CE-SP-EXP1942-N0626

ORDENANZAS - Sanción CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: CARLOS RIVADENEIRA G Bogotá, veintiséis (26) de junio de mil novecientos cuarenta y dos (1942) Radicación número: 0626

Actor: FERNANDO MELÉNDEZ Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL MAGDALENA En ejercicio del derecho reconocido por el artículo 52 de la Ley 130 de 1913, Fernando Meléndez, portador de la cédula de ciudadanía número 477718, de Santa Marta, se presentó ante el Tribunal Administrativo de su vecindad, solicitando, por escrito de 5 de julio del año próximo pasado, que previos los trámites de rigor legal, se declararan nulos los siguientes actos de la Asamblea Departamental del Magdalena: a) La proposición número 426, de 18 de junio inmediato anterior, que a la letra dice: "Autorizase al Presidente de esta corporación para que si el miércoles 18 de los corrientes, a las 11 de la mañana, el Gobernador del Departamento no hubiere cumplido con el deber forzoso de sancionar el proyecto de ordenanza 'por la cual se suprime un cargo y se crea la Interventoría Fiscal del Departamento', proceda a sancionarla como lo ordena el artículo 59 de la Ley 111 de 1913" b) La Resolución número 19, de la misma fecha, por medio de la cual el Presidente de dicha Asamblea sanciona la Ordenanza referida, y que es de este tenor: “El Presidente de la Asamblea Departamental del Magdalena, en uso de sus facultades legales, y

CONSIDERANDO

"Que ha transcurrido con exceso el término fijado por la honorable Asamblea, en proposición número 426, sin que hasta ahora el señor Gobernador haya devuelto el proyecto de ordenanza 'por la cual se suprime un cargo y se crea la Interventoría Fiscal del Departamento', con la sanción que forzosamente está obligado a impartirle al tenor del artículo 49 de la Ley 111 de 1913; "Que el artículo 59 de la Ley 111 de 1913 faculta expresamente al Presidente de la Asamblea para sancionar aquellos proyectos de ordenanza en que se hayan surtido los requisitos legales, cuando el Gobernador se abstenga de impartirles la sanción correspondiente; "Que el término de que dispone la Asamblea para ejercer las funciones que se derivan de aquellas disposiciones ordenanza les, que requieren, una vez sancionadas, el desarrollo de actos como los de nombramientos u otros análogos, es tanto más angustioso, cuanto que el día de hoy es el último de las sesiones ordinarias de esta Asamblea durante el presente año, como ocurre con el proyecto a que se refiere el considerando primero de esta Resolución, RESUELVE "Artículo único. Sancionar, como en efecto sanciona, el proyecto de ordenanza ‘por la cual se suprime un cargo y se crea la Interventoría Fiscal del Departamento', por medio de la presente Resolución, la cual será publicada al pie de la Ordenanza motivo de la presente providencia. "Publíquese en los Anales de la corporación y por carteles, "Dada en Santa Marta, a los 18 días del mes de junio de 1941, siendo las 13 horas"; y c) La Ordenanza así sancionada, que es la distinguida con el número 38, publicada en los Anales

de la Asamblea, de fecha 20 de junio de 1941, consta de 19 artículos. Del mismo modo pide el actor, en el referido libelo, que se declaren nulos los efectos que tal Ordenanza hubiera podido producir y los actos que en ejercicio de ella se hubieran cumplido. Admitida la demanda por auto de 14 de julio subsiguiente, y sustanciada la instancia en debida forma, el Tribunal a quo, con el voto disidente del Magistrado doctor Vides Jiménez, falló el litigio de este modo: "1° No es nula la proposición número 426, emanada de la honorable Asamblea Departamental, de 18 de junio de 1941; "2° No es nula la Resolución número 19, de 18 de junio del presente año, expedida por el Presidente de la misma corporación, ni la sanción impartida a la Ordenanza número 38 de la misma fecha por el Presidente de la Asamblea; "Tampoco es nula la misma Ordenanza número 38 de la fecha indicada, ni los efectos y actos que en virtud de ella se han cumplido. . . ." Esta sentencia es la sometida hoy a la revisión de esta Superioridad, por recurso de alzada oportunamente interpuesto por el actor. Para resolver se considera: Proposición número 426 Ataca el demandante esta proposición como violadora de los artículos 9'8 de la Ley 4ª de 19L3, ordinales 1° y 2°, y 57 de la Codificación Constitucional, razonando al efecto asi: "Señalo como violados por la proposición 426, que acuso, el artículo 98 de la Ley 4ª de 1913, en sus ordinales 19 y 29, porque a la Asamblea le está prohibido

