CE-SP-EXP1943-N1014

CONDONACION DE DEUDAS CON EL TESORO - Facultad reglada de las asambleas. Requisitos / ASAMBLEAS - Facultad de condonar deudas a favor del Tesoro Nacional no es discrecional sino reglada CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS Bogotá, catorce (14) de octubre de mil novecientos cuarenta y tres (1943) Radicación número: 1014

Actor: CAMPO ELIAS MORALES Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER Con fecha doce de febrero del año en curso, el Tribunal Administrativo de Santander decidió de la demanda propuesta por el señor Campo Elias Morales sobre nulidad de los artículos 1, 2 y 4 de la Ordenanza número 47 de 1941, por la cual se hace una condonación y se autorizan otras y se dictan varias disposiciones.

La sentencia fue acorde con las peticiones de la demanda, y como de ella apeló el señor Ciro Antonio García y el recurso fue concedido, corresponde al Consejo de Estado dictar el fallo definitivo, para lo cual se hacen previamente las siguientes consideraciones: Se anota, en primer término, que como del fallo de primera instancia apeló únicamente el señor García, quien sólo tenía interés en que se revocara el fallo relacionado con el artículo 1° de la Ordenanza en referencia, por cuanto por dicho artículo se le condonaba la suma de tres mil doscientos sesenta y cuatro con setenta y tres, elevada a alcance a su cargo y a favor del Tesoro del Departamento, la nulidad de los artículos 2° y 4º proferida por el Tribunal de

Bucaramanga debe considerarse en firme por cuanto la apelación se entiende interpuesta solamente en lo desfavorable al apelante. En tal virtud, en esta segunda instancia sólo habrá de aludirse al artículo 1º acusado, que fue anulado por el Tribunal de primera instancia. Como fundamento del fallo en referencia, el Tribunal a quo hizo las siguientes consideraciones que el Consejo acoge por considerarlas jurídicas; "Con base en el artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910, hoy 186 de la Codificación Constitucional, se expidió el Código de Régimen Político y Municipal, que en el ordinal 33 del artículo 97 destinado a fijar las funciones de las Asambleas, dijo: 'Condonar las deudas a favor del Tesoro Departamental, total o parcialmente. Esto no podrá hacerse sino por graves motivos de justicia'»" (El subrayado es del Tribunal). Luego la Ley 71 de 1916 adicionó y reformó el anterior mandato dando a las Asambleas facultad "para que en cada caso especial autoricen a los Concejos para condonar deudas a favor de los Tesoros municipales, total o parcialmente". Y expresamente volvió a insertar la terminante advertencia de que "esto no podrá hacerse sino por graves motivos de justicia". (El subrayado es del Tribunal). En forma clara y determinada la Ley 94 de 1928 estableció las formalidades a que habrían de sujetarse las condonaciones en el orden nacional, y dispuso en su artículo 5º "que las Asambleas Departamentales dictarán reglas análogas a las contenidas en la presente Ley, en relación con las deudas declaradas en favor de los Fiscos Departamentales y Municipales". Y para el desarrollo de este mandato,

el legislador santandereano expidió la Ordenanza número 6 de 1929, organismo que contiene las reglas a las cuales deben acomodarse invariablemente tales actos. "Dispone el artículo 1º de esta Ordenanza que cuando se trate de condonar una deuda a favor del Tesoro Departamental, el interesado deberá elevar su solicitud ante el Secretario de Hacienda del Departamento, quien, oído el concepto de la Contaduría General del Departamento, emitirá su juicio razonado acerca de la justicia de la solicitud, y pasará el expediente a la Asamblea Departamental en las sesiones inmediatas." Fuera de los anteriores conceptos, manda el artículo 2º ibídem que el expediente debe contener los autos de observaciones y de fenecimiento proferidos por la oficina contadora, o copia de la sentencia o resolución, o de cualquier otro documento, debidamente autenticado, en que consten las causas de la deuda. En forma inequívoca estatuye el artículo 4º que al tratarse de autorizar a los Municipios para condonar deudas, esa autorización no podrá proferirse mientras no se acompañen a la solicitud las documentaciones antesenumeradas. "Siendo urgente para el Tribunal conocer los motivos que guiaron a la Gobernación de Santander para objetar la Ordenanza materia de este juicio, el Magistrado sustanciador dictó auto para mejor proveer, a efecto de que el respectivo mensaje de objeciones se trajese a los autos. A folios 17 del cuaderno principal figura la copia debidamente extendida, y la cual fue ordenada expedir por auto que suscriben el propio Gobernador actual y su Secretario de Hacienda. La copia está respaldada con la firma de este último funcionario.

