CE-SP-EXP1980-N619

CREDITOS SUPLEMENTALES O EXTRAORDINARIOS - Requisitos y valor máximo / CREDITOS SUPLEMENTALES - Concepto previo del Consejo de Estado sobre proyecto de decreto de adición del presupuesto

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO Bogotá, D. E., veintiocho (28) mayo de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 619

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: Expediente Número 619. Créditos Adicionales.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en oficio 0508 de 20 de mayo de 1980 dirigido al Secretario General Consejo de Estado, solicita concepto favorable de esta Corporación para un proyecto de decreto "por el cual se adiciona el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y se abren unos créditos adicionales en el Presupuesto de Gastos de la vigencia fiscal de 1980 por $16.100.000.000.oo". Adjunto a su solicitud que ha debido dirigirse al representante de esta Corporación, que es su Presidente, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público ha enviado para su estudio los siguientes documentos: 1° Exposición de motivos sobre el proyecto de decreto al cual se concreta su petición, el que obra a folios 271 dentro de la cual se afirma que existen el certificado de disponibilidad expedido por el Contralor General de la República y la autorización del Consejo de Ministros para la apertura de los créditos, cuya discriminación contiene ese documento (Fls. 271 a 275). 2° Copia del proyecto de decreto materia de la Consulta, el cual se fundamenta en

el Art. 99 del Decreto-Ley 294 de 1973, en la aprobación previa del Consejo de Ministros, en la disponibilidad de recursos de crédito externo para adicionar el Presupuesto, en la Certificación sobre disponibilidad expedido por la Contraloría General de la República, con el fin de cumplir exigencias del Decreto-Ley 294 de 1973 y artículo 212 de la Constitución Nacional (Fls. 7 al 30). 3° Certificado de disponibilidad No. 7 expedido por el señor Contralor General de la República, el cual obra a fls. a 3 en fotocopia autenticada, y en donde consta que la suma de diez y seis mil cien millones de pesos ($ 16.100.000.000.oo) "constituye un recurso fiscal no incorporado y por lo tanto, puede servir de base para la apertura de créditos adicionales al presupuesto actual" y que esa suma, en relación con el cómputo presupuestal que fue de ciento cincuenta y tres mil setecientos noventa y siete millones, setecientos sesenta y seis mil pesos ($ 153.797.766.000.oo) no alcanza al veinticinco por ciento (25% del valor de la Ley de Apropiaciones de su decreto de liquidación que es el No. 3187 de diciembre 19 de 1979, —equivalente a la cantidad de trescientos cincuenta millones de dólares de los Estados Unidos de Norte América, provenientes del préstamo celebrado entre el Gobierno Nacional y el Chemical Bank. 4° Fotocopia debidamente autenticada de la comunicación S.C.M. No. 170 de mayo 16 de 1980, por medio de la cual el señor Secretario del H. Consejo de

Ministros informa al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, que el mencionado Consejo, en Sesión del 14 de los mismos mes y año de la comunicación, impartió aprobación al proyecto del decreto de esta Consulta (fl. 4). 5° Copia auténtica del oficio UIP—14-494-80 dirigido por el Jefe de la Unidad de Inversiones Públicas del Departamento Nacional de Planeación, en donde se lee: "Con el fin de dar cumplimiento a las prioridades y requerimientos en materia de inversión pública para el presente año establecidos por el Gobierno Nacional en el Plan de Integración Nacional, me permito comunicarle que el Departamento Nacional de Planeación conceptúa favorablemente sobre la adición al presupuesto de Ingresos y gastos de inversión del Gobierno Central correspondiente a la actual vigencia fiscal por un valor de $ 16.100 millones financiados con recursos de crédito externo por US $ 350.0 millones a una tasa de cambio de $ 46 por 1 US $". Es de público conocimiento que el Congreso de la República está actualmente en receso, por lo cual el Gobierno Nacional ha considerado necesario abrir el Crédito Suplemental de que da cuenta el proyecto de decreto consultado, ajustándose así a lo previsto en el Art. 212 de la C.N. Y para el logro de tal fin, presenta como base del concepto que habrá de emitir sobre el particular esta Corporación, los documentos que se han enunciado, con los cuales se demuestra satisfactoriamente que se han cumplido por su parte las exigencias del DecretoLey N° 294 de 1973, especialmente la de sus Arts. 98, 99, 101, 102, 106, 107,

108, 109 y 117. Si se tiene en cuenta que el monto de los créditos suplementales y extraordinarios presentados a esta Corporación para su concepto y sobre los cuales se ha pronunciado favorablemente asciende hasta la fecha a la suma de DIEZ Y SIETE MIL TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES, DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS CUARENTA PESOS CON 33/oo ($ 17.334.285.640.33), incluyendo esta solicitud, se observa que tal cantidad no sobrepasa el veinticinco por ciento (25%) del monto total de la ley de apropiaciones de que da cuenta la Certificación del Contralor General de la República, lo cual, junto con los documentos anteriormente relacionados, indica que se reúnen todas las exigencias constitucionales y legales para emitir concepto FAVORABLE a la apertura del Crédito Presupuestal Nacional para la vigencia de 1980, materia de esta Consulta. Por otra parte, el señor Secretario General de la Comisión IV Constitucional permanente de la Cámara de Representantes, certifica que los créditos adicionales que ahora pretende abrir el Gobierno y que son materia de esta Consulta, no fueron negados al aprobar la Ley sobre Presupuesto para la vigencia fiscal de 1980 pues, no se sometieron a la consideración ni de la Comisión IV, ni del Congreso en las sesiones ordinarias ni lo ha hecho en el presente año en relación con la adición al presupuesto de que trata esta consulta. En esta forma se cumple con el artículo 111 del Decreto-Ley N° 294 de 1973, con el cual se complementa con el artículo para la viabilidad de lo pretendido. En consecuencia, el Consejo de Estado, en Sala Plena, emite Concepto Favorable

para la expedición del Decreto "por el cual se adiciona el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y se abren unos créditos adicionales en el Presupuesto de Gastos de la vigencia fiscal de 1980 por $ 16.100.000.000.oo", recordando muy especialmente el Art. 6o de la Ley 63 de 1978 que dice "El Gobierno Nacional no podrá realizar con base en la presente autorización operaciones de Crédito externo para financiar gastos de funcionamiento de la Nación o de otras entidades públicas". Comuniqúese al Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad a la cual se enviará copia auténtica de este Concepto. Archívese el expediente y déjese constancia de la aprobación de esta Consulta en la sesión de la Sala del día 27 de los corrientes, según aparece en el acta respectiva.

JAIME BETANCUR CUARTAS, ENRIQUE LOW MURTRA, ALFONSO ARANGO

HENAO, OSVALDO ABELLO NOGUERA, CARLOS BETANCUR JARAMILLO,

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JORGE DAVILA HERNANDEZ, JORGE

DANGOND FLORES, JOSE JOAQUIN CAMACHO, ALFONSO ANGEL DE LA

TORRE, CARLOS GALINDO PINILLA, EDUARDO SUESCUN MONROY,

HUMBERTO MORA OSEJO, JAIME PAREDES TAMAYO, MARIO ENRIQUE

PEREZ V., JACOBO PEREZ ESCOBAR, ALVARO OREJUELA GOMEZ,

BERNARDO ORTIZ AMAYA, IGNACIO REYES POSADA, JORGE VALENCIA

ARANGO, SALVA EL VOTO CREDITOS SUPLEMENTALES / SALVAMENTO DE VOTO Artículo 212 C. N. Características del gasto. La imprescindibilidad e inminencia del gasto. Función consultiva del Consejo de Estado según el 212 C. N. Fenómeno inflacionario: Efectos. Objetivo del constituyente de 1968 en esta materia.

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO

Sala Plena Expediente Número 619. Concepto sobre la apertura de un crédito adicional presupuesto por 16.100.000.000.oo. Con el respeto que me merece la decisión adoptada en la Sala Plena, debo consignar, así sea sintéticamente, las razones que me asisten para considerar que el dictamen del Consejo de Estado ha debido ser desfavorable.

A. LA IMPRESCINDIBILIDAD E INMINENCIA DEL GASTO.

Dice el artículo 212 de la Constitución Política: "Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo esta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario...". Surge de la interpretación lógica y racional de la norma transcrita, que para la apertura del crédito suplemental o extraordinario, las circunstancias que deben darse, en forma concomitente son: 1) Que el gasto sea imprescindible a juicio del gobierno; 2) Que haya necesidad de hacerlo; 3) Que se encuentren en receso las Cámaras, es decir, que sea tal la inminencia del gasto, que no pueda esperarse a la reunión del Congreso bien ordinario o

extraordinario si por cualquier otra circunstancia hubiere sido convocado. 4) Que no haya partida para tal gasto en el Presupuesto o la votada resulte insuficiente. Según el diccionario de la Real Academia: "IMPRESCINDIBLE" (de in, 2o art. y prescindible) adj. Dícese de aquello de que no se puede prescindir". Y NECESARIO, según el mismo diccionario, tiene la siguiente acepción: "Que precisa, forzosa o inevitablemente ha de ser o suceder". Por tanto, un hecho imprescindible o necesario, es un hecho inevitable, sin que por las calidades dichas, pueda saberse el tiempo u oportunidad en que ha de hacerse o ha de suceder. Pero como el artículo 212, comentado, habla de un régimen excepcional, pues permite suplir la ausencia del Congreso, órgano natural constitucionalmente encargado de decidir sobre las contribuciones, gastos y planes de desarrollo, por la actividad de un órgano simplemente consultivo, el Consejo de Estado para estos efectos, se impone la conclusión de que la necesidad y la imprescindibilidad del gasto, debe presentarse en relación con el lapso en que están en receso las Cámaras. Es decir, el gasto debe ser inminente, en el sentido de que es imprescindible y necesario hacerlo antes de que se reúnan las Cámaras. No es, pues, que el Gobierno pueda escoger entre el Congreso y el Consejo de Estado. No, esta última Corporación sólo suple o reemplaza a las Cámaras cuando estando estas en receso, no es posible esperar sus sesiones dada la necesidad e inminencia del gasto.

Faltan 50 días comunes para la reunión ordinaria del Congreso y no hay un solo renglón del proyectado Decreto cuya ejecución resulte INMINENTE durante dicho lapso. Y menos aún puede ser IMPRESCINDIBLE, cuando la mayoría de tales gastos e inversiones no aparecen reconocidos en leyes anteriores ni se ha expedido hasta ahora PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL, previsto en la reforma constitucional de 1968. ¿Puede el Gobierno escoger entre el Congreso y el Consejo de Estado? Con lo que aquí va expuesto, sería suficiente para que el dictamen debiera haberse dado en sentido desfavorable. Pero hay otras razones:

B. En el largo debate adelantado en la Sala Plena, el año pasado, la mayoría llegó a la conclusión de que las circunstancias que debía analizar eran las siguientes:

1. Mantenimiento del equilibrio presupuestal (Art. 101 L. Orgánica del

Presupuesto).

2. Que no haya partida votada en el Presupuesto o que ésta resulte insuficiente

(Art. 212 de la C.N.).

3. Que se señale con claridad y precisión el recurso con el cual se incremente el presupuesto de rentas o que se indique la partida presupuestal de gastos que haya de contra acreditarse (Art. 102 L. Orgánica).

4. Que el recurso para la apertura del crédito no provenga de un mayor valor del reconocimiento de las rentas, a menos que se cumpla lo preceptuado en el artículo 103 de la Ley Orgánica del Presupuesto.

5. Que el total del crédito dentro de una vigencia no exceda del 25% del monto total de la ley de apropiaciones, salvo las excepciones previstas en el artículo 100

ibídem.

6. Cumplimiento estricto del trámite y de los requisitos previstos en el inciso 2o del artículo 212 de la C. N. y en los artículos 106 a 109 de la Ley Orgánica.

Según, pues, la mayoría, el Constituyente, en la única norma en que dio carácter obligatorio al concepto del Consejo de Estado, lo único que hizo fue entregarle, inexplicablemente, unas funciones de Auditoría, de control previo, de control jurídico contable, adscrito por la Carta a la Contraloría General de la República. No comparto tal exégesis constitucional.

En efecto: 1) El artículo 141 de la C. N., incluye como primera atribución del Consejo de Estado, y fue la única hasta 1914, la de "actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que la Constitución y las leyes determinen".

Y agrega: "En los casos de que tratan los artículos 28, 121, 122 y 212 el Gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado. Los dictámenes del Consejo de Estado no son obligatorios para el Gobierno, salvo en el caso del artículo 212 de la

Constitución". Por lo que se impone la conclusión inexorable de que en el caso del artículo 212 de la C. N. el Consejo de Estado, por expreso mandato constitucional obra como "cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración", y, por lo mismo, está obligado a EXAMINAR y dictaminar sobre todas las materias que deben ser examinadas y decididas por EL GOBIERNO DEL CUAL ES SU

CONSULTOR.

Por ende, está obligado a examinar, en relación con el gasto propuesto, la regularidad del juicio del Gobierno sobre el carácter de necesario e imprescindible del mismo, amén de su inminencia en relación con el tiempo que dure el receso de las Cámaras, como ya se vio. 2) Pero, además, como por voluntad del constituyente SUPLE transitoriamente al Congreso, lo reemplaza, debe estudiar la totalidad de los aspectos que puede y debe analizar el Congreso al decretar o autorizar un gasto. Y como el presupuesto nacional es un acto político por excelencia, es el instrumento de la política gubernamental, es el programa de un gobierno, está obligado el Consejo de Estado a analizar LA CONVENIENCIA del gasto presupuestal frente a las OTRAS ALTERNATIVAS que se presenten. Y con estos parámetros, la Corporación no puede ser ciega y sorda ante la situación económica y social del país y el seguro agravamiento de tales índices de alarma con el crédito adicional al presupuesto.

En efecto: a) Es verdad de perogrullo que el país viene, desde hace varios años, sufriendo un proceso inflacionario con índices oficiales cercanos al 30% anual y con índices reales aproximados al 36%. b) Es, igualmente, verdad elemental, que la inflación acaba con el poder adquisitivo de los salarios, conduce a la quiebra a la pequeña y mediana industria que no puede trasladar al consumidor sus mayores costos. c) En otros términos, la inflación arruina y extermina la clase media de la sociedad colombiana radicalizándola en sus dos polos extremos, la plutocracia y

los desposeídos. Y esto es muy grave en una sociedad en la cual la clase media ha sido cojín entre los extremos sociales, depositaría de las mejores tradiciones sociales, espirituales, familiares y políticas y resulta injusto que ella sea exterminada por los gobernantes que salen de su propio seno. d) El fenómeno inflacionario, preocupación pública de los últimos gobiernos, ha sido impulsado y protegido por los mismos gobiernos: 1) El irresponsable manejo del aumento de las divisas extranjeras por el mayor precio del café, pues en vez de congelarlas, evitando su monetización interna mediante creación de títulos de ahorro en divisas extranjeras convertibles a plazos determinados pero libremente negociables, por ejemplo, se ha permitido su maléfico influjo en el monto del circulante monetario haciendo más crítica la ecuación: medios de pago sobre bienes y servicios en el mercado. 2) La equívoca política monetarista, con extrangulamiento del crédito privado normal, mediante elevación de encajes y creación de otros marginales, disminuyendo el flujo de capital dirigido a la producción o entregándola a la avidez usuraria de los medios financieros clandestinos. Sumado a lo anterior, la elevación inconsulta (desde septiembre de 1974) de las tasas de interés de los préstamos de fomento agropecuario, lo que impidió el normal ensanche de esta actividad económica primaria, con menos producción de alimentos y materias primas, y mayores costos (los mayores intereses) que se agregan al precio final al consumidor. Se une a lo anterior una disminución del multiplicador bancario en un 5% de enero

de 1979 a la fecha, por el estrangulamiento de la actividad financiera legal. 3) La equivocada y jactanciosa tendencia a utilizar toda posibilidad de crédito externo, con el resultado de que el mayor endeudamiento no se ha visto representado por un crecimiento proporcional del desarrollo económico y social. 4) Una devaluación uniformemente acelerada de la moneda nacional en relación con el dólar americano, que no consulta los términos de relación entre ellas según las reglas del mercado, pues el peso se devalúa a medida que aumentan las divisas extranjeras y pierde poder adquisitivo la moneda americana, en forma que el dólar negro, insólito, cuesta menos que la divisa a precios oficiales. Esto se justificó en 1967 cuando se expidió el Decreto 444, ante la ausencia de divisas extranjeras y caída del precio del café, pero no hoy, cuando las circunstancias son las opuestas. Tal política, en la actualidad, ha quedado como instrumento de protección a los exportadores en contra de la inmensa mayoría de la población colombiana. 5) Un afán exportador sin contenido social subsidia mediante generosa financiación, la exportación de carne a Rusia, cuando con menos subsidio en el mercado interno, esas 7.800 toneladas de carne serían consumidas por millones de colombianos que no la han probado hasta la fecha. 6) Si el crédito para producir y comerciar se sitúa en un 36% en la banca, sumado los costos de comisiones y garantías la tasa se eleva al 48% y la comida y los servicios del pueblo estarán siempre por fuera del alcance de su raquítica remuneración "que sube por la escalera mientras los precios suben en el

ascensor". e) El Consejo de Estado, en sustitución del Congreso y en ausencia de la Comisión Interparlamentaria del Plan, no puede dar el beneplacet, a esta adición en cuantía del 12% presupuestario, que hará más crítica la situación del pueblo, más próspera la de la minúscula plutocracia y menos manejable la vida democrática pues a medida que los instrumentos republicanos se vuelven contra las mayorías, éstas se van adiestrando para la violencia, cada vez más audaz y con episodios diferentes, de los cuales nunca se sale bien, por lo menos en conciencia. f) Este proyecto de Decreto es todo un plan de gobierno y será expedido sin más consideración económica, social y política, que la consignada en este salvamento de voto que quizás se recuerde sólo cuando se haga el balance de la tragedia que se avizora en el inmediato porvenir. g) Leídos todos los rubros del proyecto, se observa: 1) Sólo un 0.5% de su monto total, se dedica a la producción primitiva y primaria de artículos de pan coger. 2) El resto, a distintas actividades e inversiones, que arrojan no menos de un 80% a mano de obra, es decir, a aumentar la demanda en el mercado de bienes y servicios, de comida, que ya se sabe será crítica en el segundo semestre por pérdida de gran parte de la cosecha. En otros términos, más presión alcista, mayor impulso al proceso inflacionario. h) Por otra parte, todo el producto del préstamo externo que es el recurso financiero que se incorpora al presupuesto, se monetizará en el país, mediante

emisión del Banco de la República, pues no se ven las inversiones en el exterior. En otros términos, en mayo 9, el monto del medio circulante era de $ 171.984.000.000, por lo que se puede calcular su aumento más o menos inmediato en un 11%, lo que hará que el Gobierno, contabilizada su liquidez se la cobrará a la actividad privada mediante nuevas trabas crediticias y financieras.

C. Se considera, pues, que el Consejo de Estado tiene que examinar y dictaminar sobre todas las circunstancias cuyo examen compete al Gobierno y al Congreso, PERO NO PUEDE TENER MAS ATRIBUCIONES QUE LAS DADAS POR LA

CONSTITUCION Y LAS CAMARAS LEGISLATIVAS.

Por tanto, además, de los factores que deben examinarse, según lo atrás visto, debe cerciorarse de que el gasto propuesto haya sido decretado por la ley anterior.

En efecto: 1) Nótese que el artículo 212, comentado, habla de gasto para el cual no existe partida para el presupuesto o la existencia sea insuficiente, pero no dice que el gasto no haya sido autorizado por la ley anterior, pues ello sería redundante, por las siguientes razones: a) Según el artículo 207 de la C. N. "no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las Municipales..." lo que establece la regla general, no contradicha por el artículo 212, ibídem, de que ningún gasto público podrá hacerse, en el campo nacional, sin que haya sido previamente decretado por la ley. b) Y el inciso final del artículo 210 de la Carta, expresa que "en la ley de

apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no haya sido propuesta a las respectivas Comisiones y que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo de que trata el ordinal 4° del artículo 76". Ello quiere decir, que el artículo 212 de la Carta, no sirve para abrir créditos suplementales o extraordinarios destinados a financiar GASTOS O INVERSIONES no autorizadas por ley anterior. Obvio, si ni siquiera el Congreso, puede autorizar, en tales condiciones, la inclusión de dichos gastos en el presupuesto nacional, mucho menos puede autorizarlo el Consejo de Estado mediante el procedimiento del artículo 212. Nótese que lo reglamentado por el artículo 212 no es otra cosa, que el procedimiento para modificar la ley de presupuesto nacional y, por lo mismo, resulta absurdo que para modificarlo, tenga el Consejo de Estado mayores atribuciones que las que tuvo el Congreso al expedirlo. c) Si el gasto no ha sido decretado previamente por el Legislador y a pesar de ello, resulta necesario, imprescindible, es porque se está frente a una situación de orden público o de emergencia económica y social y los artículos 121 y 122 de la Carta, ofrecen otros caminos. 2) La reforma constitucional de 1968, tuvo como objetivo primordial la redistribución de competencias entre las distintas ramas del poder público y, muy especialmente, en relación con materias económicas, financieras y fiscales, como lo demuestran las previsiones contenidas en el ordinal 4o del artículo 76, sobre planes y programas de desarrollo económico y social, en concordancia con el

inciso 2o del artículo 79 y las funciones y facultades de la Comisión del Plan Especial y Permanente, como supremo vigilante de la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social, permite prima facie, las siguientes CONCLUSIONES: 1) La terminología del Constituyente de 1968, trae ya, técnicamente, la diferenciación entre gasto e inversión, y por lo mismo, habrá de entenderse que el artículo 212 se aplica a gastos, no a inversiones. 2) Que las inversiones tienen que figurar en los planes y programas de desarrollo económico y social, aprobados por ley especial según los artículos 79 y 80 de la Carta. 3) Que si no se cumple lo anterior, no es posible aplicar el artículo 212. 4) Que no puede hablarse de un plan o programa, cuando para expedirlo se exigen tantos requisitos y para modificarlo, prácticamente el artículo 212 nada exigiría. 5) ¿En qué queda la vigilancia de la Comisión Especial y Permanente, sobre los planes y programas de desarrollo económico y social, si ninguna intervención tiene en los créditos suplementales o extraordinarios que los afectan, o los pueden desnaturalizar? ¿Puede el Consejo de Estado convertirse en cómplice necesario de este juego presupuestal? Bogotá, D. E., mayo 30 de 1980

JORGE VALENCIA ARANGO