dirigir excitaciones a los funcionarios públicos, e intervenir en asuntos que no sean de su incumbencia; y el artículo 63 de la Constitución de 1886 (artículo 57 de la Codificación Nacional), en cuanto que ningún empleado o funcionario—para este caso la Asamblea— puede ejercer otras funciones que aquellas que se le hayan fijado en la ley o reglamento, y en ninguna de las disposiciones constitucionales o legales, o decretos, se ha facultado a las Asambleas Departamentales para señalar plazo a los Gobernadores para que cumplan con la obligación de sancionar las ordenanzas, ni para facultar o autorizar al Presidente de la Asamblea para que las sancione...' No encuentra el Consejo que la referida proposición viole ni directa, ni indirectamente, los preceptos legales citados por el actor en el aparte transcrito, por no contener tal acto, que no sale de la esfera de las atribuciones propias de las Asambleas, nada que obligue a un funcionario, ni aun a su mismo Presidente, a obrar en sentido distinto al que su propio criterio, su modo o manera de interpretar la ley y de cumplir con sus deberes, le indique o señale, así como también por no decir relación tal acto, contentivo sólo de una autorización, relación al Gobernador del Departamento, como el demandante equivocadamente lo cree y lo afirma. Tal proposición —su simple lectura es bastante para convencer de ello— se limita a señalar un plazo al Presidente de la Asamblea, representante de la corporación y parte de la misma, para que, transcurrido, ejecute, si lo tiene a bien, un acto que con la proposición o sin ella, éste, como Presidente, podía ejecutar, en virtud de la

facultad a él conferida por el artículo 59 de la Ley 111 de 1913, que dice: "En el caso de que el Gobernador se abstenga de impartir la sanción correspondiente a las ordenanzas en que se hayan surtido los requisitos legales, corresponde al Presidente de la Asamblea sancionarlas." Por esto encuentra el Consejo perfectamente ajustado a la realidad y a derecho el siguiente concepto del Fiscal del Tribunal del Magdalena, que no vacila en acoger como fundamento de la conclusión a que necesariamente ha de llegar: "Se ha creído que en esta Resolución la Asamblea fijó término al Gobernador para proceder a sancionar la ordenanza, y en tal virtud se le ha atribuido una trascendencia que no tiene, No hay en su texto una palabra o frase que se preste para darle ese alcance. Ella se dirige exclusivamente al Presidente de la Asamblea y no al Gobernador; ni siquiera contiene una orden, dado que se dice simplemente en ella que se autoriza al Presidente para sancionar la ordenanza si el Gobernador no la ha sancionado a las once del mismo día. Autorizar no es ordenar. El Presidente no quedó obligado a sancionar la ordenanza. Pudo hacerlo o no hacerlo. Tampoco se le impuso tiempo preciso para la sanción, sino que se le señaló el momento desde el cual podía ejercer la facultad que se le daba. El Presidente, dentro de la letra de la Resolución, no pudo sancionar la ordenanza el mismo día o en uno de los siguientes. Además, lá Resolución contiene la prevención de proceder de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 111 de 1913.

"No tiene, por tanto, la Resolución de la Asamblea la trascendencia que se le ha dado. La trascendencia la tiene la Resolución del Presidente sobre sanción de la ordenanza y el hecho de sancionarla con la fórmula legal. "Para el resultado del debate actual poco importa la validez o invalidez de la autorización de la Asamblea, porque suponiéndola válida, no por ello quedaría amparada contra una acción de nulidad la sanción de la ordenanza por el Presidente, si él procedió contra la ley. . . ." Resolución número 1º Tampoco encuentra el Consejo que la Resolución por medio de la cual el Presidente de la Asamblea sanciona la Ordenanza número 38 esté afectada de nulidad por violación del artículo 59 de la Ley 111 de 1913, única disposición citada al efecto por el demandante, por las razones que a continuación se expresan, que ponen de manifiesto que para que el Presidente de la Asamblea pueda sancionar una ordenanza, cuyas objeciones fueron rechazadas, no es necesario que previamente se demuestre o pruebe la negativa del Gobernador a sancionarla por medio de actos positivos de éste, como lo sería la manifestación expresa de no cumplir con ese deber, ni que para hacerlo transcurra término o plazo alguno, como el actor lo afirma, al deducir el único cargo que contra tal acto deduce, y que sustenta en esta forma: "Señalo como violado por la Resolución número 1º de 18 de junio de 1941, que acuso, el articulo 59 de la Ley 111 de 1913, en cuanto la sanción que por dicha