"Este documento, al cual hay necesidad de prestar todo el valor que significa la autoridad oficial de quienes lo ordenaron y expidieron, demuestra, sin asomo de duda, que la Asamblea, al decretar las condonaciones de que se ocupan los artículos de la Ordenanza acusada, pasó por encima de las órdenes terminantes de la Constitución y de la ley, y que los mandatarios de la Administración seccional en ese entonces olvidaron también el cumplimiento de sus perentorias obligaciones de amparar y defender los dineros del Fisco, pues ya que la Asamblea no aceptó las objeciones formuladas, han debido dar las órdenes del caso para que el Agente del Ministerio Público hubiese intentado en tiempo las acciones legales que se fijan para tales ocurrencias. "Dice así la Gobernación en la parte pertinente, cuyo texto es indispensable transcribir para la cabal inteligencia del asunto: 'Si las facultades de la Asamblea, en orden a condonaciones, no se ejercen examinando a fondo los graves motivos de justicia que puedan existir en cada caso, mediante estudio detenido de las solicitudes documentadas que establece la Ordenanza número 6 de 1929, emanada de la Ley 94 de 1928, actos éstos que se vinculan estrechamente entre sí, no es posible llegar a formar juicio exacto acerca de la conformidad de cada condonación con los preceptos legales y ordenanzales y con el justo derecho que puedan tener los peticionarios. Esta, que es norma invariable para las Asambleas, lo es también para los Gobernadores, si llega el caso de tener que ejercer la facultad que les otorga el artículo 103 del Código de

Régimen Político y Municipal. En los expedientes sobre condonaciones, fuera del motivo primordial que deba deducirse de los autos en que se declararon alcances a cargo de los interesados, precisa averiguar también si se han observado estrictamente las demás formalidades legales, entre ellas las referentes a papel sellado y timbre nacional, porque es incuestionable que la omisión de cualquier requisito esencial debe tener (sic) el curso de la condonación en las Asambleas, y la sanción de los respectivos proyectos en las Gobernaciones. Para el estudio del proyecto en cuestión, no se acompañaron a sus antecedentes las documentaciones que debieron servir de base a su aprobación. Sin ellas, el juicio de los honorables Diputados proponentes, o de la honorable Comisión que rindió informe para segundo debate o del de la honorable Asamblea, no pudo ir al fondo. Lo propio ocurre o podría ocurrir en el análisis del proyecto, que debe hacer la Gobernación, tanto en lo que respecta a las formalidades legales y reglamentarias de cada expediente como a la justicia de la condonación. Puede suceder que las documentaciones existan, unas en poder de la honorable Asamblea y otras en curso para obtener conceptos de la Contraloría y de la Secretaría de Hacienda; mientras ellas no vengan formando parte integrante de los antecedentes del asunto, la Gobernación encuentra valla para impartir sanción ejecutiva. No puede estimarse legalmente que un proyecto de condonaciones, desprovisto de los elementos de estudio, especialmente para el Gobernador, tenga el mérito de estatuto reformatorio, en forma alguna, de la estructura de la Ordenanza número 6 de 1929, que tiene relativa fuerza de ley.'

"Al anterior mensaje contestó la Asamblea con la proposición aprobada en su sesión del día 10 de junio de 1941, por medio de la cuál las declaró infundadas, lisa y llanamente." Se sostiene por el actor que no debe tenerse en cuenta la prueba producida por el Tribunal a virtud de un auto para mejor proveer que dispuso oficiar a la Gobernación del Departamento para que remitiera copia auténtica del mensaje de objeciones que el Gobernador de Santander había enviado a la Asamblea Departamental, por medio del cual se oponía a la condonación proyectada, y la solicitud se funda en que no se trataba de aclarar un punto dudoso u oscuro de 1 a contienda, sino de suplir una prueba que ha debido producir por si mismo el actor. Para el Consejo este argumento carece de solidez, desde luego que era potestativo del Tribunal dictar aquel auto, si estimaba indispensable la aclaración, dentro del negocio, de los motivos por los cuales la Gobernación se había opuesto al proyecto respectivo. De otra parte, aquel auto se ejecutorió y cumplió dentro del proceso sin reparo alguno, por lo cual resulta extemporáneo el pedimento que a esta hora se hace para que no se tenga en cuenta aquel documento. Agregase a lo dicho que las pruebas traídas en esta segunda instancia, en vez de debilitar los conceptos de la Gobernación, robustecen los argumentos de la misma, ya que el informe de la Secretaría de Hacienda dice al respecto: "Señor Gobernador: Revisado el expediente que sirvió de base a la condonación de la suma de $ 3.264.73, que la honorable Asamblea le Santander le hizo al

señor Ciro Antonio García, por medio de la Ordenanza número 47 de 1941, artículo 1° se obtuvo que al memorial de petición, de fecha 15 de mayo del mismo año, dirigido al Presidente y demás miembros de la Asamblea, no acompañó el señor Ciro Antonio García pruebas sino la información a que se refieren los párrafos antepenúltimo y último de dicho memorial, que a la letra dicen: 'Mis antecedentes de honradez y de buen ciudadano los conocéis de sobra, vosotros señores Diputados. Sin embargo, os presento sobre el particular una certificación ilustrísima, como es la del Presidente del Concejo Municipal de Zapaloca y la de los doctores Agustín Gómez Prada, Eduardo Rueda Rueda, Manuel Serrano Blanco y Domingo Arenas Serrano'. 'Señores Diputados: para vuestra información, acompaño a este memorial la copia autenticada del fallo de la Contraloría, la certificación sobre buena conducta de los caballeros antes nombrados, y la copia autenticada del auto de fenecimiento proferido por la Gobernación'." Otro tanto acontece con la exposición de motivos que se acompañó al proyecto como del informe de la Comisión que estudió el artículo relacionado con la condonación del señor García, en el cual se hace constar, como razón de la medida, únicamente que el referido señor García no era experto en cuentas y lleva una caja común de sus propios haberes y de los oficiales que estaban a su cuidado; que este desarreglo de cuentas del señor García coincidió con la desorganización de la Tesorería General del Departamento, que vino a producir

una confusión, un caos, que trajo como consecuencia dicho alcance, el cual afirma la Comisión, para concluir, que es más aparente que real. Como se ve, se trata de meras afirmaciones sin respaldo alguno en el expediente que al efecto ha debido levantarse para justificar una medida de la importancia de la señalada. Al estudiar el Consejo de Estado con fecha junio 1° de 1943 un negocio análogo, hizo las siguientes declaraciones que, por corresponder a la misma materia y a la misma situación de hecho, se transcriben como complemento de los fundamentos de este fallo: "No es, pues, exacto que la facultad de condonar, que se señala en el artículo 169 de la Ley 4º de 1913, en el ordinal 33, sea una consecuencia de la autonomía patrimonial que se consagra en el artículo 182 de la Constitución, porque es claro que si esa autonomía fuera absoluta, no sería precisa la facultad legal para poder efectuar condonaciones. Valdría tanto como decir que si una disposición legal autoriza a los particulares para donar sus bienes, o para remitir sus deudas, ello sería consecuencia de la irrestricta libertad que tienen las personas capaces para disponer libremente de sus bienes, lo que resultaría a todas luces contradictorio; porque si hay autonomía absoluta no se necesita de facultad especial alguna. "De otro modo, tendría que llegarse a la conclusión fácil de que están por demás las facultades consignadas en el artículo 97 de la Ley 4° de 1913, así como aquellas que establecen condiciones para que los Departamentos y Municipios puedan comprometerse en la contratación de empréstitos, como lo hace la Ley 6°

de 1928 y la disposición que prohíbe a las Asambleas decretar gracias o pensiones, así como muchas otras que, no obstante tener los Departamentos independencia para la administración de los asuntos seccionales, señalan requisitos para que esa administración, en determinados aspectos, se realice conforme a éstos. "Lo que acontece es que las funciones de las Asambleas son señaladas en parte por la misma Constitución y en parte por las leyes. Lo que quiere decir que la independencia de las secciones para la administración de sus propios asuntos, no es absoluta sino que, en muchos casos, está condicionada por la misma ley. Y si en materia de condonaciones existe una facultad de orden legal, que está enumerada entre las funciones que corresponden a las Asambleas, es porque ella fluye del precepto constitucional que determina que esas entidades ejercen las atribuciones que le señalan la Constitución y las leyes. Estas limitaciones, como está dicho, tienen un sentido de tutela o de protección administrativa. Por esta misma razón, la ley establece prohibiciones a las Asambleas en lo tocante a la disposición de fondos públicos, como acontece con la ordenación de gracias o pensiones, las cuales estarían fuera de lugar si se aceptara la tesis de que los Departamentos gozan de una ir restricta libertad para disponer de sus bienes y rentas, por tener éstos las mismas garantías que las propiedades particulares Y por lo mismo, resulta inaceptable que en punto a condonaciones, tales entidades puedan obrar como personas de derecho privado, con facultad para remitir las deudas sin sujeción a normas superiores de ninguna especie. "Sentado lo anterior, debe decirse que la facultad de las Asambleas para decretar

condonaciones no es discrecional sino reglada, y como la ley exige que para tal efecto es necesario que operen graves motivos de justicia y además se prescribe por la misma que las Asambleas señalen normas análogas a las que están establecidas para la condonación de las deudas declaradas en favor del Tesoro Nacional, como hace la Ley 94 de 1928, es claro que, si por medio de una Ordenanza se han fijado esas normas, toda condonación debe ajustarse a ellas. "Para que proceda la remisión de una deuda departamental es necesario atender los conceptos que emitan la Secretaría de Hacienda, la Contraloría General del Departamento y el Agente del Ministerio Público, y si estos conceptos son desfavorables a las pretensiones del deudor del fisco, la condonación no puede decretarse válidamente, porque la Asamblea no puede en este caso, obrar discrecionalmente, verdad sabida y buena fe guardada." Concretando la cuestión al caso contemplado en autos, es evidente que no se han llenado las prescripciones necesarias para decretar la gracia de que se trata, estableciéndose suficientemente los graves motivos de justicia y, por tal causa, la condonación hecha por la Asamblea de Santander en favor del señor Ferreira carece de los requisitos indispensables al efecto, razón por la cuál su ordenación está fuera del cauce legal, y por ello su anulación se impone. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, de acuerdo con su Fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, confirma la sentencia objeto del recurso. Notifíquese, cópiese y devuélvase al Tribunal de origen.

ANIBAL BADEL

GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS

GABRIEL CARREÑO MALLARINO

GONZALO GAITAN

CARLOS RIVADENEIRA

DIOGENES SEPULVEDA MEJIA

TULIO ENRIQUE TASCON

LUIS E. GARCIA V.

Secretario