CE-SP-EXP1960-N759
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- Título
- CE-SP-EXP1960-N759
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1960
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Elección de Contralor DepartamentalCONTRALOR DEPARTAMENTAL - Elección / DIPUTADO - Diputado a la Asamblea Departamental no puede ser elegido Contralor Departamental
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA Bogotá, veintinueve (29) de abril de mil novecientos sesenta (1960) Radicación número: 759
Actor: IGNACIO MELENDEZ PIÑERES Y OTROS Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLIVAR Referencia: Expediente número 759. Nulidad de la elección del señor JUAN RAAD como Contralor del Departamento de Bolívar.
El señor Juan Raad fue elegido diputado principal a la Asamblea Departamental de Bolívar para un período de dos años. Prestó el juramento de rigor y entró a desempeñar sus funciones el 1° de octubre de 1958, fecha en que la corporación inició sus sesiones ordinarias. Continuó asistiendo con regularidad a las deliberaciones y conservó la investidura de diputado hasta el 16 de octubre del mismo año, día en que le fue aceptada la renuncia irrevocable del cargo por la Asamblea Departamental. En esa misma sesión, y pocos momentos después, de ser aprobada la resolución número 6, por medio de la cual se aceptó la declinación y se ordenó el llamamiento del suplente que debía llenar la vacante, esa corporación procedió a hacer la elección de Contralor del Departamento. Fue elegido el señor Raad por once votos, contra uno en blanco y cuatro ausentes. Antes de la votación y después de ella, algunos diputados dejaron constancias
sobre su inconformidad con la candidatura o escogencia del señor Raad y expresaron que su desacuerdo con la mayoría tenía como base una cuestión de carácter legal, cual era la de que consideraban que la condición de miembro de la corporación que debía hacer la elección inhabilitaba al señor Raad para ser elegido, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 98, ordinal 6°, del Código de Régimen Político y Municipal. Con apoyo en los antecedentes que se dejan relatados, los doctores Ignacio Meléndez Piñeres, Jorge Mercado Avila y Armando de Avila, presentaron sendas demandas ante el Tribunal Administrativo de Bolívar para que se decretara la nulidad de la elección de Contralor del Departamento hecha por la Asamblea en el señor Juan Raad en su sesión del 16 de octubre de 1958, la invalidez y cancelación de la credencial que 80 le expidió y la suspensión en el ejercicio del cargo. Estas demandas fueron presentadas ante la Secretaría del Tribunal en 27 y 28 de octubre de 1958. Tramitado el juicio con arreglo a las normas procesales y después de resolverse algunos incidentes sobre impedimento del Magistrado y del Fiscal del Tribunal Superior, en sentencia de 1° de agosto dé 1959 se desató la litis en primera instancia y se accedió a las súplicas del libelo, previa acumulación de las tres acciones instauradas contra el mismo acto de elección. El Tribunal Administrativo de Bolívar, después de relacionar los hechos generadores de la acción, las súplicas y las consideraciones de derecho
planteadas en las tres demandas acumuladas, declaró la nulidad del acto acusado con apoyo en el mandato del artículo 98, ordinal 6°, del Código de Régimen Político y Municipal y en jurisprudencia sentada en el año de 1936 por el Consejo de Estado en un caso similar al que se estudia. En virtud de apelación interpuesta por el apoderado del señor Raad y por el Fiscal designado para el caso contra la decisión del Tribunal Administrativo, los autos subieron a esta superioridad y han sufrido la tramitación que corresponde. El señor Fiscal Segundo del Consejo de Estado, doctor Uladislao Domínguez, previo relato de los antecedentes emitió su concepto de fondo en los siguientes términos: "Las Asambleas Departamentales están en su actividad, rigurosamente sujetas a la norma de la administración reglada, es decir, no pueden hacer sino aquello que la ley les autoriza, o lo que es lo mismo: sus actos deben inspirarse en el régimen legal establecido, y cuya violación comporta la nulidad de los actos por ellas expedidos. Pero también existen normas de imperativa prohibición que las Asambleas Departamentales están en la obligación de respetar, y si un acto expedido por una Asamblea fuera de su capacidad funcional, comporta la nulidad consecuencial del mismo, con más razón esta nulidad debe ser declarada cuando el acto se ha expedido contra la prohibición expresa del Legislador. "Entre las atribuciones dadas por el Constituyente a las Asambleas Departamentales está la del numeral 3º del artículo 187 que las faculta para 'Organizar la Contraloría Departamental y elegir el Contralor para un período de
dos años'. "Pero si bien es función constitucional la de elegir Contralor Departamental, esta elección no puede recaer en elementos que hayan sido o sean miembros de las referidas Corporaciones, porque en forma perentoria lo prohibe el numeral 6º del artículo 98 del Código de Régimen Político y Municipal que dice: 'Es prohibido a las Asambleas Departamentales:... ... 6° Nombrar a ninguno de sus miembros para empleos remunerados cuya provisión les incumba, ni incluirles en las ternas que deban elegir para que otra autoridad haga el nombramiento respectivo'. "Sabido es, y así aparece demostrado en el informativo, que el cargo de Contralor Departamental de Bolívar es un cargo remunerado, y que la provisión del referido cargo le incumbe a la Asamblea por mandato constitucional. "Apareciendo como aparece demostrado, que el señor JUAN RAAD fue diputado actuante de la Asamblea del Departamento de Bolívar, hasta el 16 de octubre de 1958, fecha en que le fue aceptada la renuncia que de tal calidad hizo ante la referida Corporación, y si aparece asimismo demostrado que en la fecha indicada la misma Corporación lo eligió para ejercer el cargo de Contralor Departamental, cargo que aceptó y ha ejercido, la declaración de nulidad pedida procede, porque la elección del referido ciudadano para ejercer un cargo que debía ser provisto por la Asamblea de la cual era él parte integrante hasta el momento de la elección, contraría en forma ostensible, y si es permitida la expresión 'de bulto', el mandato legal que prohibe en forma terminante a dichos organismos elegir a sus miembros
para cargos remunerados o incluirlos en las ternas que deban elegir para que otra autoridad haga el nombramiento respectivo. "Por lo tanto, la nulidad pedida se impone, y el Tribunal Administrativo de Cartagena fue acertado al declararla en su sentencia de 1° de agosto de 1959, lo que hace que esta Fiscalía pida su confirmación". Estiman los demandantes que el acto electoral realizado por la Asamblea Departamental de Bolívar por medio del cual se designó al señor Juan Raad para desmpeñar el empleo de Contralor de ese Departamento, está viciado de nulidad al tenor de lo preceptuado por el artículo 202 del Código Contencioso Administrativo, porque infringió el mandato contenido en el artículo 98, numeral 6º, del Código de Régimen Político y Municipal, que a la letra reza: "Es prohibido a las asambleas departamentales: "6º, Nombrar a ninguno de sus miembros para empleos remunerados cuya provisión les incumba, ni incluirlos en las ternas que deban elegir para que otra autoridad haga el nombramiento respectivo". Expresa el apoderado del señor Raad que es tan claro el sentido del artículo comentado que no puede dar pie a interpretaciones que desvirtúen su tenor literal. La prohibición legal, de acuerdo con su concepto, solo se refiere a aquellos casos en que al tiempo de la elección se haya conservado por el favorecido la calidad de miembro de la corporación, pero que no alcanza a comprender aquellos otros en que la investidura se haya perdido antes de la realización del acto electoral o, por mejor decir, de la votación. Si en ese instante preciso no se tiene la condición de
diputado por razón de que la renuncia del cargo haya sido aceptada momentos antes, tal como ocurrió en el evento sometido a la consideración del Consejo de Estado, no se puede aplicar la disposición legal porque ya no se cumple el supuesto de que parte la prohibición. Agrega el señor apoderado: "Desde el acto de la aceptación de la renuncia el señor Raad dejó de ser MIEMBRO de la Corporación y por consiguiente hábil para ser nombrado por la Asamblea en puesto de remuneración, como en efecto lo fue". La anterior argumentación tiene, en apariencia, asidero en la letra de la disposición comentada, pero la Sala estima que esta tesis es jurídicamente inadmisible, porque enunciada en los términos absolutos en que se presenta en este litigio, rompe el espíritu del precepto y lo desvía de los fines esenciales que persigue. En efecto, es principio básico de una sana organización administrativa el de que la función pública se ejerza con criterio de servicio orientado en todo momento por el propósito de atender eficientemente las necesidades generales. Para alcanzar esos fines, las corporaciones y funcionarios que tengan a su cuidado la escogencia del personal adscrito al servicio público deben tener especial cuidado en que los ciudadanos que hayan de nombrarse para desempeñar los puestos administrativos ofrezcan garantías de idoneidad y competencia para ejercer las funciones a que son llamados. De allí que la ley haya sido especialmente cuidadosa en eliminar todas aquellas posibilidades que pudieran oponerse a la consecución de tales objetivos primordiales y que haya tratado de impedir que la selección de los funcionarios públicos se hiciera con
criterio distinto. En razón del cúmulo de intereses en juego en la designación del personal de empleados administrativos que corresponde elegir a las asambleas departamentales, y en consideración a que en muchas ocasiones las conveniencias lugareñas o las finalidades particulares prevalecen en esas corporaciones sobre los intereses colectivos, el legislador quiso, por medio del artículo 98, numeral 6°, limitar en cuanto fuere posible la selección de los empleados de la administración departamental sobre la base de combinaciones egoístas o de negociaciones de votos entre los diputados. Pero esos objetivos específicos que busca la ley no se podrían alcanzar sino mediante la aplicación integral de la norma. Aceptar las tesis del señor apoderado hasta el extremo de que ella pueda ser burlada en sus