Resolución se impartió a la Ordenanza número 38 de 18 de junio de 1941, se cumplió por el Presidente de la Asamblea Departamental, cuando apenas hacia pocas horas que el Gobernador había recibido la Ordenanza, o más bien el proyecto de ordenanza para su sanción ejecutiva, y no había constancia, porque el Gobernador no lo había manifestado en documento oficial, ni en ninguna otra forma, que se abstenía de sancionar el proyecto de ordenanza. El Presidente de la Asamblea sancionó, pues, la citada Ordenanza sin que tuviera la prueba de que el Gobernador se abstenía de hacerlo, y como se sabe, por la disposición legal que se cita como violada, sólo se permite al Presidente de la Asamblea sancionar cuando el Gobernador se abstiene o se niega a impartir la sanción correspondiente. ..." Tales razones son éstas: 1ª Que en los textos legales que tal derecho consagran, y que lo son los artículos 4º y 5º de la Ley 111 de 1913, artículos que se complementan, por lo cual no pueden tomarse aisladamente — como no podría tomarse el 5º con independencia del artículo 103 de la Ley 4ª de 1913, del cual es complemento, cuando de ordenanzas no objetadas se trata nada se, dice de donde pueda deducirse la exigencia de los requisitos de que habla el demandante, excluidos por el significado gramatical de los términos mismos empleados en la redacción del primero, o sea del artículo 49, entre los cuales se encuentran éstos: "una vez", es decir, a renglón seguido, a continuación, o sea inmediatamente después de que

ocurra el acontecimiento o evento previsto como condición para que surja o termine el derecho, y que en el caso de que se trata es el de rechazo de las objeciones, según los términos subsiguientes a la locución comentada, que son éstos: "una vez declaradas así infundadas las objeciones del Gobernador, éste debe, forzosamente, sancionar la ordenanza"; y, "forzosamente", cuyo significado gramatical es el de obligatoriamente, de manera ineludible, en forma, pues, que el querer de la Asamblea no se haga vano o nulo. 2ª Que la citada Ley 111, como es bien sabido, fue dictada como reacción contra los abusos que, a sentir del legislador de 1913, cometían entonces los Gobernadores de tendencias políticas distintas a las de las mayorías de las Asambleas, y con el objeto de dar a éstas supremacía sobre aquéllos, obligándolos a someterse al querer de tales corporaciones, objeto y fin que no se llenaría si en vez de hacerse inmediata y obligatoria, como se hace por medio del artículo 4º, la sanción gubernamental, se hubiera sometido la presidencial a un término fijo, que bien pudiera vencer después de clausurada la Asamblea, haciendo ímito, vano o nulo el querer de ésta, y que en el caso en cuestión lo habría hecho, dada la circunstancia de que las sesiones terminaban el día en que la Ordenanza fue sancionada por el Presidente, y dada la circunstancia también de que en ejecución de ella debía la Asamblea hacer un nombramiento, que ni legal, ni moralmente, podía dejarse al arbitrio del Gobernador, por ser

precisamente del empleado encargado de fiscalizar el manejo de los caudales públicos por parte de la Gobernación. Para fijar el pensamiento y voluntad del legislador al respecto, son muy claros y precisos los documentos que constituyen los antecedentes de la referida Ley 111, entre los cuales se cuentan los que en seguida se transcriben en lo pertinente: Informe de la Comisión que estudió el proyecto para segundo debate en la Cámara de Representantes. "....El proyecto de ley de que se trata está llamado a evitar los conflictos que a menudo surgen entre las dos entidades departamentales: el Gobernador y la Asamblea, haciendo aún más claras las funciones del uno y de la otra. Y como es enteramente natural la supremacía de la Asamblea, cuyas disposiciones son la norma del Gobernador, es muy justa y legal la disposición de que cuando aquél se abstenga de impartir la sanción correspondiente a las ordenanzas, pueda y deba el Presidente de la Asamblea llenar esa formalidad, así como en determinados casos lo hace él Presidente del Congreso. ..." . Informe del Senador doctor José Vicente Concha, al Senado. "Pero cuando más de relieve puede observarse lo que se viene diciendo, es cuando las Administraciones departamentales se ponen en manos de individuos que se hallen en abierta pugna con la opinión del respectivo Departamento, como sucede hoy en la gran mayoría de los de la República, por no decir en toda ella, porque entonces las Asambleas nada pueden hacer que no sea conforme con el querer del Gobernador, puesto sobre ellas, si no es que se acude al medio más expedito de eliminarlas de hecho suspendiendo sus sesiones, después de que los

mismos encargados de guardar el orden promueven tumultos y disturbios para alcanzar ese fin. "Verdad es que males de tal naturaleza no siempre pueden remediarse con leyes, porque, como ya lo observó el clásico escritor romano, nada valen éstas sin las costumbres. El remedio se halla en que la noción de }o que constituye la verdadera idea republicana cale en todos los entendimientos, pero muy especialmente en los de quienes deben interpretar las voluntades del pueblo; en que el espíritu de las instituciones prevalezca sobre la letra fría y muerta de ellas, y en que los que ejercen las funciones de la autoridad no olviden nunca que su cargo no es el de magisterio de sus conciudadanos, sino el de ejecutores de la voluntad de la Nación, a la vez que tengan siempre ante los ojos, escrita con grandes caracteres una trivial verdad: que la obra de los Gobiernos es nula o absolutamente estéril cuando no la vigoriza la fuerza de la opinión pública, el querer de la voluntad nacional. "Como consecuencia de lo expuesto, tengo el honor de proponeros: "Dése segundo debate al proyecto de ley sobre régimen político y municipal. "Bogotá, octubre 13 de 1913.—Honorables {Senadores, José Vicente Concha." Y no se alegue en contra de lo dicho que el referido artículo 5º de la Ley 111 de 1913, por cercenar una facultad concedida exclusivamente por el constituyente a los Gobernadores, es inconstitucional, y como tal, inaplicable, pues esta cuestión fue juzgada oportunamente por la Corte Suprema de Justicia al considerar las

objeciones hechas por el Presidente de la República a tal Ley, declarándola exequible por sentencia de 29 de noviembre de 1913, por cinco votos contra cuatro. Cree el Consejo suficiente lo dicho en relación con la interpretación gramatical de los referidos artículos, así como también con los motivos que guiaron al legislador en su expedición, para concluir que la sanción de que trata el artículo 5º no está sujeta a término o plazo alguno; que cualquiera dilación por parte del Gobernador en sancionar una ordenanza antes objetada por él, más si esta dilación es tendiente a burlar el querer de la Asamblea, como parece lo fue en el caso de que se trata, da derecho al Presidente de la corporación respectiva para sancionarla, y que esta sanción, que tiene respaldo legal, no es ni puede ser, por consiguiente, nula. Ordenanza número 38 Para decidir acerca de la nulidad de este acto administrativo es suficiente tener en cuenta que el demandante lo ataca no porque su contenido esté en contraposición o pugna con normas de orden superior, sino por estimar que no tiene valor legal la sanción impartida por el Presidente de la Asamblea, por lo cual lo dicho anteriormente basta para negar también este capítulo de la demanda; y que en autos consta que el 19 de junio, mucho antes de incoada la demanda, el Gobernador la sancionó, hecho que deja sin respaldo la petición de nulidad referida. Lo dicho es aplicable con respecto a los efectos producidos por la Ordenanza número 38, válida en toda su integridad.

Por esto, y por no ser admisibles solicitudes abstractas de nulidad, al tenor de los principios consagrados en la Ley 130 de 1913, la petición consiguiente a los efectos de la aludida Ordenanza, no determinados por el actor, no pueden prosperar. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, oído el parecer fiscal y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, confirma en todas sus partes la sentencia recurrida, que lleva fecha 9 de diciembre último. Cópiese, publíquese, notifique se y devuélvase el expediente.

TULIO ENRIQUE TASCON

CARLOS RIVADENEIRA G.

GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS

DIOGENES SEPULVEDA MEJIA

GUSTAVO HERNANDEZ RODRÍGUEZ

GONZALO GAITAN

ANTONIO ESCOBAR CAMARGO Salvamento de voto

LUIS E. GARCIA V.

Secretario SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: ANTONIO ESCOBAR CAMARGO La decisión de fondo que se tome en el presente negocio carece ya de importancia práctica. Sólo un motivo teórico o doctrinario me mueve, pues, a disentir de mis distinguidos colegas del Consejo. El artículo 4º de la Ley 111 de 1913 dice que, una vez declaradas infundadas las objeciones del Gobernador, éste debe forzosamente sancionar la ordenanza. Y el 59 de la misma Ley autoriza al Presidente de la Asamblea para sancionar una

ordenanza en el caso de que el Gobernador se abstenga de impartir la sanción correspondiente. De conformidad con estas disposiciones, una vez declaradas infundadas las objeciones, el Gobernador debe proceder a impartir su sanción, sin que pueda alegar motivo ninguno para abstenerse de hacerlo. Pero, si a pesar de esta obligación del Gobernador, éste se abstiene, puede sancionarla el Presidente de la Asamblea. El punto en que difiero de mis distinguidos colegas consiste en determinar si es necesario que aparezca la renuencia del Gobernador en impartir la sanción a que está obligado, o si no se necesita de ese requisito fundamental. En mi concepto, el requisito es indispensable, porque es necesario darles a las leyes un sentido que corresponda a la realidad y no un valor ímito e inoperante. Carecería de significación el articulo transcrito de la Ley 111 de 1913 si el Presidente pudiera proceder a sancionar una ordenanza objetada, inmediatamente después de declaradas infundadas las objeciones, sin esperar la renuencia del Gobernador. Si este hubiera sido el valor que el legislador dio a la Ley 111 de 1913, sus términos habrían sido distintos. Se habría limitado a decir que, declaradas infundadas las objeciones el Presidente podría sancionarla. Pero la Ley quiso que se dejara la sanción constitucional al Gobernador, y que sólo en el caso de renuencia de éste pudiera ser sancionada por el Presidente de la Asamblea. A sostener esta tesis concurre la circunstancia de que el artículo 172 del Código

Penal erige en delito y sanciona con multa de diez a trescientos pesos al funcionario "que omita, rehuse o retarde la ejecución de algún acto a que legalmente esté obligado". Si el Presidente de la Asamblea sanciona la ordenanza, debe entenderse que esa sanción se operó por omisión o retardo del Gobernador, quien debe responder criminalmente de su falta. Pero si se acepta la tesis de mis distinguidos colegas del Consejo de Estado de que el Presidente debe sancionar inmediatamente, puede ocurrir una de dos cosas: o que el artículo citado de la Ley 111 de 1913 es inoperante, cosa inaceptable o que el Gobernador omitió o retardó el cumplimiento de una de sus obligaciones legales; conclusión injusta e injuridica.

Pero se dirá: ¿de qué término dispone el Gobernador para sancionar una ordenanza cuyas objeciones fueron declaradas infundadas? La ley no lo dice.

Pero, por analogía, se le podría aplicar el término de cuatro días que se le concede para objetarla. Y si se rechaza el término analógico, por ser los términos medidas de excepción, bien podría presentarse la prueba de que al Gobernador se notificó la declaración hecha con relación a las objeciones, o bien podía la Asamblea fijarle el término que bien quisiera para que el Gobernador, a partir del recibo de la declaratoria de la Asamblea, procediera a cumplir con su deber legal. Otra interpretación es injusta, pues hace presumir un delito, y los delitos no se presumen nunca. Estoy de acuerdo con la mayoría del Consejo en las consideraciones relativas a la

nulidad de la ordenanza y de la proposición que señaló un término al Presidente de la Asamblea para proceder a sancionarla.

ANTONIO ESCOBAR CAMARGO. — LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO