, señaladas expresamente por el artículo 97 de la Ley 4a de 1913, fácilmente se llega a la conclusión de que no están facultadas para revestir al empleado en cuestión, ni a ningún otro, de la función aludida, o sea la de cobrar ejecutivamente las cantidades provenientes de rentas o reconocimientos pertenecientes a los Municipios, pues solamente lo están para la creación de los empleados necesarios para el servicio del Departamento y para arreglar todo lo relativo a la organización, recaudación, manejo e inversión de las rentas del Departamento (numerales 16 y 37 del artículo 97 citado). Si las Asambleas Departamentales pudieran crear Recaudadores con facultad de cobrar ejecutivamente lo que pertenece a los Municipios, estaría por demás el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 4a de 1913, y de hecho quedaría rota la relativa autonomía municipal hoy existente en Colombia, conquista obtenida después de palpar los múltiples inconvenientes de un centralismo absoluto. Y en vano se diga como lo hace el señor Fiscal, que entonces los Municipios carecerían

del empleado destinado al cobro ejecutivo de las cantidades que por alcances, reconocimientos o saldos fueran deducidos en contra de los Tesoreros Municipales, porque, una de dos: o éstos han cesado en el ejercicio del cargo, o están desempeñándolo. Silo primero, los en ejercicio serán llamados a perseguir ejecutivamente lo que adeuden los ex-Tesoreros; si lo segundo, como tales saldos, alcances o reconocimientos pertenecen a los Municipios, es de derecho que éstos los cobren por medio de su representante respectivo. Y como la administración de los intereses de dichas entidades, según precepto consignado en el artículo 145 de la Ley 4a de 1913, está a cargo del Concejo, y la representación de éste compete al Personero Municipal; y como por otra parte, el Concejo puede confiar a cualquiera persona la representación del Municipio en cualquier asunto determinado, esta fuera de duda que, en tratándose del cobro ejecutivo de cantidades de dinero que hayan quedado debiendo los Tesoreros Municipales, por razón de alcances deducidos en la Contraloría, bien puede asumirlo el personero respectivo o la persona a quien el Concejo faculte debidamente para ello. Esto es lo lógico y jurídico, pues no se concibe cómo si una cantidad de dinero pertenece a una persona determinada, otra distinta, sin facultad de aquélla, pueda asumir el cobro ejecutivo de ella. Estas breves consideraciones hacen que en concepto del Tribunal sea nulo el artículo en cuestión, pero sólo en cuanto se señala al Recaudador de saldos la función de iniciar y llevar adelante hasta su terminación los juicios ejecutivos que

por alcances, reconocimientos o saldos se deduzcan por la Contraloría a los responsables de los erarios municipales. Con respecto a los demás artículos acusados, 25, 26, 27 y 28 de la Ordenanza número 44 de 1929, el Tribunal prescinde dé declarar su nulidad, con fundamento en razones que el Consejo hace suyas, pues son suficientes para proveer en ese sentido. Los pasajes de la sentencia en donde se copian y analizan estas disposiciones, rezan como sigue: El artículo 25, igualmente acusado, dice así: "Los pagos que se hagan de los saldos, reconocimientos o alcances debídos a los tesoros departamental y municipales, una vez que haya sido iniciada la correspondiente ejecución, deberán ser hechos de acuerdo con la liquidación practicada por el Recaudador de saldos." Este artículo, en sentir del Tribunal, nada tiene de inconstitucional, ni de ilegal. Es natural que una vez iniciada por el empleado ejecutor la correspondiente ejecución contra un deudor, ya sea del Tesoro Departamental, ya del Municipal, si aquél se presenta a hacer el pago respectivo, deba ser hecho de acuerdo con la liquidación que haya practicado el Recaudador de saldos. Este procedimiento es lógico y en ningún caso injurídico. Por lo mismo, no viola ni la Constitución ni la ley. Otro artículo acusado es el 26, que a la letra dice: "El Recaudador de saldos creado por la presente Ordenanza, gozará de la jurisdicción coactiva de que están investidos los empleados recaudadores de rentas públicas." Si bien es verdad que las Asambleas Departamentales carecen de facultad para

conferir jurisdicción coactiva, dado que sólo el legislador nacional es quien puede investir de ella a un empleado, como se ve por los artículos 258 y 407 del Código Fiscal Nacional, 213 de la Ley 4 a de 1913 y 6º de la Ley 84 dé 1915, no es menos cierto que, al dictar la Asamblea de Boyacá el artículo en referencia, no ha violado ningún precepto de orden constitucional o legal, comoquiera que, si el Recaudador de saldos a que alude el artículo, goza de jurisdicción coactiva, no loes en virtud del querer o mandato de la Asamblea, sino por ministerio de la ley últimamente citada, o sea la 84 de 1915, artículo 6º, el cual se halla concebido en los siguientes términos: "Los empleados encargados de la recaudación de las rentas departamentales tendrán jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de los créditos a favor del Tesoro del Departamento." Siendo pues el empleado a que hace alusión el artículo que se comenta, Recaudador de saldos provenientes de rentas o reconocimientos pertenecientes al Departamento, la Asamblea bien ha podido prescindir del artículo en cuestión, sin que por ello dicho empleado hubiera quedado privado de esa especie de jurisdicción. Es, pues, un artículo pasivo, inofensivo, y como tal no engendra nulidad. Por el artículo 27, acusado también, se estatuye que: "la oficina de recaudación de saldos tendrá el siguiente personal y asignaciones: un Recaudador Jefe de la Oficina, con ciento cincuenta pesos ($ 150) mensuales y un porcentaje de un dos

por ciento (2 por 100) de las sumas de cobro, provenientes de alcances, reconocimientos o saldos departamentales. Este porcentaje será fijado por la Gobernación; un Secretario, con ochenta pesos ($ 80) mensuales, y un portero, con cincuenta pesos ($ 50) mensuales." Este artículo en manera alguna es nulo, toda vez que con él no se viola ninguna disposición constitucional, ni legal. En efecto, la Asamblea al dictarlo no ha hecho sino obrar dentro de las facultades que le otorgan los numerales 16 y 25 del artículo 97 de la Ley 4a de 1913, los cuales dicen: "Crear los empleados necesarios para el servicio del Departamento y determinar su duración y funciones. Fijar los sueldos de los empleados del Departamento que sean de cargo del Tesoro Departamental. " Y no se diga que el inciso segundo es nulo en cuanto se faculta al Gobernador para fijar el tanto por ciento de que debe disfrutar el Recaudador de saldos, siendo así que esa facultad es privativa de las Asambleas según el numeral 25 antes citado, porque precisamente la circunstancia de haber fijado dicha entidad el monto de ese porcentaje, quita al inciso en referencia el viso de ilegalidad. Si en lugar de señalar ese monto, se hubiera facultado al Gobernador para determinar a su arbitrio el porcentaje, entonces sí, no hay duda, se habría consagrado una ilegalidad manifiesta. Puede decirse que la facultad en referencia es de simple reglamentación, y por ende, delegable. Por último, el artículo 28 se expresa así: "Corresponde igualmente al Recaudador

continuar hasta su terminación todos los asuntos pendientes en el extinguido Juzgado ejecutor.” Tampoco es nulo este artículo, porque si en el extinguido Juzgado ejecutor quedaron pendientes juicios ejecutivos, lo indicado es que el Recaudador de saldos los continúe hasta su terminación a fin de evitar que otro empleado entre a conocer de ellos, con lo cual no dejarían de presentarse dificultades de diverso orden, y ya que, como antes se dijo, el Recaudador de saldos se halla investido de jurisdicción coactiva, y además porque este empleado ha fue dado con las mismas funciones que tenía dicho Juzgado. En consecuencia, procede reformar la providencia materia de este estudio, para declarar también la nulidad del artículo 13 de la Ordenanza número 44 de 1929 y negar, como debió hacerlo el Tribunal, las demás peticiones de la demanda. A mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo en parte con el parecer del señor Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Declárense nulos los artículos trece (13) y diez y nueve (19) de la Ordenanza, número cuarenta y cuatro (44) de doce de junio de rail novecientos veintinueve (1929), expedida por la Asamblea de Boyacá; y el artículo veinticuatro (24) en cuanto señala al Recaudador de saldos la función de iniciar y llevar hasta su terminación los juicios ejecutivos que por alcances, reconocimientos o saldos se les deduzcan a los responsables de los erarios municipales. No se accede a proferir las demás declaraciones pedidas en la demanda.

Queda en estos términos reformada la sentencia materia de la apelación. Cópiese, notifíquese, comuníquese a quienes corresponda, publíquese y devuélvase el expediente a su oficina de origen.

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

PEDRO MARTIN QUIÑÓNEZ

JUNIO E. CANCINO

PEDRO A. GÓMEZ NARANJO

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad