CE-SP-EXP1967-N775
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SP-EXP1967-N775
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1967
NULIDAD DE ORDENANZAS - Procedencia de nulidad de acto de elección por violación de Ordenanza que contiene reglamento interno de la Asamblea Departamental / CONTRALOR DEPARTAMENTAL - Fecha en que debe hacerse su elección por la Asamblea Departamental / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Elección de Contralor Departamental
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: NEMESIO CAMACHO R Bogotá, D. E., noviembre diez y seis (1916) de mil novecientos sesenta y siete (1967) Radicación número: 775
Actor: JOSE LACORAZZA VARELA Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO Referencia: Electoral. Apelación de la sentencia de junio 30-67 del Tribunal Administrativo del Atlántico, en el juicio de nulidad de la elección de Contralor del
Departamento. En acción pública electoral el doctor José Lacorazza Várela demandó el 21 de octubre de 1966 (Fl. 16, Cdno. № 2), ante el Tribunal Administrativo del Atlántico la nulidad de la elección de Contralor del Departamento del Atlántico que en la persona del doctor Miguel Vega Escobar hizo la Asamblea del Departamento el día 10 de octubre de 1966 (Fl. 12, Cdno. № 2). A este fue acumulado otro relacionado con la elección para el mismo cargo que tuvo lugar el 28 de noviembre de 1966, en el cual también es demandante el doctor Lacorazza Várela, iniciado el 10 de diciembre de 1966 (Fl. 18, Cdno. № 1).
El Tribunal negó las peticiones de las demandas en sentencia de 30 de junio de 1967 y el actor apeló del fallo por lo cual han venido los autos al Consejo. Basó el doctor Lacorazza su primera demanda (Fl. 16, Cdno. 2) en los siguientes hechos: 1º La Asamblea Departamental aprobó en su sesión de 6 de octubre (Fl. 8, Cdno. № 2) en curso sendas mociones por las cuales fijaba la sesión del día 10 a partir de las 10 de la mañana para verificar la elección de sus representantes en las juntas departamentales y de Contralor del Departamento. Lo anterior chocaría con el artículo 92 del Reglamento de la Asamblea (Ordenanza número 1 de 1917) por cuanto dicho texto dispone que 'cuando la Asamblea deba hacer algún nombramiento de los que le corresponde conforme a la ley, o las ordenanzas, señalará el día en que deba tener lugar, con tres por lo menos de anticipación, llegado el cual se pondrá en el orden del día en el último término'. Esta disposición debe relacionarse con los artículos 59 y 62 del C. de R. P. y M., el primero de los cuales determina que todos los plazos terminan a la media noche del último día del plazo y que por día se entiende el espacio de 24 horas; y el segundo, que en todos los plazos que se señalen en las leyes se entienden suprimidos los feriados y vacantes. Y como la Asamblea en sesión del jueves 6 fijó la sesión del lunes 10 de octubre para verificar la elección de Contralor, ello quiere decir que los tres días
de anticipación eran el viernes y, el sábado 8 y el lunes 10. Por lo cual la elección verificada este día sería ilegal. 2° El orden del día para la sesión del 10 de octubre (Fl. 11, Cdno. N° 2) se elaboró con violación del artículo 92 del Reglamento, que dispone que las elecciones que deba hacer la Asamblea deben figurar en el último lugar. En el orden del día en mención las elecciones de juntas departamentales y de Contralor, aparecen en segundo y tercer lugares respectivamente. 3° A las 10.40 de la mañana del 10 de octubre la Asamblea se declaró instalada y pasada media hora se constituyó en sesión permanente, con lo cual fue violado el ordinal 59 del artículo 106 del reglamento que dispone que la proposición para declarar la sesión permanente sólo es admisible dentro de la última media hora de la duración ordinaria de la sesión. De otra parte, la proposición correspondiente fue presentada en forma verbal, contrariando lo que dispone el artículo 107 del reglamento, que establece que toda proposición debe ser escrita y firmada. 4° Concluida la elección de representantes en la Junta de la Fábrica de Licores y cuando no se había terminado de escoger a los representantes en las juntas restantes, la presidencia abrió el debate para la elección de Contralor, contrariando el artículo 94 del Reglamento, según el cual el orden del día sólo podrá alterarse por expresa resolución de la Asamblea y previa proposición de alguno de los Diputados, discutida y aprobada por la Asamblea.
5° Abierta la votación se suscitó discusión entre Diputados y secretarios de la Gobernación sobre la legalidad o ilegalidad de la elección que iba a verificarse. 6° A la 1.25 p. m. el Presidente de la Asamblea declaró un receso hasta las 5 p. m. del mismo día, sin que de ésto haya constancia en el acta correspondiente. Violó así el artículo 51 del Reglamento por cuanto allí se dispone que las sesiones ordinarias tendrán una duración máxima de 3 horas, de las 3 a las 6 de la tarde. 7° Como decretado el receso, todos los Diputados hubiesen abandonado el recinto, fue violado el artículo 225 del Reglamento, que dispone que ningún Diputado podrá retirarse del recinto de las sesiones, cuando cerrada la discusión, hubiere de votar la Asamblea. 8° A las 4.35 p. m. del 10 de octubre, antes de que terminara el término del receso, nueve Diputados se constituyeron en sesión y procedieron a verificar la elección de Contralor, previa aprobación de una proposición de alteración del orden del día. Con ello habría sido violado el artículo 54 del Reglamento que dispone que dando la hora señalada deberá iniciarse la sesión. La hora señalada era la de las 5 p. m. 9° El Reglamento de la Asamblea es la ley normativa que rige en estas corporaciones el procedimiento para su trabajo. Por tanto, si la Asamblea verificó la elección de Contralor con violación de las disposiciones reglamentarias ya citadas, infringió igualmente el artículo 97, numeral 34 del C. de R. P. y M. y los
artículos 19 y 29 de la Ley 111 de 1913, el ordinal 19 del artículo 195 del C. C. A., el 187 de la Constitución Nacional, ordinal 39 y el 99 de la Ley 47 de 1945". El demandante estima que con el acto acusado han sido transgredidas las siguientes normas: artículo 187, ordinal 39 de la Constitución, artículos 59, 62 y 97, ordinal 34 de la Ley 4a de 1913, artículos 19 y 29 de la Ley 111 de 1913, artículo 195 del C. C. A., artículo 99 de la Ley 47 de 1945, artículos 51, 54, 66, 92, 94, 106, ordinal 59, 107, 222 y 225 del Reglamento de la Asamblea, artículos 13 y 14 de la Ordenanza número 1 de 1944 y artículo 19 de la Ordenanza número 1 de 1959. En cuanto a concepto de violación de las normas dice el doctor Lacorazza Várela: "Es bien cierto que conforme al inciso 19 del artículo 63 del Código Contencioso Administrativo, los actos de las Asambleas sólo pueden ser violatorios de la Constitución, la ley o el Reglamento Ejecutivo; pero no es menos evidente, que cuando una corporación señala las condiciones o requisitos a los que debe someterse, en su expedición o realización, un acto que ha de ejecutar ella misma, tales ordenaciones normativas o reglamentarias deben cumplirse u observarse exactamente..." El otro negocio a que se hizo referencia al principio y que el Tribunal falló junto con el anterior, tuvo también su origen en una demanda electoral presentada por el mismo doctor José Lacorazza Várela (Fl. 18, Cdno. N9 1) contra el acto por medio
del cual la asamblea Departamental del Atlántico el día 28 de noviembre de 1966 (Fl. 9, Cdno. N9 1) eligió Contralor del Departamento al doctor Miguel Vega Escobar para el período legal del 19 de julio de 1967 al 30 de junio de 1969. Esta demanda se basó en los siguientes hechos: “1° El doctor Gerardo González Navarra fue reelegido Contralor del Departamento para el período constitucional de 1965 a 1967 por la Asamblea Departamental en su sesión de 19 de octubre de 1965 (Fl. 2, Cdno. № 1), y tomó la debida posesión (Fl. 6, Cdno. № 1). "2° En sesión de 10 de octubre de 1966 (Fl. 12, Cdno. № 2) la Asamblea Departamental eligió en forma irregular, ilegal e irreglamentaria, Contralor del Departamento al doctor Miguel Vega Escobar para el período venidero. "3° El día 15 de noviembre de 1966 la Asamblea Departamental aprobó la Resolución número 6 (Fl. 7, Cdno. № 1) 'por la cual declaró vacante el cargo de Contralor Departamental que venía ejerciendo el doctor Gerardo González Navarra, se provee el mismo empleo y ratifica la elección de Contralor del Departamento que en la sesión del día diez (10) de octubre del presente año había hecho en el doctor Miguel Vega Escobar. "4º No obstante de que por el acto anterior la Asamblea había ratificado la elección del doctor Vega Escobar como Contralor del Departamento, en su sesión de 23 del mismo mes de noviembre aprobó una moción por la cual fijó el día 28 de ese
mes (Fl. 9, Cdno. № 1) para verificar una doble elección de Contralor, así: para el resto del período legal que expira el 30 de junio de 1967 y para el período legal que se inicia el 1º de julio de 1967 y concluye el 30 de junio de 1969. "5° El 28 de noviembre la Asamblea procedió a la doble elección de Contralor, resultando elegido el mismo día y en la misma sesión, el doctor Miguel Vega Escobar, para el resto del período legal en curso (primera elección) y para el período venidero (segunda elección). "6° En consecuencia, el doctor Vega Escobar habría sido elegido dos veces, mediante dos actos electorales cumplidos en dos fechas distintas para el mismo cargo de Contralor del Departamento y para el mismo período que se inicia el 19 de julio de 1967. "7° El artículo 187, ordinal 39 de la Constitución Nacional fija un período de dos años a los Contralores Departamentales. "8° En desarrollo de este precepto, la Ley 46 de 1945 determina que el período constitucional de duración de los Contralores Departamentales se inicia, cada dos años, el 19 de julio. "9° El artículo 248 del C. de R. P. y M. establece que todo individuo nombrado para un cargo de voluntaria aceptación dispone de 10 días para aceptarlo y de otros 10 para tomar posesión, pudiendo concedérsele permiso para demorar la posesión pero, vencidos estos términos sin la posesión, se considera vacante el empleo. "10. El artículo 280 de la Ley 4ª de 1913 dispone que "siempre que se haga una
elección después de principiado un período, se entiende hecha sólo para el resto del período en curso. Esta segunda demanda considera que han sido violadas las siguientes normas: artículo 187, ordinal 39 de la Constitución Nacional; artículo 99 de la Ley 47 de 1945; artículos 248 y 280 de la Ley № de 1913; y artículo 92 del Reglamento de la Asamblea. En cuanto al concepto de la violación dice el demandante que si el artículo 187, ordinal 39 de la Constitución Nacional señala un período de dos años a los Contralores Departamentales y si el 99 de la Ley 47 de 1945 determina la época en que se deba contar ese término, ello quiere decir que los Contralores tienen un período fijo, que no pueden ser elegidos en cualquier época ni mucho menos con excesiva anticipación a la fecha en que deben posesionarse del empleo y entrar a ejercer el cargo". El artículo 248 del C. de R. P. y M., determina la época en que debe elegirse a los individuos que han de desempeñar cargos de voluntaria aceptación y de período fijo y esa fecha no sería otra que aquella que antecede en 20 días a la época en que debe iniciarse el correspondiente período. De donde deduce el demandante que la elección de Contralor Departamental recaída en el doctor Vega Escobar y verificada con siete meses de antelación a la época en que comienza el período (19 de julio de 1967) quebrante el espíritu del artículo 248 del C. de R. P. y M. El artículo 92 del Reglamento de la Asamblea, dispone que la elección o nombramiento que deba hacer la corporación, debe colocarse en el último lugar
del orden del día. Como las elecciones de Contralor en la persona del doctor Vega Escobar ocuparon el primer lugar del orden del día de la sesión correspondiente al 28 de noviembre de 1966, se ha infringido esta disposición y se ha hecho nula la elección. Como se dijo al principio, el Tribunal del Atlántico negó las solicitudes de la demanda y en el Consejo, el señor Fiscal 49 conceptúa que tal sentencia debe ser confirmada en todas sus partes. SE CONSIDERA, PARA DECIDIR Primera demanda Alega en ella el demandante la violación de varios artículos del Reglamento interno de la Asamblea Departamental, entre ellos y principalmente los números: 51, 54, 66, 92, 94, 106, ordinal 59, 107, 222 y 225. El Tribunal del Atlántico consideró en su sentencia que según el artículo 63 del C.
C. A. las ordenanzas y demás actos de las Asambleas Departamentales serán acusables por violación de la Constitución, de la ley o del Reglamento Ejecutivo, y de allí dedujo que el acto de elección de Contralor Departamental no puede ser acusado por causas distintas a las previstas en la norma citada. Dijo el Tribunal que no podía ser alegado tampoco el artículo 66 del Código que menciona que la acción de nulidad procede contra los actos administrativos cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere, porque la infracción del reglamento no genera nulidad de los actos expedidos por las Asambleas tal como lo tiene establecido el Consejo de Estado, afirma el Tribunal, en la sentencia de 29 de abril
de 1941, así:
"Respecto de la forma irregular de expedición del acto, cabe anotar que el Consejo ha dicho que las ordenanzas departamentales y acuerdos municipales no pueden ser acusados por haberse expedido con violación de los reglamentos de las Asambleas o de los Concejos, pues tales motivos no se mencionan en los artículos 63 y 64. Considera la Sala que la anterior jurisprudencia es plenamente válida cuando dice que las ordenanzas y acuerdos expedidos por las Asambleas y Concejos contrariando sus respectivos reglamentos no son anulables ni acusables por tal motivo porque una ordenanza o un acuerdo expedidos, dictados en contravención de otra ordenanza o de otro acuerdo, que eso son los reglamentos, implícitamente los derogan. Pero actos como una elección verificados en contra del Reglamento interno sí son acusables y anulables de acuerdo con lo dispuesto por los incisos 29 y 39 del artículo 63 cuando afirman que los actos de los funcionarios o personas administrativas del orden departamental son acusables por violación de la Constitución, la ley o el reglamento ejecutivo, las ordenanzas, los decretos o reglamentos de los gobernadores. Existe prueba en el expediente de que la Asamblea del Atlántico se reunió en la mañana del día 10 de octubre de 1966; que se declaró un receso de la sesión, para continuarla a las cinco de la tarde. Siendo las 4.35 p. m., es decir, veinticinco minutos antes de la hora fijada, se reanudó la sesión y el Diputado Luis Lorduy Lorduy presentó la siguiente proposición: "Altérase el orden del día, suspéndase
provisionalmente la elección que se está efectuando del resto de los Miembros de Juntas Departamentales que son de elección de la Asamblea en pleno y procédase inmediatamente a la elección de Contralor del Departamento". Aprobada la proposición se verificó la elección con los votos de los nueve Diputados presentes en el recinto de la Asamblea. No dice el acta de la sesión que la elección se haya realizado antes de las 5 p. m. que era la hora prevista pero de que ello fue así hay constancia en el expediente, en las declaraciones rendidas entre otros por Joaquín Guerrero, José Daniel Peña y Roberto Carbonell Manotas. Así, cierto número de Diputados que estuvieron presentes en la sesión matinal, no lo estuvieron en la vespertina por cuanto habían sido citados para las cinco de la tarde; y si de acuerdo con el Reglamento de la Asamblea, artículo 92, las elecciones se fijan con tres días de anticipación para estas sorpresas como la anterior y si de acuerdo con el mismo Reglamento (artículo 225) si hay un receso la Asamblea no puede reanudar labores sino a la hora fijada para ello, debe considerarse que con lo ocurrido el Reglamento fue claramente desconocido, lo cual es suficiente para considerar nula la elección que de Contralor del Atlántico hizo en la persona del doctor Miguel Vega Escobar, la Asamblea de ese Departamento en su sesión de 10 de octubre de 1966. De otra parte, según el acta de la sesión de 10 de octubre la Asamblea eligió Contralor Departamental para "el período legal establecido por la Constitución, leyes y ordenanzas vigentes en lo pertinente a la elección de Contralor..." mas no
se determinó el período legal para el cual había sido elegido el señor Miguel Vega Escobar como era lógico. No podía entenderse que fuera para el resto del período iniciado en 19 de julio de 1965 porque el doctor Gerardo González Navarra, elegido Contralor para el período 1965-1967 estaba ejerciendo el cargo y por consiguiente, no existía vacancia, de lo cual hay constancia en el expediente. Por consiguiente, es éste otro motivo para considerar la elección de Vega Escobar como nula, punto en el cual habrá de revocarse la sentencia del a quo. Segunda demanda El segundo juicio iniciado por el doctor José Lacorazza Várela el 10 de diciembre de 1966 (Fl. 18) pide la nulidad de la elección de Contralor del Departamento del Atlántico para el período legal que debió iniciarse el 19 de julio del año corriente y que expira el 30 de junio de 1969, elección que hizo la Asamblea Departamental el 28 de noviembre de 1966 y que recayó en el doctor Miguel Vega Escobar. Alega el demandante que el ordinal 39 del artículo 187 de la Constitución Nacional señala el período de dos años para los Contralores Departamentales y que el artículo 99 de la Ley 47 de 1945 determina la época en que debe comenzar a contarse tal período, por lo cual estos funcionarios tienen período fijo. Que los funcionarios con período determinado no pueden ser elegidos con excesiva anticipación a la fecha en la cual deben tomar posesión. Que el artículo 248 del C. de R. P. y M. determina la época en que debe elegirse a las personas que deben desempeñar cargos de voluntaria aceptación y de período fijo, fecha
que es aquella que antecede en 20 días por lo menos, a la época en que debe iniciarse el período. Que para el caso del Contralor Departamental, la fecha indicada por la ley para la elección es el 10 de junio cada dos años, porque el período empieza el 19 de julio siguiente, porque, dice el actor, si la persona designada dispone de 10 días para aceptar el cargo y de otros 10 para posesionarse, la elección debe hacerse con 20 días de anticipación porque de lo contrario el cargo quedaría vacante. Y continúa diciendo que, aplicada esta tesis al caso del doctor Vega Escobar, cuya elección se verificó con siete meses de anticipación a la época en que comienza el período, se llega a la conclusión de que se ha violado el espíritu del artículo 248 de la Ley 4ª de 1913. Alegó asimismo el demandante que como el artículo 280 del C. de R. P. y M., establece que toda elección para un empleo de período fijo verificada cuando ya se ha iniciado el respectivo período, se entiende hecha para el resto de ese período, la elección de Contralor para el período 1967-1969 verificada el 28 de noviembre de 1966 se hizo contrariando al artículo 248 de la Ley 4$ de 1913, y al fin de cuentas el doctor Vega Escobar no quedó elegido para tal período porque la elección con siete meses de anticipación conduce a la vacancia del cargo por la imposibilidad de tomar posesión con diez días de anticipación en que se inicia el período, después de aceptarse el cargo y porque fue elegido en noviembre de
1966 para un período que principia el 19 de julio de 1967, es decir, para un período en curso y no para el comprendido entre 1967 y 1969. Que en la sesión de 28 de noviembre se realizaron dos elecciones: la primera, para el resto del período en curso, y la segunda para el bienio que empieza en 1967, pero que en realidad sólo se cumplió la elección para el resto del período en curso. La Asamblea del Atlántico en sus sesiones ordinarias eligió Contralor Departamental para el período 1967-1969 por lo cual no es aplicable el artículo 280 de la Ley 4º de 1913 que se refiere a los nombramientos cuando un período está corriendo y que se entienden hechos para el resto de tal período en curso. El artículo 248 de la Ley 4ª de 1913 dice que todo individuo nombrado para un empleo de voluntaria aceptación tendrá diez días para manifestar si lo acepta o no, y otros 10 días para posesionarse. Pero en ninguna parte establece que la elección haya de verificarse con 20 días de anticipación a la fecha en que debe entrarse a desempeñar el cargo. Además, como lo observa el Tribunal, es perfectamente lógico que la Asamblea se ocupe de hacer las elecciones que le corresponden dentro de su período ordinario de sesiones y no sería normal que esperase a una posible convocatoria a sesiones extraordinarias. Lo razonable sería, pues, que la elección de Contralor se verifique en las sesiones del año anterior a aquel en que debe iniciarse el correspondiente periodo, dada la fecha de iniciación de sesiones de las Asambleas. En mérito de todo lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, del
Consejo de Estado, oído el concepto de su Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Revócase la sentencia apelada y en su lugar se dispone: 1° Es nula la elección de Contralor General del Departamento, hecha por la Asamblea Departamental del Atlántico, en su sesión del día 10 de octubre de 1966. 2° No se accede a decretar la nulidad de la elección de Contralor General del Departamento, hecha por la Asamblea Departamental del Atlántico en su sesión del día 28 de noviembre de 1966 para el período legal del 19 de julio de 1967 a 1969, recaída en la persona del doctor Miguel Vega Escobar. Copíese, notifíquese, comuniqúese y devuélvase el negocio al Tribunal de origen.
