CE-SP-EXP1934-N1028

TITULARIDAD DE RENTA - Consejo de Estado es incompetente para definirlo CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: PEDRO MARTIN QUIÑONES Bogotá, veinticinco (28) de octubre de mil novecientos treinta y cuatro (1934) Radicación número: 1028

Actor: DORMITORIO PARA NIÑOS DESAMPARADOS Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA Referencia: Sentencia en el juicio seguido por los apoderados del Dormitorio para Niños Desamparados, sobre vigencia del Acuerdo 37 de 1920, en que se creó la renta de entierros, sobre nulidad del artículo 30 del Acuerdo 46 de 1929, dictados por el Concejo Municipal de Bogotá, y para que se ordene al Municipio apropiar en sus presupuestos suma igual a la que produzca la expresada renta. Por medio de este fallo el Consejo de Estado decide que no corresponde a la justicia administrativa declarar la vigencia actual de un acto administrativo, porque no es posible estacionar por medio de una sentencia la evolución jurídica de entidades independientes; que sólo incumbe al Poder Judicial determinar si una renta pertenece en propiedad a determinada persona, y que debe apropiarse en los presupuestos anuales del Municipio suma semejante a la que produzca la renta de entierros destinada a un servicio público preestablecido por el Estado en ejercicio de su misión-social de asistencia pública y para cuyo regular funcionamiento se requiere un fondo patrimonial independiente del giro ordinario de las inversiones fiscales.

Por la Ordenanza número 38 de 1919, la Asamblea de Cundinamarca facultó al

Municipio de Bogotá para establecer un gravamen sobre los entierros con destino al Dormitorio de Niños Desamparados en la misma ciudad, y según esta tarifa: a) Los que se hagan en bóvedas o monumentos de propiedad particular, con dos a seis pesos ($ 2 a $ 6) cada uno; y los que se hagan en bóvedas del Municipio cuyo valor de arrendamiento exceda de veinte pesos ($ 20), con tres pesos ($ 3) cada uno. b) Cuando el valor de la bóveda exceda de diez pesos ($ 10) sin pasar de veinte pesos ($ 20), con un peso ($ 1) cada uno; y c) Los otros entierros no estarán sujetos a impuesto.» En su desarrollo expidió el Cabildo de Bogotá el Acuerdo número 37 de 1920, que crea tal impuesto. Y para rendir cumplido acatamiento a esa superior ordenación, determinó que la percepción de este ingreso se hiciese por el Tesorero respectivo, quien mantendrá los fondos que recaude por este impuesto en cuenta especial a la orden del Tesorero del instituto social arriba indicado, a quien mensualmente se entregarían, con una relación detallada de los entierros causados (folios 6 vuelto y 7). A partir de 1930, ejercicio fiscal, y fundándose en lo preceptuado por el artículo 3° del Acuerdo número 46 de 1929, que prohibió para el futuro las destinaciones especiales de rentas municipales, se ha suspendido el pago de este auxilio, pero el gravamen con semejante finalidad creado, ha seguido recaudándose por el Municipio y figura en el presupuesto para 1930, parte primera, capítulo 2°, artículo

17, aforado en tres mil pesos ($ 3,000) para la vigencia. El representante del Dormitorio, que venía recibiendo esos proventos, hizo entonces reclamación reiterada ante el Alcalde y la Junta Municipal de Hacienda, y allí sistemáticamente fue rechazado su pedimento. Más tarde, los abogados Juan Pablo Gómez y Rafael de la Cruz iniciaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Bogotá para obtener estas de claraciones: Uno. Que el Acuerdo municipal número 37 de 1920, del Municipio de Bogotá “por el cual se establece un impuesto (sobre entierros)," está vigente y el Municipio de Bogotá debe apropiar las partidas correspondientes, si es necesario, u ordenar a su Tesorero Municipal que entregue, en la forma establecida por esa disposición, las sumas que haya producido ese impuesto. Dos. Que el producto de ese impuesto es propiedad del Dormitorio para niños desamparados y no estaba facultado el Municipio de Bogotá para organizarlo en otra forma, pues la Ley 72 de 1926 le ordenó respetar los derechos de terceros, y en tal caso estaban los que tenía la entidad demandante sobre el producido de ese impuesto. Tres. Que en el supuesto de que el Acuerdo municipal número 46 de 1929, del Municipio de Bogotá, “sobre presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 1930," en su parte tercera, artículo 3°, afecte en forma alguna los derechos del Dormitorio para Niños Desamparados, ese artículo está viciado de nulidad absoluta, por ser violatorio de los artículos 19, 31, 32 y 36 de la Constitución

Nacional y 6° y 7° de la Ley 72 de 1926. Cuatro. Que en el absurdo supuesto de no estar viciado de nulidad el citado Acuerdo en su artículo 3° de la parte tercera, prima el Acuerdo número 37 de 1920, por ser disposición especial. Cinco. Que se suspenda provisionalmente la vigencia del artículo 3°, de la parte tercera, del Acuerdo número 46 de 1929, por ser violatorio de derechos civiles de la parte que representamos y por ser violatorio de la Constitución y de la ley, artículos antes citados.» No accedió el Tribunal a suspender provisionalmente los actos acusados, y agotado el trámite, por sentencia de 23 de septiembre de 1933 negó las declaraciones solicitadas. Este fallo viene apelado por el actor y también por el Fiscal. El Tribunal estima que el Municipio de Bogotá quedó afectado a un régimen especial a partir de la vigencia de la Ley 72 de 1926, que en grado máximo le otorgó autonomía fiscal y lo dispensó de la tutela administrativa que sobre él venía ejerciendo la Asamblea Departamental. Que, en consecuencia, y no siendo un derecho adquirido para el Dormitorio de Niños Desamparados el producto del impuesto a los entierros, no hay motivo para declarar la nulidad del artículo 3° del Acuerdo número 46 de 1929, así como tampoco es el caso de declarar vigente el Acuerdo de 1920, porque tal atribución es extraña al sentenciador. El artículo 38 de la Ley 130 de 1913 instituye los Tribunales para conocer y decidir: a) las cuestiones suscitadas sobre la validez o nulidad de los acuerdos u

otros actos de los Concejos de los Municipios. Si pues para cumplir la trascendental función revisadora de actos de corporaciones públicas acusados porque vulneran el orden jurídico o quebrantan situaciones individuales, es menester ahondar en el estudio de la vigencia de determinada norma legal, puede y debe hacerse, como medio conducente a reconocer su nulidad o validez, o la validez o nulidad de la precisa norma acusada. Pero sobre su vigencia actual, a través de las vicisitudes del régimen local, sólo hablarán el acto mismo u otros posteriores que con él se rocen directa o indirectamente. La declaración de vigencia hecha por la justicia administrativa sería inocua, ya que no es posible estacionar por medio de una sentencia la evolución jurídica de las entidades independientes. El Tribunal a que quebranta en la sentencia el principio de hermenéutica proclamado en el artículo 30 del Código Civil al circunscribir el radio de contacto de las dos normas municipales, la de 1920 y la de 1929, solamente al inciso primero del artículo 3° del Acuerdo 46, cuyo contenido jurídico es de la más pura esencia. Aisladamente considerado este fragmento de la obra legislativa municipal, es muy sencillo deducir que por virtud de las facultades recibidas del legislador nacional de 1916, el Municipio podía desconocerlos efectos futuros del antiguo Acuerdo de

1920. Pero en el análisis de tan grave cuestión el sentenciador hizo caso omiso del parágrafo o inciso segundo de tal artículo que coordina en forma especial y expresa los intereses del Dormitorio con los del Municipio, para un futuro más o menos largo, que solamente estará limitado por la permanente facultad que tiene

el Concejo Municipal de derogar acuerdos y reformar sus propias obras dentro de la órbita constitucional o legal. Este parágrafo dice, en efecto: En cuanto a los acuerdos expedidos antes de la fecha del presente—con excepción del de fondo de pobres—que contengan destinaciones especiales, se entenderá que debe apropiarse en el presupuesto de gastos una suma semejante a la que aparece en el presupuesto de rentas para la renta que tiene destinación especial.» Lejos, pues, de existir incompatibilidad o colisión entre el acto que estableció con especial finalidad el impuesto sobre los entierros y las fórmulas nuevas del ejercicio presupuestal, hay una seria y eficaz relación, que ha debido en la práctica respetarse. Que el Municipio haya hecho ilusorio el derecho de la entidad demandante reconocido en el parágrafo transitorio, omitiendo aprobar suma igual a la recaudada, para el servicio a que responde el Dormitorio, es ciertamente irregular y ocasionado a una reclamación por la vía contenciosa. Pero esa reclamación ha debido intentarse bien contra las resoluciones negativas del Alcalde y la Junta Municipal de Hacienda, o bien contra todo el cuerpo del Acuerdo 46 de 1929, que recoge el primer paso hacia aquel desconocimiento, en cuanto dejó de apropiar la dicha cantidad. Mas la parte petitoria de la demanda, con ser tan difusa, no comprende ese cargo, y obvio es que de oficio no se puede aprehender su conocimiento y decisión. Empero, sin exceder el campo de las investigaciones a que da lugar la revisión de los actos administrativos, y con el propósito de dar alguna virtualidad reparadora a

los fallos de la justicia administrativa, cree el Consejo que el Munipio de Bogota está obligado a hacer respetar sus propias determinaciones, acatándolas fielmente por medio de sus órganos regulares, él mismo antes que otra cualquiera persona. Y que, por consiguiente, es indudable su deber de apropiar anualmente en el presupuesto de gastos una suma igual a la en que se haya estimado el producto del impuesto sobre entierros, para el destino indicado en el Acuerdo de 1920, tal como lo estatuyó el parágrafo del artículo 3°, Acuerdo de 1929. Esta declaración puede hacerse, porque sí fue pedida al final del punto UNO de la demanda. Prohíja el Consejo la tesis del Tribunal relativa a su inhibitoria para declarar que esta u otra determinada renta pertenecen en propiedad al instituto social que el demandante representa, pues semejante faena incumbe sólo al Poder Judicial. Y en cuanto al artículo 3° del Acuerdo 46, tampoco puede el Consejo declarar su nulidad, porque antes que quebrantar el interés que al Municipio vincula el Dormitorio, lo reconoce y ordena respetar. Cree el Consejo que esta disposición sustantiva del Acuerdo cumple dos finalidades: Es innegable, en efecto, la influencia que sobre las entidades fiscales y comerciales ejerció aquella patética descripción del desorden financiero, reflejo de antiguos presupuestos, hecha por la misión Kemmerer, y de las normas que en remedio y valía dio a la Nación por medio de la Ley 34 de 1923. La unidad de cuenta, de caja y de responsabilidad, determinó acabar con las

destinaciones y cajas especiales y con los patrimonios separados para menesteres diversos de la administración general, que anarquizaban el ejercicio fiscal. Pero el rigor de ese movimiento estrictamente científico debe atemperarse a las modalidades de servicios públicos obligadamente preestablecidos por el Estado en ejercicio de su misión social de asistencia pública y de protección, para cuyo regular funcionamiento se requiere un fondo patrimonial con cierta independencia del giro ordinario de las inversiones fiscales distintas, siquiera se confunda en la caja general de la Tesorería. Esto con tanta mayor razón cuanto que esos servicios de protección social, que miran a la propia conservación de los organismos en marcha, corresponden siempre a iniciativas saludables de entidades dependientes, movimientos locales que satisfacen necesidades originadas en el desarrollo urbano, cada día más complejo. La infancia desamparada, que constituye para los centros urbanos el mayor peligro, atrajo simultáneamente en un severo instante de comprensión, el apoyo y la intervención del Departamento y del Municipio. La de aquél para autorizar la creación de un recurso que pusiese en marcha el instituto, y la de éste para consagrar y dar vida a esa necesidad. El Dormitorio para Niños Desamparados, persona jurídica de reconocida influencia social, obtuvo en tiempo de su iniciación la renta que aseguró su porvenir; esa renta deben, pues, los órganos representativos del Municipio, destinarla en los presupuestos para tal servicio. Tal el fundamento del parágrafo. Por estas consideraciones, que en parte concuerdan con la vista Fiscal, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia

y por autoridad de la ley, resuelve: 1.° En acatamiento al parágrafo del artículo 3° del Acuerdo número 46 de 1929 del Municipio de Bogotá, Disposiciones permanentes, parte tercera, el Concejo Municipal de Bogotá debe apropiar en los presupuestos anuales, suma semejante a la que le produzca la renta llamada de entierros creada por el Acuerdo número 37 de 1920. 2° Niéganse las demás peticiones de la demanda. En estos términos se reforma la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente.

ROMAN GOMEZ

PEDRO MARTIN QUIÑONEZ

NICASIO ANZOLA

PEDRO ALEJO RODRIGUEZ

JUNIO E. CANCINO

VICTOR M. PEREZ

PEDRO A. GOMEZ NARANJO

LUIS E. GARCIA V.

Oficial mayor