fines esenciales, sería tanto como eliminarla como regla de conducta imperativa para las corporaciones departamentales. La tesis de qué la pérdida de la investidura de diputado por razón de una renuncia aceptada poco antes de la votación habilita para ser elegido por la asamblea, implicaría un típico fraude a la ley, porque dejaría al arbitrio de los interesados en burlarla los medios necesarios para hacerla inoperante e inocua. Por otra parte, el acto de elección es generalmente la culminación de un proceso complejo de selección en cuyo desarrollo se ponen en juego todo género de intereses. Ese proceso electoral se inicia muchas veces desde la fecha misma de apertura de las sesiones y cobra especial importancia en aquellos casos en que se trata de escoger funcionarios que, como los contralores departamentales, desempeñan en la vida administrativa seccional funciones de singular
trascendencia. Esa etapa preparatoria de la elección es la oportunidad que tienen los diputados para hacer valer las influencias que les da el cargo y para sacar adelante sus personales intereses, y precisamente uno de los objetivos de la ley es el de impedir que durante ese lapso los diputados aspirantes a los cargos remunerados que deba proveer la asamblea pongan en movimiento los poderes legales y los privilegios de que disponen para hacer triunfar sus aspiraciones. Si lo que el legislador buscó al establecer la norma prohibitiva comentada es que las posiciones administrativas no sé utilicen como instrumentos de medro personal sino como medios de servir a la comunidad, y si esos fines específicos pudieran ser burlados mediante el artilugio de la renuncia aceptada después de que se ha cumplido el proceso electoral y dé que los propósitos torticeros han tenido éxito, habría que llegar a la conclusión de que la elección hecha después de haberse cumplido esa maniobra implicaría un típico fraude a la ley. Por la sencillez de su redacción, por la forma prohibitiva en que está concebida y por los fines obvios que esa norma legal persigue, ella no requiere exégesis interpretativa especial para penetrar en su contenido y alcance y para rechazar las ideas anteriormente expresadas por el apoderado del señor Raad. Su sentido claro y simple se explica con su sola enunciación. Es ese uno de tantos preceptos legales que, a más de la fuerza reguladora que tienen como canon de derecho positivo, constituyen principio básico de ética administrativa y electoral cuya aplicación y recto entendimiento no pueden estar sometidos a tan caprichosas apreciaciones. En razón del fundamento moral que les sirve de apoyo se imponen
eh todos los casos en que se presenten las situaciones de hecho por ellos reguladas, sin que den oportunidades a distingos tan habilidosos como los formulados por el personero del Sr. Raad en relación con el momento en que se tiene la calidad de diputado actuante a la asamblea departamental y aquel en que se realiza la elección. Basta que una persona tenga las calidades exigidas por esa regla legal durante el proceso de escogencia que precede al acto de la votación, que no son otras que las de miembro de la asamblea departamental que ha de proveer el cargo remunerado o seleccionar los nombres de las ternas, para que se cumplan los supuestos de la ley y para que el acto quede viciado de nulidad al tenor del artículo 202 del Código Contencioso Administrativo. Esas calidades surgen del hecho mismo de la elección de diputado que hace presumir la aceptación del cargo. Ciertamente que hasta ese momento no se ha adquirido la investidura plena de las funciones, pero no es menos evidente que en razón del mandato popular irrevocable se ha colocado al elegido en condiciones de intervenir en las deliberaciones de la asamblea en el instante en que lo estime conveniente o de hacer pesar su condición dé diputado en el ánimo de sus colegas para efecto de obtener de ellos una decisión favorable a sus aspiraciones aun cuando no haya prestado el juramento de rigor. La simple posibilidad de actuar en el momento que juzgue oportuno le otorga ventajas extraordinarias sobre los otros competidores, circunstancia que puede contribuir eficazmente a desviar el criterio de la corporación en el sentido de preferir las conveniencias del servicio público para tomar en consideración solamente un propósito de
complacencia y de compañerismo. La ley ha querido que las corporaciones departamentales se orienten en la selección de los funcionarios cuya elección les incumba con criterio de idoneidad, competencia y probidad y para alcanzar esos objetivos ha eliminado la posibilidad de que sean otras las razones que impulsen a hacer la escogencia. A fin de que se cumplan los objetivos específicos que persigue la ley y para la viabilidad de la anulación, es indiferente que el ciudadano elegido miembro de la asamblea haya participado o no en el proceso de selección de candidatos, porque en todas estas hipótesis se cumplen estrictamente los presupuestos de que parte la ley. La regla comentada constituye una prohibición absoluta y de aplicación ineludible que impide un casuísmo interpretativo tan notorio como el que se deja analizado. En el caso sometido a la consideración del Consejo de Estado en esta segunda instancia, la transgresión de la norma legal referida aparece de manera ostensible y manifiesta. El señor Raad había sido designado diputado a la Asamblea Departamental de Bolívar, había tomado posesión del cargo y desempeñado sus funciones. Después de realizarse parcialmente el proceso de selección de candidatos para la Contraloría Departamental, la corporación le aceptó la renuncia de su puesto de diputado y seguidamente procedió a hacer la elección. El procedimiento adoptado para la escogencia fue el siguiente: Los miembros conservadores de la Asamblea elaboraron una lista de ciudadanos que debía ser sometida a la consideración de la diputación liberal para que esta seleccionara el candidato que debía ser elegido por la corporación. Una vez acordado el nombre
por este grupo político, la escogencia sería ratificada por la Asamblea Departamental. El señor Raad, en su condición de diputado actuante, tuvo todas las oportunidades para participar en las deliberaciones de sus colegas de la diputación conservadora y para determinar la inclusión de su nombre en la lista de personas que debía ser sometida a la consideración de los liberales, lo mismo que para obtener en esta segunda vuelta la decisión en favor de su candidatura, circunstancia que lo colocaba en condiciones excepcionales para hacer valer sobre sus compañeros las influencias que le daban sus títulos de diputado. Es evidente que los antecedentes relatados no son absolutamente indispensables para que la prohibición legal del artículo 98 opere, pero la Sala los pone de relieve para acreditar que en el caso en estudio la actuación ilegal de la Asamblea fue más allá de los presupuestos de que parte la ley y que la procedencia de la anulación impetrada es incuestionable. Que el señor Raad hubiese hecho uso o no de las oportunidades que tuvo para determinar la elección de su nombre, es hecho que carece de trascendencia jurídica para apreciar la legalidad de su escogencia, porque la nulidad del acto electoral no la genera la actuación del favorecido, sino su calidad de miembro de la corporación durante todo el proceso que culminó con la elección. Consta en el acta número 10, correspondiente a la sesión celebrada por la Asamblea Departamental de Bolívar y durante la cual se designó al señor Raad para desempeñar el cargo de Contralor, que antes de procederse a la votación, los diputados De la Espriella, Borge y Bossa López dejaron una constancia en el
sentido de que se abstenían de participar en la elección por considerar que con ese acto se violaría la prohibición legal del artículo 98, numeral 6°, del Código de Régimen Político y Municipal. Para demostrar el quebrantamiento de la ley, hicieron referencia a un concepto interpretativo de esa norma proferido por el Ministerio de Gobierno. En idéntico sentido y en documento aparte se pronunció después de la votación el diputado conservador Luis Mufarrij. La renuncia presentada por el señor Raad del cargo de diputado a la Asamblea y la aceptación que de ella hizo la corporación momentos antes de elegirlo Contralor Departamental, en nada atenúa los efectos de la prohibición legal. Por el contrario, ese hecho, unido al de la advertencia formulada en las constancias referidas, sirve para poner de manifiesto que se tenía fundamento suficiente para estimar que la designación era ilegal y de que se procedió, no obstante, a realizar el acto electoral acusado. No podría alegarse que el Consejo de Estado en sentencia de 26 de marzo de 1958, dictada con la ponencia del H. Consejero Andrés Augusto Fernández M., dentro del juicio promovido contra la elección de Contralor Departamental del Tolima sostuvo tesis distintas a las enunciadas en el presente fallo, porque las circunstancias de hecho en uno y otro negocios son diferentes y consiguientemente, hay divergencia entre los dos casos aparentemente similares. En aquel se demandó el acto electoral del Consejo Administrativo del Tolima por medio del cual se designó Contralor Departamental al doctor Saúl Pineda después de transcurridos cuatro meses entre la aceptación de su renuncia como diputado
de la corporación y la elección que se le hizo, hecho que difiere fundamentalmente del contemplado en el juicio que se estudia. Si el doctor Pineda se había retirado del Consejo Administrativo con tanta anticipación, no podía tener las oportunidades para hacer valer ante sus colegas los privilegios de una posición que no ocupó durante el tiempo en que se realizó el proceso previo de elección. Las circunstancias son distintas en el presente juicio porque el señor Raad, como ya se ha expresado, conservó su calidad de diputado hasta el mismo día de su designación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado , Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador Fiscal, FALLA Confírmase la sentencia de fecha 4 de agosto de 1959, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en los juicios acumulados propuestos por los doctores Ignacio Meléndez Piñeres, Armando de Avila y Jorge Mercado Avila contra elacto por medio del cual la Asamblea Departamental de Bolívar eligió al señor Juan Raad para desempeñar el cargo de Contralor de ese Departamento. Cópiese, notifíquese y devuélvase.